Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3038759

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 czerwca 2019 r.
VII SA/Wa 2730/18
Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Gierak-Podsiadły, Tomasz Stawecki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) września 2018 r. znak: (...) w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. R. M. (dalej jako Skarżący) wystąpił o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej DK nr (...) na do jego nieruchomość rolnej oznaczonej nr ewid. (...) w miejscowości B., gmina (...).

Decyzją z dnia (...) lipca 2018 r., nr (...), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2086 z późn. zm. - dalej jako u.d.p., nie udzielił żądanej zgody na zjazd indywidualny.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, droga krajowa nr (...) ma na spornym odcinku klasę GP. W odniesieniu do tego rodzaju klasy drogi przepisy stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu nie zachodzi taka wyjątkowa sytuacja, która przemawiałaby za ewentualnym uwzględnieniem wniosku strony, gdyż do ww. działki możliwy jest dojazd za pośrednictwem działek sąsiednich nr (...), (...), (...), (...) i (...), z których jedna przylega do ul. (...).

W przypadku działki Skarżącego, mającej możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem działek sąsiednich nr (...), (...), (...), (...) i (...) pozytywne rozpatrzenie wniosku oznaczałoby naruszenie ww. przepisu i wymogu związanego z klasą drogi, powodujące niewątpliwie wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zwłaszcza, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje duże natężenie ruchu wynoszące 12.622 pojazdów na dobę (pomiar z 2015 r.).

Wykorzystanie do obsługi komunikacyjnej ww. działki działek nr (...), (...), (...), (...) (...) jest możliwe po ustanowieniu na ich terenie potrzebnych służebności drogowych (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź w przypadku braku porozumienia poprzez wystąpienie o ustanowienia służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Zadośćuczynienie żądaniu Strony oznaczałoby naruszenie przepisów i wymogów związanych z klasą drogi, co w konsekwencji przyczyniłoby się do wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu z własności. Każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności. GDDKiA wyważając słuszny interes w sprawie dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony.

II.

Po rozpoznaniu wniosku Romana Małeckiego o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia (...) września 2018 r., nr (...), na mocy art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ponownie odwołując się do wyjątkowości drogi klasy GP jak i do art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 124 - dalej również jako rozporządzenia) wskazał, że lokalizacja żądanego zjazdu nie jest możliwa.

Obsługa komunikacyjna działki Skarżącego dopuszczalna jest za pośrednictwem wewnętrznej drogi gminnej ul. (...) (włączenie do drogi krajowej nr (...) w k.m. (...) strona prawa) i dalej poprzez działki nr (...), (...), (...), (...), (...) i (...) w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działkach na rzecz działki nr (...), stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Strona powinna zatem najpierw wykorzystać wszystkie istniejące możliwości pozyskania dostępu do drogi publicznej inne niż lokalizacja zjazdu.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.).

Jak dalej wskazał organ, występujące na omawianym odcinku DK nr (...) natężenie ruchu drogowego w 2015 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu było bardzo duże i wynosiło 12.622 pojazdy na dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 2.744) i wzrosło w porównaniu z rokiem 2010 o około 21% (10.360 pojazdów na dobę). Im zatem większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi co wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. W ocenie organu przedmiotowy zjazd indywidualny miałby zatem zostać usytuowany w miejscu niebezpiecznym ze względu na istniejące wysokie natężenie ruchu drogowego.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, definitywnie eliminują możliwość wykonania wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do nieruchomości strony ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i brak wyjątkowej sytuacji o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, bowiem do działki objętej wnioskiem można zapewnić dojazd z drogi krajowej nr (...) bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu.

