VII SA/Wa 2755/17, Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jako jedna z przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2572393

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r. VII SA/Wa 2755/17 Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jako jedna z przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz.

Sędziowie WSA: Tomasz Stawecki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. M. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2017 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. i J. S. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2017 r., znak: (...), utrzymujące w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) września 2017 r. znak: (...).

Tym ostatnim (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. M. i J. S., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r., znak: (...), nakazującej D. J., K. M., H. S. i J. S. usunięcie nieprawidłowości wykazanych w opinii nr (...) z kontroli - ekspertyzy przewodów kominowych: dymowych-spalinowych-wentylacyjnych w budynku nr (...) przy ul. D. w P., opracowanej przez mgr inż. J.K., poprzez wykonanie określonych robót. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji podał, że prowadził już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r., które zakończyło się decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z (...) lutego 2016 r., znak: (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z (...) kwietnia 2011 r. Organ I instancji uznał w efekcie, że wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" o charakterze formalnym, o których mowa w ww. art. 61a § 1 k.p.a. powodujące, że postępowanie nie może zostać wszczęte.

Na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z (...) września 2017 r. zażalenie w ustawowym terminie wnieśli J. S i K. M.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z (...) października 2017 r., znak: (...), wskazanym na wstępie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Podał następnie, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją (...) WINB z (...) lutego 2016 r., znak: (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r. Wskazał w tym kontekście, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe, dlatego że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio.

W takich okolicznościach, jak uznał dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowienie organu I instancji należy uznać za zgodne z prawem.

Odnosząc się do treści zażalenia, organ II instancji wskazał, że podnoszone zarzuty pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wyjaśnił przy tym, że bez znaczenia jest powoływanie się przez wnioskodawców na instytucję wznowienia postępowania administracyjnego, skoro zarówno we wniosku z (...) sierpnia 2017 r., jak i w złożonym zażaleniu jako podstawę żądania wprost wskazano art. 156 § 1 k.p.a., co potwierdza, że zamiarem wnioskodawców było złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności i jednocześnie świadczy o prawidłowości zastosowanej przez organ wojewódzki podstawy prawnej.

W skardze do Sądu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2017 r., znak: (...), K. M. i J. S. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

a) art. 61a § 1 oraz art. 163 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezprawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie i brak rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na wskazanie przez stronę oraz oparcie jej żądania wyrażonego we wniosku na nowych względach i okolicznościach;

b) art. 61a w zw. z art. 156 k.p.a. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania, a osoby inicjujące wznowienie postępowania nie są stroną postępowania o wznowienie; nadto, że toczyło się już uprzednio postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

c) art. 163 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy w wymienionych przepisach nie wprowadza się ograniczeń czasowych ani ilościowych na zajęcie się ponownie sprawą, zmiany decyzji ostatecznej w interesie strony;

d) art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stanowiło naruszenie istotnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i art. 9 oraz art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2017 r., znak: (...), utrzymujące w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z (...) września 2017 r., znak: (...), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpili skarżący - K. M. i J. S., kwestionując w piśmie z (...) sierpnia 2017 r. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r., znak: (...), nakazującą D. J., K. M., H. S. i J. S. usunięcie nieprawidłowości wykazanych w opinii nr (...) z kontroli - ekspertyzy przewodów kominowych: dymowych-spalinowych-wentylacyjnych w budynku nr (...) przy ul. D. w P., opracowanej przez mgr inż. J. K., poprzez wykonanie określonych (w 5 pkt.) robót. Należy przy tym dostrzec, że zakres żądania sformułowanego w ww. piśmie z (...) sierpnia 2017 r. nie budzi wątpliwości - jednoznacznie wynika z niego żądanie uruchomienia ww. postępowania nadzorczego do wskazanego powyżej aktu.

Jak wynika z akt, organy orzekające przyjęły, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym - przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania (wobec treści art. 157 § 2 k.p.a.) i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Powyższe należy w pełni podzielić. Sąd zauważa bowiem, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie; uruchamia dopiero etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wskazanej instytucji procesowej.

