VII SA/Wa 2783/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2629400

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. VII SA/Wa 2783/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz.

Sędziowie WSA: Tomasz Stawecki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi Ł.I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2017 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z (...) września 2017 r. znak: (...) po rozpatrzeniu odwołania Ł. I., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) w (...) z (...) listopada 2014 r., znak: (...), w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) sierpnia 1965 r., znak: (...).

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z (...) listopada 2005 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "(...) WINB") zwrócił się do Wojewody (...) o zbadanie zgodności z prawem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych remizy strażackiej w (...), wydanego (...) sierpnia 1965 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...), Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Pozwolenie zostało wydane na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w (...).

Wojewoda (...) podjął czynności zmierzające do zgromadzenia akt sprawy dotyczących postępowania zakończonego ww. decyzją. Organ ustalił też m.in., że załącznik graficzny, będący integralną częścią ww. pozwolenia, przedstawia granice działki inwestora oraz lokalizację projektowanego obiektu - budynku remizy o wymiarach 10 m x 16,30 m. Działka, na której znajduje się obiekt inwestora ma aktualnie nr ewid. (...), obręb (...) i sąsiaduje z działką o nr. ewid. (...). Z analizy mapy wynika, że działka nr ewid. (...) uległa podziałowi na działki: nr (...) oraz nr (...). Obecnymi właścicielami powyższych nieruchomości są odpowiednio: działki nr (...) - Skarb Państwa, przy czym zarząd wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a działki nr (...) - Gmina (...). Natomiast prawo własności działki nr (...) przysługuje obecnie skarżącej: Ł. I.

Organ ustalił też, że skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej i wybudowanego w ostrej granicy z działką skarżącej. W związku z tym, Wojewoda (...) pismem z (...) września 2014 r. zawiadomił strony, w tym skarżącą, o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.

3. Po przeprowadzeniu analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, Wojewoda (...) wydał decyzję z (...) listopada 2014 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...) sierpnia 1965 r.

Ww. rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przez przepisy prawa.

Zdaniem organu dla oceny stanu prawnego rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie mają następujące akty prawne: (1) ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46), (2) rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 196) oraz (3) rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 czerwca 1965 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1965 r. Nr 28, poz. 185).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami o właściwości, w tym także przepisami określającymi, jakie odległości mają być zachowane między istniejącymi i projektowanymi budynkami. Organ stwierdził, że w dniu wydania pozwolenia na budowę remizy sąsiednia działka była już zabudowana, a budynek remizy znajduje się w odległości około 60 m od budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy pomiędzy działką inwestycyjną i działką sąsiednią (należącą wówczas do rodziców skarżącej) oraz w odległości około 87,5 m od domu mieszkalnego sąsiadów, co jest zgodne z § 20 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r.

Mając na względzie powyższe Wojewoda (...) stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z (...) sierpnia 1965 r. nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania. Kontrolowana decyzja nie jest również obciążona żadną z innych wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. W związku z tym należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę remizy strażackiej w (...).

4. Od decyzji organu pierwszej instancji z (...) listopada 2014 r. odwołanie złożyła Ł.I., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem oraz uzasadnieniem ww. decyzji.

Skarżąca wskazała m.in., że sprawa budowy remizy strażackiej zlokalizowanej w ostrej granicy z działką skarżącej i jednocześnie posiadającej otwory okienne w południowej ścianie budynku była już wcześniej badana przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...). Wojewoda (...) wykorzystał wcześniejsze postępowanie dla opóźnienia własnego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że oparcie stanowiska Wojewody jedynie na załączniku graficznym do decyzji z (...) sierpnia 1965 r. jest zdecydowanie niewystarczające i stanowi "próbę zatuszowania ewidentnego przestępstwa".

5. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Wojewody (...) z (...) listopada 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) sierpnia 2015 r. uchylił tę decyzję i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Następnie, po rozpatrzeniu skarg Gminy (...) oraz Ł. I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2504/15, uchylił wskazaną decyzję GINB z (...) sierpnia 2015 r.