W ocenie organu zarzut naruszenia art. 10 i 79a k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wzruszenie decyzji z uwagi na wskazane uchybienia, wymaga wykazania, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pismem z dnia 25 maja 2018 r. znak (...) organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Z powyższego uprawnienia strona skorzystała w dniu 4 czerwca 2018 r. i mając wiedzę, iż w sprawie toczy się postępowanie administracyjne mogła aż do wydania zaskarżonej decyzji z tego prawa skorzystać. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała konkretnie w jaki sposób fakt braku przedmiotowego zawiadomienia po zebraniu pełnej dokumentacji w sprawie uniemożliwił jej podjęcia konkretnej czynności procesowej, która miałaby istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się do kwestii wspomnianej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy budowy zjazdów z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) i (...) w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie stacji paliw płynnych i LPG wraz z budynkiem stacji z restauracją i motelem oraz parkingiem dla samochodów ciężarowych typu TIR czy też projektu przebudowy drogi krajowej nr (...) organ wyjaśnił, że są to kwestie wykraczające poza zakres przedmiotowego postępowania administracyjnego wyznaczonego wnioskiem strony z dnia 20 kwietnia 2018 r. oraz decyzją z dnia (...) lipca 2018 r. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, który został rozpatrzony decyzją odmowną, od której strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Poruszone przez stronę sprawy były przedmiotem korespondencji prowadzonej z wnioskodawcą przez Oddział GDDKiA w (...) jak i przed organem administracji architektoniczno-budowlanej Starostą (...). Kwestie te dotyczą odrębnych spraw wykraczających poza zakres obecnego postępowania administracyjnego dotyczącego lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki Skarżącego.

Mając na uwadze argumenty strony związane z brakiem uwzględnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na obszarze wsi B., Gmina (...) przyjętego uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...) poz. (...)) organ nie uznał ich za zasadne.

Wniosek strony dotyczy obecnego zagospodarowania ww. działki, a nie jej przyszłego zagospodarowania w oparciu o funkcje o jakich jest mowa w planie. Ustalenia zatem tego planu pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie w § 7 pkt 12.1. planu wskazano, iż "dojazd z istniejącej drogi krajowej nr (...) na warunkach określonych przez zarządcę drogi". Z powyższego nie można w sposób jednoznaczny wywieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza bezwarunkowo możliwość lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr (...). Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację (przebudowę) zjazdu był art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Zarządca drogi rozpoznając przedmiotowy wniosek nie jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji czy przebudowy zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zebrane w sprawie dokumenty (w tym m.in. dokumentacja fotograficzna, załącznik mapowy, projekt organizacji ruchu, informacja z systemu informacji przestrzennej miasta Tczew, odpis zwykły księgi wieczystej), pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

GDDKiA jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Organ działający w ramach luzu decyzyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokonując wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, GDDKiA dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić. Nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł R. M. kwestionując ją całości i zarzucając:

1. nieważność postępowania:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm. - dalej jako specustawa drogowa) poprzez rażące naruszenie prawa i pominięcie tego przepisu w sytuacji gdy strona powoływała się na ten przepis;

b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej jako P.b.) poprzez rażące naruszenie prawa i pominięcie tego przepisu w sytuacji gdy strona powoływała się na ten przepis;

c) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez rażące naruszenie prawa i dowolną ocenę dowodów co doprowadziło do uznania, bez podstawy prawnej, że w sytuacji przebudowy drogi i zamknięcia dojazdu do nieruchomości, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek poszukiwania alternatywnego dojazdu;

d) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez rażące naruszenie prawa i dowolną ocenę dowodów co doprowadziło do uznania, bez podstawy prawnej, że działka nr (...) nie miała ustalonego dojazdu do drogi krajowej nr (...), podczas gdy dojazd funkcjonował na całej szerokości działki;

2. naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej decyzji:

a) art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie prawa i dowolną ocenę dowodów co doprowadziło do uznania, że:

- działka nr (...) nie miała ustalonego dojazdu do drogi krajowej nr (...), podczas gdy dojazd funkcjonował na całej szerokości działki,

- pominięcie w materiale dowodowym kwestii zaniknięcia dojazdu do działki nr (...) w następstwie trwającej przebudowy drogi;

- nieuwzględnienie w materiale dowodowym obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, które ustalają, między innymi dla przedmiotowej działki zjazd z drogi krajowej, w kontekście ustalonego przeznaczenia;

- nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego i stanu faktycznego oraz prawnego praw nabytych właściciela przedmiotowej nieruchomości;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie i brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

b) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie, tj. brak poszanowania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów;

c) art. 145 § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy konieczność ustanowienia dojazdu do działki nr (...) jest konsekwencją podziału działki nr (...) w trakcie budowy drogi oraz w związku z przewidywaną decyzją o zatwierdzeniu realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która według ustaleń GDDKiA nie będzie przewidywała dojazdu do przedmiotowej działki nr (...).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GDDKiA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także orzeczenie o kosztach postępowania.

