Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2355349

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 września 2017 r.
VII SA/Wa 2359/16
Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński.

Sędziowie WSA: Bogusław Cieśla, Mirosława Kowalska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

II.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i M. B. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r., nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania (...) reprezentowanych przez radcę prawnego (...) oraz adwokata (...) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) czerwca 2016 r., znak: (...), nakazującej (...) rozbiórkę ogrodzenia posesji (...) nr (...) na wysokości działki (...) należącej do (...) oraz na wysokości działki (...), należącej do (...), usytuowanego w pasie drogowym ul. (...) na działce nr (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Ostatnim rozstrzygnięciem wydanym w niniejszej sprawie była decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. znak: (...)., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) października 2015 r. znak: (...). odmawiającą wydania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki ww. ogrodzenia i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ powiatowy pismem z dnia 18 marca 2016 r. wezwał inwestorów - (...) do przedstawienia zgody Miejskiego Zarządu Dróg w (...) na zajęcie pasa drogowego ulicy (...) przez ogrodzenie posesji nr (...). W odpowiedzi udzielonej przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżący wskazali, że nie posiadają ww. zgody. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wydał opisaną powyżej decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2016 r., znak: (...), w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Rozpoznając odwołanie inwestorów organ drugiej instancji ocenił, że decyzja organu stopnia powiatowego jest prawidłowa. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu opisanej powyżej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. W decyzji tej organ wojewódzki wskazał, że należy dokonać analizy zgodności realizacji ogrodzenia z przyjętym, bez sprzeciwu przez Urząd Miasta (...), zgłoszeniem z dnia 11 maja 2006 r. oraz ocenić wykonanie ogrodzenia - ze względu na jego lokalizację w kontekście art. 36 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - tj. na podstawie przepisów art. 50-51 ww. ustawy, obejmujących dyspozycją m.in. roboty budowlane wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach szczególnych lub mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sporne ogrodzenie należy kwalifikować jako urządzenie, nie zaś samodzielny (wyodrębniony) obiekt budowlany, gdyż zostało zrealizowane na działce zabudowanej. To także uzasadnia tryb z ww. przepisu.

Organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż część urządzenia została wybudowana samowolnie, tj. bez stosownego zgłoszenia na szerokości działki o nr ew. (...), od strony ul. (...) w (...). Argumentacja inwestorów, że powstało ono około 1975 r. i było przebudowane w latach 1980-1985. nie znajduje oparcia w materialne dowodowym (zwłaszcza fotograficznym), z którego jednoznacznie wynika, że ogrodzenie w obecnym kształcie nie mogło powstać po ww. czasie. Świadczy o tym choćby stan zużycia materiałów budowlanych wykorzystanych do budowy ogrodzenia, a jednocześnie samo doświadczenie życiowe wskazuje, że ogrodzenie w obecnym kształcie nie mogło powstać w latach 70 - tych czy też 80 - tych XX wieku.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (obowiązującego ze względu na datę wszczęcia postępowania przed nowelizacją z dnia 28 czerwca 2015 r.): "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg. ulic, placów, torów kolejowych i inny miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...)". Inwestorzy na budowę części ogrodzenia na szerokości działki o nr ew. (...), od strony ul. (...) w (...) nie uzyskali stosownego zgłoszenia, a zatem mamy do czynienia z samowolną realizacją robót budowlanych.

Druga część ogrodzenia - na szerokości części działki (...) i częściowo od strony ul. (...) została wybudowana w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu przez Urząd Miasta (...) zgłoszenie z dnia 11 maja 2006 r. Jednak jak wskazali sami inwestorzy (...) w piśmie z dnia 4 marca 2015 r., ww. część ogrodzenia oznaczona na załączniku do zgłoszenia literami H-G została wykonana niezgodnie z ww. zgłoszeniem, gdyż nie zamontowano płyt betonowych, lecz nawiązano do istniejącego ogrodzenia na szerokości działki o nr ew. (...), wybudowanego z piaskowca i elementów stalowych zamontowanych pomiędzy slupami betonowymi:

Kluczową w sprawie okolicznością jest to, że zarówno pierwsza jak i druga część ogrodzenia została usytuowana częściowo w pasie drogowym, tj. na terenie działki o nr ew. (...), która stanowi ul. (...) w (...). Organ powiatowy dokonał także analizy lokalizacji ogrodzenia na podstawie: mapy do celów projektowych, stanowiącej załącznik do zatwierdzonego przez Urząd Miejski w (...) projektu (...) z dnia (...) lipca 1981 r., mapy do celów projektowych z dnia 11 maja 1994 r., mapy do celów projektowych z dnia 12 maja 2006 r. dot. przebudowy słupa linii napowietrznej 0,4 kV. Z dokumentów tych wynika, że omawiane ogrodzenie znajdowało się na granicy działki o nr ew. (...) będącej pasem drogowym, a działkami o nr ew. (...), zaś słup linii napowietrznej 0,4 kV zlokalizowany był na działce o nr ew. (...). Ogrodzenie przedmiotowe powstało na terenie działki o nr ew. (...), będącej pasem drogowym ul. (...) Potwierdza to także opinia geodezyjna wraz z mapami do celów prawnych, wykonana przez geodetę uprawnionego mgr (...) z dnia 13 grudnia 2013 r.

Zgodnie z treścią art. 36 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Na zajęcie pasa drogowego ul. (...) inwestorzy nie uzyskali zgody zarządcy drogi - Miejskiego Zarządu Dróg w (...).

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ drugiej instancji podkreślił, że w sprawie nie może znaleźć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, zaś ww. słup energetyczny służy m.in. oświetleniu drogi, stanowiącej ul. (...) w (...), a zatem jest związany z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Lokalizacja słupa za ogrodzeniem posesji nr (...) przy ul. (...) w (...), na wysokości działki o nr ew. (...), oraz na wysokości działki o nr ew. (...), może zakłócać wykonywanie zadań zarządcy drogi. Wykonanie ogrodzenia w pasie drogi i w konsekwencji zagrodzenie także ww. słupa bez zgody zarządcy drogi, należy ocenić właśnie w kontekście art. 36 zdanie 2 ww. ustawy. Stosowanie natomiast do treści art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zabroniona jest lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. A do takich urządzeń niewątpliwie należy przedmiotowe ogrodzenie.

W podsumowaniu organ stwierdził - w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową ogrodzenia, sporne urządzenie narusza przepisy szczególne, uzasadnione było zatem wydanie decyzji o jego rozbiórce. Organ powiatowy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie oraz zawarł prawidłowe uzasadnienie w skarżonej decyzji. Dlatego bezzasadne są zarzuty zawarte w odwołaniu dot. naruszenia przez PINB w (...) art. 7, 8,77 oraz 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ drugiej instancji wskazał, że jeśli odwołujący kwestionują prawidłowość pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę, mogą sami powołać na tę okoliczność nowe dowody. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie wywodzącej z tego faktu skutki prawne (art. 6 Kodeksu cywilnego). Norma ta ma zastosowanie do wszystkich dziedzin prawa. Ciężar dowodu ma związek z zasadą kontradyktoryjności, która dominuje w systemie polskiego prawa. Zgodnie z nią to strony mają toczyć spór i przedstawiać przed sądem dowody na prawdziwość swoich twierdzeń. Dlatego też organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw aby kwestionować opinię geodezyjną z dnia 13 grudnia 2013 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli (...) reprezentowani przez ww. pełnomocników jak w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucili: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sprawie i prowadzenie postępowania pomimo istnienia przesłanek wyłączających możliwość wydania decyzji na podstawie art. 36 tej ustawy, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia pomimo braku podstaw ku temu rozstrzygnięciu, art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo, że nie obowiązywał w swej treści w dacie budowy ogrodzenia na szerokości działki nr (...), naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. - poprzez naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy - Prawo budowlane, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. - poprzez nieumożliwienie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co spowodowało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o nieuwodnione okoliczności, art. 7 k.p.a. - poprzez uznanie, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie wywodzącej skutki prawne z tego faktu, co jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji, w wyniku nie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. poprzez nie pogłębianie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, art. 75 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez pobieżną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, nie poprzedzoną wyczerpującym postępowaniem dowodowym, w tym nie powołanie biegłego geodety w celu ustalenia granic działek nr (...) oraz nr (...), art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, w szczególności oparcie się na argumentacji organu I instancji, podczas gdy organy zobowiązane są wyczerpującego informowania stron o okolicznościach, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Na podstawie tak opisanych zarzutów skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonej, na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o uchylenie również decyzji I instancji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku nie uwzględnienia wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wnoszę o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa i jako takie podlegają uchyleniu wyrokiem sądu.