We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że we wschodniej części budynku remizy strażackiej nad częścią garażową zostało dobudowane piętro z dwoma otworami okiennymi w południowej ścianie budynku oraz tarasem. Wymienione fragmenty budynku stanowiły istotne odstępstwo od dokumentacji projektowej. W sprawie mamy zatem do czynienia z samowolą budowlaną w zakresie dwóch otworów okiennych znajdujących się na piętrze budynku. Już wcześniej przesądziły o tym też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1525/12, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1563/14. Pozostałe okna w budynku (okna na parterze oraz na piętrze w zachodniej części budynku) nie mogą być jednak oceniane jako wykonane samowolnie.

We wskazanej decyzji z (...) sierpnia 2015 r. GINB uznał też, że odstępstwa od projektu budowlanego doprowadziły do wygaśnięcia pozwolenia na budowę z (...) sierpnia 1965 r. Skoro więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być prowadzone jedynie w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie, zdaniem GINB, należało przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne jest bezprzedmiotowe.

We wskazanym wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2504/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się jednak ze stanowiskiem GINB, że decyzja z (...) sierpnia 1965 r. wygasła, a postępowanie o stwierdzenie nieważności stało się bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia zarzutów skarżącej pod adresem przedmiotowego pozwolenia na budowę i rozstrzygnięcia co do meritum, czy w sprawie miała miejsce nieważność kwestionowanej decyzji.

Kluczowym problemem prawnym, do którego miał odnieść się GINB była przy tym kwestia, czy na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1961 r. dopuszczalna była budowa budynku ze ścianą zlokalizowaną w ostrej granicy między działkami i zaprojektowanymi oknami. W przypadku przeczącej odpowiedzi na wskazane pytanie, rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy działanie niezgodne z przepisami prawa w tym zakresie miało charakter rażącego naruszenia prawa.

6. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2504/15, GINB decyzją z (...) września 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) listopada 2014 r.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody w odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu własnej decyzji GINB przypomniał także, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie stwierdza, czy wystąpiła z którakolwiek z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB wyjaśnił także przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób rozumienia wyrażenia "rażące naruszenie prawa", użytego w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Organ przychylił się do argumentacji Wojewody (...) uznając, że w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania pozwolenia na budowę organ stopnia podstawowego, wydając kontrolowaną decyzję nie naruszył rażąco obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia z 27 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiału jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że inny przebieg granicy pomiędzy działką inwestycyjną a ówczesną nieruchomością sąsiednią mógłby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie podstawę stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Organ dodał, że od wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło ponad pięćdziesiąt lat. W takim przypadku, w ocenie GINB, stwierdzenie nieważności decyzji pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu.

Organ nie dopatrzył się również innych wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.

7. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) września 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Ł. I., zarzucając wskazanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

a) art. 39 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że pozwolenie z (...) sierpnia 1965 r. na budowę remizy strażackiej w (...) nie narusza przepisów budowlanych oraz praw osób trzecich;

b) art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę przez organy administracji publicznej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przebiegu granic między działkami nr ewid. (...) i (...) położonymi w (...) oraz zmiany właściciela działki nr ewid. (...) wraz z remizą strażacką wybudowaną na podstawie pozwolenia na budowę z (...) sierpnia 1965 r.;

c) art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2504/15, oraz nadinterpretację wskazań wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1525/12;

d) art. 35 i 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminach przewidzianych prawem, w tym zupełne zignorowanie wyroku z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2504/15, który dla organu odwoławczego jest wiążący w niniejszej sprawie, a po otrzymaniu którego powinien rozstrzygnąć sprawę w ciągu miesiąca;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego organ utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.