Zdaniem Strony organ dokonał pobieżnej analizy stanu faktycznego sprawy, w oderwaniu od toczącego się procesu inwestycyjnego polegającego na przebudowie drogi krajowej nr (...) na odcinku (...)-(...). W analizie sprawy GDDKiA nie wzięła pod uwagę przepisów prawa miejscowego, jakim są plany zagospodarowania przestrzennego oraz praw nabytych właścicieli nieruchomości. Przez prawa nabyte Skarżący rozumie uprawnienia wynikające z dotychczas funkcjonujących, bezpośrednich zjazdów. Do praw nabytych należy zaliczyć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na obszarze wsi B.

Skarżący i jego poprzednicy, od czasu wybudowania drogi w 1942 r., posiadali bezpośredni zjazd z tej drogi na całej szerokości działki. Nikt, nigdy nie kwestionował tego zjazdu, aż do momentu modernizacji drogi. W trakcie modernizacji, a właściwie przygotowań do niej sporządzono kilka projektów przebudowy, z wieloma wariantami. Został wyłoniony wykonawca i na jednym odcinku rozpoczął prace budowlane. Odcinek drogi przy którym jest położona przedmiotowa działka oczekuje na wykonanie ostatecznego projektu i zatwierdzenia go przez Wojewodę (...). W tym projekcie i w materiałach przetargowych nie przewidziano zapewnienia dostępu do drogi publicznej działek położonych przy remontowanej drodze.

Skarżący podkreślił, iż jego działka posiadała faktyczny zjazd z DK nr (...) na całej swojej długości, zaś jego prawa nabyte wynikają z planu miejscowego. Plan ten przewiduje m.in. budowę parkingu, stacji paliw, motelu i innej infrastruktury. Skarżący podjął próbę wykonania odpowiedniego zjazdu, jednakże warunki postawione przez GDDKiA były nie do zrealizowania, gdyż koszty wykonania zjazdu przekraczałyby koszty planowanej inwestycji. W tej chwili Skarżący domaga się ustalenia zjazdu do swojej nieruchomości, biorąc pod uwagę jej dotychczasowe przeznaczenie.

Organy nie przeprowadziły rzetelnego postępowania, które dałoby jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy zjazd w tym miejscu faktycznie funkcjonował.

Organ całkowicie pominął także kwestię, że wniosek o ustalenie zjazdu z drogi krajowej został złożony w kontekście przebudowy drogi, która spowoduje, że dotychczasowy dojazd do nieruchomości nie będzie możliwy.

W celu podjęcia rozstrzygnięcia i decyzji w granicach uznania organ nie wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, nie wysłuchał strony w trakcie postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje decyzję administracyjną odmawiającą lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na nieruchomość rolną Skarżącego położoną w miejscowości B., gmina (...). W tym względzie zastosowanie znajdował zatem art. 29 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W myśl zaś art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może odmówić" przesądza o tym, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu, jednakże musi wyjaśnić, z jakich względów tak czyni. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, akcentowane wprost w tym przepisie przez prawodawcę.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że droga krajowa nr (...) na wskazanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) - okoliczność niesporna. Słusznie więc odwołał się do treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wskazującego, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Należy podzielić stanowisko organu, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny one odpowiadać, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie na nich zjazdów miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do danej nieruchomości, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W niniejszej sprawie organ, działając w ramach uznania administracyjnego, prawidłowo zinterpretował przepisy prawa, w szczególności art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przez co mógł odmówić lokalizacji zjazdu.

Zasadą jest, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), a więc zaistnienie owej "wyjątkowości" wymaga realnego wykazania, że dostępu do drogi publicznej nie da się działce zapewnić w inny sposób, jak tylko poprzez lokalizację zjazdu z drogi klasy GP. Lokalizacja zjazdu może więc co do zasady nastąpić dopiero w przypadku, gdy brak jest możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej w inny sposób.

Zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważył słuszny interes Skarżącego, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych na drogach klasy GP i wyższych. Organ słusznie odniósł się do Generalnych Pomiarów Ruchu z roku 2010 i 2015 wskazując na wzrost liczby pojazdów korzystających z tej drogi jak również analizy okolicy proponowanego zjazdu (zob. zdjęcia znajdujące się w aktach, organizacja ruchu). Podkreślić przy tym należy, iż dane w tym zakresie są weryfikowalne poprzez ogólnodostępne narzędzia. W szczególności dane na temat Generalnego Pomiaru Ruchu za poszczególne lata (2010 i 2015) są udostępnione na stronie internetowej organu (www.gddkia.gov.pl/pl/1231/generalny-pomiar-ruchu) ze szczegółowym i precyzyjnym przedstawieniem (graficznym i liczbowym), tak miejsc pomiaru jak i uzyskanych danych. Zdjęcia działki, jej usytuowanie i szersze spojrzenie na całą drogę możliwe jest natomiast do prześledzenia chociażby na geoportalu (https://geoportal.gov.pl) czy w systemie informacji przestrzennej Starostwa Powiatowego w (...) ((...)).

W konsekwencji należy wskazać, iż potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływ na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze na jej podstawie wydane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Wbrew twierdzeniom skargi, działka objęta wnioskiem nie posiadała nigdy zjazdu w sensie prawnym, zaś okoliczność iż jej ukształtowanie umożliwiało wjeżdżanie i wyjeżdżanie na drogę publiczną różnego rodzaju sprzętem rolniczy, czy też że wzdłuż niej możliwe jest zatrzymanie pojazdu (szersze pobocze gruntowe) nie uzasadnia jeszcze przekonania, iż zjazd istniał w tym miejscu (w tym wzdłuż całej działki). Analiza map znajdujących się w aktach sprawy jak również wykonanych zdjęć okolicy zjazdu oraz portali internetowych przeczy temu stanowisku i nie wskazuje na to, aby istniał w tym miejscu jakikolwiek zjazd (zob. charakterystyczne skarpy i wyraźnie niższe położenie działki Skarżącego względem drogi). Dodatkowo należy podkreślić, iż gdyby zjazd rzeczywiście w tym miejscu funkcjonował, to Skarżący ubiegałby się o jego odtworzenie a nie o zgodę na jego lokalizację.

W związku z twierdzeniami skargi Sąd pragnie zwrócić także uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 482/08 z którego wynika, że "konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają np. żadnego tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają lub planują przejeżdżać. Nie można także uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny, wówczas można mówić o interesie prawnym w sprawie".

O ile zacytowane stanowisko nie może być w każdym przypadku widziane jako pewien absolut, zwłaszcza zaś w sprawach o pozwolenie na budowę (także to zintegrowane, wydawane w trybie specustawy drogowej), bowiem sprawy dotyczące budowy/przebudowy dróg wymagają uwzględnienia indywidualnego podejścia do kwestii uzasadnionych interesów osób trzecich, o tyle w sprawie niniejszej, dotyczącej lokalizacji na wniosek Skarżącego nowego zjazdu indywidualnego z drogi klasy GP na jego nieruchomość, gdzie główną rolę ogrywa bezpieczeństwo, pogląd ten ma istotne znaczenie i należy go zaakceptować. Skarżący nie wykazał, aby jego działka posiadała legalnie istniejący zjazd. Poza tym, jak już wskazano, ubiega się dopiero o lokalizację tego zjazdu.

Na tle niniejszej sprawy nie można więc powiedzieć, aby doszło w niej do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ nie uchybił także przepisom prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 u.d.p., przeanalizował aktualne badania natężenia ruchu oraz okolicę planowanego zjazdu.

Nie można też z przekonaniem powiedzieć, że organ naruszył zasady bezstronności, proporcjonalności lub równego traktowania obywateli. Okoliczność, iż rozstrzygnięcie nie odpowiada temu w jaki sposób działka Skarżącego była i jest obecnie użytkowana oraz obsługiwana komunikacyjnie nie oznacza, iż organ działa wadliwie.

Należy także wskazać, iż Sąd dostrzega pewien szerszy kontekst starań Skarżącego związanych ze swego rodzaju inwestycyjnym, a nie rolnym, planem na zagospodarowanie jego działek leżących wzdłuż DK nr (...). Z akt sprawy, poddanych analizie także przez organ, wynika bowiem, że Skarżący czynił już starania (od 2008 r.) o zagospodarowanie swoich nieruchomości m.in. poprzez budowę stacji paliw, restauracji, motelu oraz parkingu dla samochodów TIR. Okoliczność ta, jak słusznie wskazuje organ, pozostaje jednak bez wpływu na możliwość wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Kwestie te, jak również możliwość uzyskania zjazdu do całego kompleksu działek przeznaczonych w planie miejscowym na działalność inwestycyjną powinny być jednak podnoszone jako argument w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na przebudowę drogi bądź decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. To w ramach tego postępowania Skarżący powinien podnosić i bronić swoich uzasadnionych interesów, w tym do postulowanej obsługi komunikacyjnej wprost z drogi publicznej lub odpowiednio wykonaną drogą serwisową.