Zgodzić się też trzeba z organami, że zasadnicze znaczenie w kwestii przedmiotowej w niniejszej sprawie miało to, że organ I instancji prowadził już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r., które zostało zakończone decyzją z (...) lutego 2016 r., znak: (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z (...) kwietnia 2011 r. W konsekwencji organy zgodnie przyjęły, że okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a zdaniem Sądu stanowisko to jest w pełni uprawnione i prawidłowe.

I tak, Sąd zauważa, że odmowa wszczęcia postępowania, m.in. z przyczyny przedmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wskazuje się, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1191/17, lex nr 2464163, wyrok WSA w Gliwicach z 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 785/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga zaś za sobą sankcję nieważności, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ma to miejsce w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość ta istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zatem w wypadku, gdy orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę, funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tego samego podmiotu oraz przedmiotu w tym samym stanie prawnym i faktycznym jako niedopuszczalne nie może być wszczęte, a wszczęte - winno być umorzone jako bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie i zgadza się, że w okolicznościach w niej występujących należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r., znak: (...), nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r., znak: (...), była już przedmiotem postępowania nieważnościowego z wniosku skarżących, zakończonego decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z (...) lutego 2016 r., znak: (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z (...) kwietnia 2011 r. Nie wynika przy tym z akt, aby decyzja z (...) lutego 2016 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy też - aby nie miała charakteru ostatecznego. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że jest to uzasadniona przyczyna, dla której kolejne postępowanie administracyjne (w tym samym zakresie) nie może być uruchomione.

Orzekając w niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie zastosowały więc ww. art. 61a § 1 i prawidłowo w konsekwencji wywiodły (dokonując koniecznej analizy), że zachodzi przeszkoda natury przedmiotowej uniemożliwiająca prowadzenie (kolejnego) postępowania na wniosek skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) kwietnia 2011 r.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Sąd stwierdza, że ustalenia poczynione przez organy w fazie wstępnej postępowania znajdują odzwierciedlenie w aktach, z których bezspornie wynika, że okoliczność wskazana jako przeszkoda do uruchomienia postępowania ma miejsce. Nie można wobec tego zgodzić się ze skarżącymi, że w sprawie "bezprawnie" odmówiono wszczęcia postępowania, czy "wydania" rozstrzygnięcia. Za błędne jednocześnie należy uznać przekonanie skarżących o możliwości "wielokrotnego" prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Kodeks owszem, nie ustanawia wprost takiego ograniczenia/"limitu", ale czyni to poprzez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.

Sąd zauważa przy tym, że skoro skarżący we wniosku z (...) sierpnia 2017 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z (...) kwietnia 2011 r., znak: (...), to organy orzekające w sprawie prawidłowo rozpoznały ww. podanie skarżących zgodnie z ich żądaniem - w związku z trybem uregulowanym w art. 156 k.p.a. To też oznacza, że w związku z ww. podaniem skarżących, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie wznowienia, np. w sprawie zakończonej z decyzją z (...) kwietnia 2011 r. Na marginesie tylko Sąd dostrzega, że ten ostatni tryb nadzwyczajny także był przedmiotem odrębnego żądania skarżących, o czym świadczy pozostające w aktach postanowienie PINB dla Miasta P. z (...) maja 2016 r. To zaś wskazuje na to, że skarżącym znane są tryby nadzwyczajne uregulowane w k.p.a. (pozwalające na eliminację/wzruszenie decyzji ostatecznych), z których to skarżący sprawnie też korzystają. W końcu Sąd wyjaśnia, że wobec charakteru formalnego zaskarżonego postanowienia, kontrola sądowoadministracyjna mogła dotyczyć tylko prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.; nie mogła zaś obejmować prawidłowości zastosowania przez PINB dla Miasta P. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego to przepisu wydana została kwestionowana w trybie nieważności decyzja tego organu. Zatem, argumentacja skargi przedstawiona w jej uzasadnieniu w tym zakresie, już tylko z tej przyczyny nie mogła wywołać zamierzonego skutku.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.