8. Odpowiadając w dniu (...) grudnia 2017 r. na powyższą skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

9. Przed rozprawą do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania - Gminy (...) z (...) lipca 2018 r. W piśmie tym wyjaśnia się, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę z (...) sierpnia 1965 r. G. H., ówczesna właścicielka działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, wyraziła zgodę na zmianę przebiegu granic między parcelami. Zmiana polegała na tym, że wzdłuż projektowanej remizy strażackiej przesunięto granicę między działkami o 5 m w głąb działki sąsiedniej. Jednocześnie prawni poprzednicy skarżącej (jej rodzice) otrzymali rekompensatę finansową z tytułu zgody na budowę budynku remizy w zaprojektowanym miejscu oraz na przesunięcie granicy. Okoliczności lokalizacji remizy potwierdza również załączona do ww. pisma kopia mapy sytuacyjnej w skali 1:500, wykonanej (...) lutego 1975 r. dla potrzeb przebudowy sieci kanalizacyjnej na działce inwestycyjnej. Mapa ta ilustruje "wcięcie" w obszar działki sąsiedniej.

We wskazanym piśmie Burmistrz (...) zakwestionował również zasadność innych zarzutów skarżącej, w tym odnoszących się do projektu budowlanego remizy.

10. Do akt sprawy wpłynęło także pismo Ochotniczej Straży Pożarnej w (...) (bez daty wystawienia) odnoszące się do okoliczności sprawy. W piśmie tym wskazuje się, że skarżąca nabyła nieruchomość sąsiadującą z działką inwestycyjną w dniu (...) września 1995 r. (tj. 30 lat po wydaniu pozwolenia na budowę remizy) i wkrótce po tym wszczęła postępowania mające na celu zakwestionowanie budowy remizy strażackiej.

Do przedstawionego pisma zostało dołączone oświadczenie z (...) maja 2018 r., sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym przez A. K. B., członka Ochotniczej Straży Pożarnej w (...) od 1964 r. Potwierdza on, że w 1966 r. została sporządzona umowa między G.H. (matką skarżącej) a przedstawicielami OSP. Zgodnie z tą umową właścicielka nieruchomości sąsiedniej odstąpiła część gruntu (5 m) w zamian za honorarium w wysokości ok. 4.000 zł z zaznaczeniem, że G. H. może sprzedaną nieruchomość uprawiać, a jednocześnie nabywcy nieruchomości będą z niej korzystali "bezkonfliktowo", aby nie zniszczyć jej plonów.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

12. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. na podstawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. W takim postępowaniu Sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, jeśli ustali, że jest ona dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Należy przy tym podkreślić, że jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne konsekwencje naruszenia prawa, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

13. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także przyjętego w orzecznictwie i przedstawionego powyżej rozumienia przesłanek nieważności, Sąd stwierdził, że pozwolenie z (...) sierpnia 1965 r. na budowę remizy strażackiej w miejscowości (...), w powiecie (...), nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe ustalenie wynika z szeregu okoliczności. Przede wszystkim z różnych dokumentów wynika, że przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę Ochotnicza Straż Pożarna w (...) (dalej "OSP") zapewniła sobie tytuł do nieruchomości pozwalający na wybudowanie remizy z otworami okiennymi w ścianie przebiegającej wzdłuż oryginalnej granicy między działką o nr. ewid. (...) (obecnie nr ewid. (...)), tj. działki inwestycyjnej, a działką należącą obecnie do skarżącej, tj. działką nr ewid. (...). Tytuł ten został zapewniony przez podjęcie czynności mających na celu nabycie odpowiedniego pasa gruntu o szerokości 5 m i długości nieco większej od długości zaprojektowanej ściany remizy strażackiej. Z akt sprawy wynika, że nabycie części nieruchomości nastąpiło z naruszeniem przepisów Kodeksu cywilnego z 23 kwietnia 1964 r. i nie zostało ujawnione w księgach wieczystych dla obu nieruchomości. Z perspektywy ponad pięćdziesięciu lat można jednak stwierdzić, że taki formalnie nieprawidłowy obrót ziemią nie był wyjątkowym przypadkiem. Najprawdopodobniej więc, OSP w (...) nie nabyła własności części nieruchomości należącej do rodziców skarżącej.