W konsekwencji nie może być mowy o tym, aby zaskarżona decyzja GDDKiA była dotknięta wadą nieważności (Skarżący mylnie mówi o nieważności postępowania) na którą wskazują zarzuty 1a-1d skargi. Niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem budowlanym, zatem organ wydając decyzję nie mógł naruszyć art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8 lit. h specustawy drogowej (w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz budowy lub przebudowy zjazdów). Z tych samych powodów nie mógł także naruszyć art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Wskazane przepisy dotyczą procesu budowlanego i nie odnoszą się do sprawy lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, która jest odrębna od sprawy dotyczącej budowy/przebudowy drogi.

Organ nie naruszył także art. 80 k.p.a. albowiem jego ocena nie jest dowolna. To właściciel nieruchomości położonej przy drodze klasy GP jest co do zasady zobowiązany, zanim uzyska zjazd z tego rodzaju drogi, wyczerpać możliwość innego skomunikowania jego działki z drogą publiczną. Jak też wskazano, brak jest uzasadnionych dowodów na to, aby zjazd z działki kiedykolwiek funkcjonował w sensie prawnym, czy nawet w sposób faktycznie niesporny.

Chybiony jest także zarzut nr 2 lit. a skargi. Nie można przyjąć, już chociażby z faktu ukształtowania spornej nieruchomości i drogi oraz z rosnących wzdłuż niej drzew, że działka Skarżącego miała ustalony zjazd z drogi krajowej nr (...) na całej swej długości.

Kwestia przebudowy drogi i zarzuty z tym procesem związane mogą być przez Stronę podnoszone w stosownym postępowaniu budowlanym.

Błędnie też Strona wskazuje, że organ nie uwzględnia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala m.in. zjazd z drogi krajowej w kontekście ustalonego przeznaczenia działek. Organ do tej kwestii się odniósł wyjaśniając, iż plan miejscowy nie może narzucić zarządcy drogi konkretnego rozwiązania projektowego. Ponadto, § 7 pkt 12.1 planu wskazuje, że do obszaru na którym leży działka Skarżącego "dojazd z istniejącej drogi krajowej nr (...) na warunkach określonych przez zarządcę drogi". Przepisami planistycznymi Skarżący nie nabył praw do lokalizacji zjazdu wprost z drogi krajowej nr (...), choć kwestia jej obsługi, w związku z przeznaczeniem terenu, powinna być przedmiotem analizy w postępowaniu dotyczącym rozbudowy drogi. Tym samym kwestia zapewnienia odpowiedniego dostępu do kompleksu działek przeznaczonych w planie na cele inwestycyjne, związane ze wskazaną drogą, powinna być podnoszona w postępowaniu związanym z przebudową tej drogi, a nie w jednostkowym postępowaniu o lokalizację zjazdu indywidualnego.

Niezasadne są także zarzuty nr 3a-3c skargi. Do dwóch pierwszych Sąd odniósł się omawiając zarzuty nieważności decyzji. Powtórzyć należy jedynie, że przepisy te nie mogą być analizowane w ramach niniejszego postępowania, nie dotyczącego przebudowy drogi.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Zestawienie tego przepisu z regulacją ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wskazuje, iż zlokalizowanie zjazdu jest wyjątkiem i może nastąpić co do zasady po tym, jak strona wykaże, że w żaden inny sposób nie jest możliwe zapewnienie skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną.

Z kolei art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego wskazuje, że przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej.

Z przepisu tego co do zasady nie wynika i nie może wynikać obowiązek zlokalizowania w pierwszej kolejności zjazdu z drogi publicznej klasy GP, przed służebnością. Unormowanie to musi myć odczytywane łącznie z przepisami dotyczącymi lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, a te zagadnienia normuje ustawa o drogach publicznych.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.