Podjęte przez OSP czynności zostały jednak w różny sposób utrwalone w dokumentach urzędowych, co mogło sugerować ich prawidłowość i skuteczność. Potwierdza to m.in. kopia załącznika do przedmiotowego pozwolenia na budowę, w której granica działki inwestycyjnej na odcinku nieco dłuższym niż południowa ściana remizy jest wyraźnie cofnięta w głąb działki oznaczonej jako "parcela H.G." (patrz k. 70, str. 9 akt adm. sprawy dot. garażu wybudowanego przez OSP (...), prowadzonej przez PINB (...), (...)).

Należy przy tym zauważyć, że we wskazanym projekcie "techniczno-roboczym" przedmiotowej remizy strażackiej w ścianie południowej zaprojektowane były już otwory okienne zarówno na poziomie parteru (trzy okna otwierane podwójne i trzy okienka kwadratowe o mniejszym wymiarze), jak i na poziomie pierwszego piętra (trzy okna otwierane podwójne) (k. 70, str. 15 akt adm. sprawy dot. garażu wybudowanego przez OSP (...) j.w.). W tym miejscu należy dodać, że faktycznie w ścianie południowej remizy strażackiej wykonano później większą liczbę otworów okiennych niż zaprojektowane. Było to wszakże przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych.

Pomimo wad prawnych czynności zmieniającej przebieg granicy między działką inwestycyjną a działką należącą do rodziców skarżącej sama czynność była faktycznie uznawana za skutecznie dokonaną nie tylko przez inwestora i autora projektu budowlanego remizy strażackiej. Biorąc pod uwagę zasady wykładni oświadczeń woli ustalone w art. 65 kodeksu cywilnego z 17 kwietnia 1964 r. można przyjąć, że w niniejszej sprawie nie doszło do nabycia własności części nieruchomości, ale miało miejsce przyznanie inwestorowi jakiegoś słabszego prawa do nieruchomości (najmu, użyczenia itp.). Ustalenie natury tego prawa nie należy wszakże do sądu administracyjnego.

Powyższe wnioski potwierdza też kopia mapy sytuacyjnej w skali 1:500, wykonanej (...) lutego 1975 r. dla potrzeb przebudowy sieci kanalizacyjnej na działce inwestycyjnej, załączona do pisma Burmistrza (...) z (...) lipca 2018 r. i złożona do akt sprawy sądowej (vide: punkt 9 powyżej).

Należy także wyjaśnić, że niezależnie od uwidocznionego w załączniku do projektu budowlanego przebiegu granicy między dwiema przedmiotowymi nieruchomościami zarzut naruszenia prawa w tym zakresie osłabia również twierdzenie inwestora i osób trzecich o zgodzie właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, tj. G. H., na lokalizację remizy. Dokument potwierdzający taką zgodę nie zachował się, ale zwłaszcza w świetle oświadczenia A. B. załączonego do pisma Burmistrza (...) z (...) lipca 2018 r. nie można wykluczyć, że taka zgoda została udzielona. W sposób dorozumiany (per facta concludentia) można również wywodzić istnienie takiej zgody z całości akt sprawy, ponieważ przez 30 lat, tj. od daty udzielenia pozwolenia na budowę do dnia nabycia nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną przez skarżącą, nikt nie podnosił zarzutu niezgodności z prawem wybudowanej remizy, ani pozwolenia na budowę udzielonego w tym zakresie.

W przedstawionym stanie rzeczy nie ma podstaw do stwierdzenia, że w dniu wydania pozwolenia na budowę ((...) sierpnia 1965 r.) doszło do naruszenia prawa budowlanego obowiązującego w sposób jednoznacznie oczywisty i rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) jako organ architektoniczno-budowlany oceniało projekt obejmujący mapę działki inwestycyjnej i działki sąsiedniej, z którego wynikało, że obiekt nie zostanie zrealizowany w ostrej granicy działek. Można zatem przyjąć, że wydanie pozwolenia wiązało się z nieświadomością wady prawnej czynności zmieniającej granice działek. Takiego rozstrzygnięcia nie sposób jednak na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznać za rażące naruszenia prawa. Nie jest bowiem spełniony warunek oczywistości naruszenia prawa.

Nie ma też podstaw faktycznych do twierdzenia, że wydanie pozwolenia na budowę remizy było wynikiem przestępstwa, co sugeruje skarżąca (kwestię przedawnienia Sąd pomija).

14. Powyższy argument o braku rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego obowiązujących w 1965 r. znajduje swoje wzmocnienie także dzięki analizie kluczowych aktów prawnych z tej dziedziny. Szczegółowe badanie aktów prawnych będących podstawą pozwolenia na budowę remizy strażackiej w (...) wskazuje, że ustalenie i ocena odległości projektowanej remizy od granicy działki G. H. oraz od zabudowań istniejących na działce nr ewid. (...) była uzależniona wyłącznie od wymogów przeciwpożarowych.

W szczególności ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46) nie regulowały bezpośrednio ani kwestii usytuowania budynku względem granic sąsiedniej nieruchomości (z wyjątkiem prawa wejścia inwestora na nieruchomość sąsiada - art. 48), ani kwestii okien lub innych otworów w ścianach. Kwestie te były pozostawione rozstrzygnięciu aktów wykonawczych, tak samo zresztą, jak w przypadku przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ww. ustawy z 1961 r.

Natomiast rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 196) regulowało wymogi co do odległości od granicy nieruchomości lub odległości między budynkami położonymi na sąsiednich działkach w zależności od odporności pożarowej budynków i ich pozostałych cech. W szczególności w § 20 przewidywano, że w przypadku budynków zaliczonych do III lub IV kategorii odporności ogniowej odległości między budynkami powinny wynosić między 4 a 10 m (§ 20 ust. 2), a w przypadku szopy lub stodoły ze ścianami lub pokryciem dachowym z materiałów palnych - nie mniej niż 25 m (§ 20 ust. 1). Dla wolno stojących budynków, o których mowa w ust. 2, z pokryciem co najmniej trudnopalnym, zwróconych do sąsiedniego budynku ścianą szczytową bez otworów, wykonaną z materiałów niepalnych, odległość pomiędzy nimi mogła być zmniejszona do 3 m (ust. 7). Jeżeli jednak w ścianie jednego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku, znajdowały się płaszczyzny szklone szkłem zwykłym, o powierzchni łącznej przekraczającej 70% powierzchni ściany - odległość tego budynku od budynku sąsiedniego należało zwiększyć o 100% w stosunku do odległości podanych w ust. 2 (ust. 8 pkt 4). Z kolei, w razie braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolno stojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości, ustalonych we wcześniejszych przepisów dla dwóch budynków identycznych (ust. 11).

W postępowaniu z wniosku OSP (...) o pozwolenie na budowę remizy powyższe wymagania co do odległości między budynkami były oczywiście spełnione. Remiza zlokalizowana był bowiem w odległości nie mniejszej niż 60 m od zabudowań rodziców skarżącej.

Dla oceny zastosowanych przepisów pewne znaczenie może też mieć okoliczność, że dla budynków, nie objętych przepisami § 20 ust. 1 i 2, odległości między budynkami miały ustalać każdorazowo organy państwowego nadzoru budowlanego w porozumieniu z organami ochrony przeciwpożarowej (ust. 15). Wskazanie na organy ochrony przeciwpożarowej bezpośrednio nie miało zastosowanie w sprawie o pozwolenie na budowę remizy. Pośrednio jednak Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) rozpatrujące wniosek OSP (...) o pozwolenia na budowę mogło wszakże domniemywać faktycznie, że w kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynek remizy spełnia wszystkie prawne wymagania.

Dodatkowo zgodnie z § 20 ust. 12 rozporządzenia (w brzmieniu z (...) sierpnia 1965 r.) przyjmowano, że w razie, gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego mógł zezwolić na usytuowanie budynków (wymienionych we wcześniejszych ustępach) na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. W rozpatrywanej sprawie nie występowano do organu nadzoru budowlanego z odpowiednim wnioskiem o zgodę na budowę budynku ze ścianą w granicy nieruchomości, gdyż inwestor a najprawdopodobniej również organ właściwy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego mogli być przekonani, że inwestor dysponując zgodą G. H. na przesunięcie granicy działek w bezpośredniej odległości remizy, nie musiał sięgać po wyjątkowe rozwiązania.

Warto też zauważyć, że § 20 ww. rozporządzenia z 1961 r. został zmieniony przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 czerwca 1965 r. (Dz. U. 1965.28.185) zmieniającego oryginalne rozporządzenie z dniem 9 lipca 1965 r., czyli dokładnie na miesiąc przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę. Trudno obecnie ustalić, jak szybki był obieg informacji o obowiązujących przepisach w 1965 r. i czy organ miał faktyczną możność zapoznania się z nowelą do rozporządzenia z 1961 r.

Szczegółowa analiza przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę uzasadnia opinię, że nie ma podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa przez organ wydający pozwolenie na budowę, ani również do uznania, że skutki społeczne wydania przedmiotowej decyzji dotyczącej remizy strażackiej w (...) nie mogły i nie mogą być zaakceptowane w państwie prawnym. Fakt zainicjowania różnych postępowań przez skarżącą 30 lat po wydaniu pozwolenia na budowę potwierdza opinię, że remiza była w pełni akceptowana przez rodziców skarżącej, zarówno w czasie trwania postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, jak i później. W tym kontekście Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z istotnych przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ wydający zaskarżona decyzję.

15. Zdaniem Sądu bezpodstawny jest również zarzut skarżącej naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2504/15.

W wyroku tym Sąd nie zgodził się z wcześniejszym stanowiskiem GINB, że decyzja z (...) sierpnia 1965 r. wygasła, a postępowanie o stwierdzenie nieważności stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie w postępowaniu zakończonym powołanym wyrokiem Sąd uznał, że organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia zarzutów skarżącej pod adresem przedmiotowego pozwolenia na budowę i rozstrzygnięcia co do meritum, czy w sprawie miała miejsce nieważność kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę na obecnym etapie postępowania, GINB prowadząc postepowaniu po wyroku z 20 października 2016 r. prawidłowo wykonał wytyczne Sądu. Nie ma zatem podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. za uzasadniony.

16. Nietrafny jest również zarzut "nadinterpretacji wskazań wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1525/12". Sąd oceniający ten zarzut stwierdza, że dotyczy on innego przedmiotu: okien wykonanych przez inwestora samowolnie w południowej ścianie remizy. W niniejszej sprawie Sąd nie kontroluje jednak działań inwestora ani czynności organów administracji podjętych już po wydania pozwolenia na budowę. Okna wykonane samowolnie powstały bowiem w tej części piętra remizy strażackiej, której budowa stanowiła odstępstwo od projektu budowlanego. Tym samym wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły innej sprawy administracyjnej.

17. W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda (...) jako organ pierwszej instancji zdołał zebrać dostatecznie bogaty materiał, aby rzetelnie rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wcześniej wskazano w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a korzysta tylko z akt sprawy zgromadzonych przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Z tego powodu zarzut naruszenia przez GINB art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. jest całkowicie chybiony.

Podobnie w nadzwyczajnym trybie postępowania nie rozpatruje się sposobu terminowości postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji. Służą temu odrębne środki zaskarżenia: skarga na przewlekłość lub na bezczynność organu. Sąd pomija zatem sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia przez GINB art. 35 i 36 k.p.a.

18. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.