Sąd kontrolował decyzje rozbiórkową zatem decyzję, która nakłada na inwestora sankcję najdalej idącą w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane.

Sąd podziela ustalenia wynikające z prawidłowo zebranego w tym zakresie i ocenionego materiału dowodowego - objęte nakazem ogrodzenie powstało w warunkach samowoli budowlanej na działce (...) - bez stosownego zgłoszenia na działce (...) po zgłoszeniu ale w warunkach zasadniczego odstąpienia od niego, wzniesienia ogrodzenia o zupełnie innej konstrukcji. Podkreślmy wykonanie ogrodzenia nawet w miejscu wcześniej istniejącego stanowi nowe roboty budowlane w wyniku, których powstało nowe urządzenie, nowe ogrodzenie.

Organ zasadnie przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma podstawy do ingerencji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Takie uprawnienia posiada i co do samowoli i co do istotnego odstąpienia od zgłoszenia w szczególności gdy inwestycja narusza przepisy prawa - zagrażała bezpieczeństwu ludzi lub mienia, została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Sąd stwierdza - w sprawie nie wykazano, że zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia.

Ustalenia co do położenia ogrodzenia na gruncie w pasie drogowym tj. na terenie działki (...), która stanowi ulicę (...), w (...), oparte na opinii geodety, która nie została zakwestionowana innym dowodem, co do przebiegu granicy działki i położenia ogrodzenia Sąd ocenia jako prawidłowe. Błędnie oceniono jednak, że już sama ta okoliczność oraz brak pisemnej akceptacji tego stanu przez zarządcę drogi uzasadnia nakaz rozbiórki.

Decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego musi wykazać, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

W sprawie konieczne było właściwe zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych z 1985 r., wg stanu na datę orzekania Zgodnie z art. 36 wyżej wymienionej ustawy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

W myśl art. 38 ustawy o drogach dopuszczalne jest pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, zatem także ogrodzeń. Przepis stanowi - istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd zastosowania ww. przepisu nie tylko do stanu istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy ale też do stanów w okresie jej obowiązywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 379/14).

W świetle ww. wskazań organ miał obowiązek dokonania wnikliwej oceny przesłanek, powtórzmy - czy urządzenie jakim jest przedmiotowe ogrodzenie powoduje zagrożenia i utrudnienie ruchu drogowego czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Z tego obowiązku organy obu instancji nie wywiązały się. Organ użył zdawkowej argumentacji, określenia "może" zakłócać, przepis zaś mówi - "powoduje" "zakłóca".

Nie zbadano wpływu położenia ogrodzenia na gruncie na zagrożenia i utrudnienia w ruchy drogowym. Nie rozważono czy doszło np. do niedopuszczalnego przepisami prawa zwężenia chodnika na tym odcinku czy ogrodzenie utrudnia poruszanie się na drodze, podkreślmy na drodze publicznej stanowiącej ww. ulicę.

Nie ustalono prawidłowo czy i ewentualnie w jakim zakresie ogrodzenie zakłóca wykonywanie zarządu drogi. Argumentacja związana z położeniem słupa nie jest przekonująca. Jak wynika z oświadczenia spółki (...) (pismo z dnia 8 października 2015 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w (...)) ogrodzenie nie stwarza utrudnienia w pracach eksploatacyjnych i konserwacyjnych sieci oświetleniowej na przedmiotowym słupie oznaczonym nr (...). Słup jest własnością spółki, zaś jego eksploatacją zajmuje się w związku z umową jaka łączy ją z zarządcą drogi, ww. ulicy.

Organ musi mieć też na względzie, że lokalizacja ogrodzenia istnieje od wielu lat i zdaje się nie stanowiła problemu podczas przebudowy ulicy (...) przez Miejski Zarząd Dróg w (...) co miało pewnie miejsce w zgodzie z przepisami właściwymi dla budowy dróg.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z całą mocą Sąd podkreśla nakaz rozbiórki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami powoduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, z koniecznym rozważeniem zakresu tej rozbiórki, co szczególnie istotne przy obiektach liniowych jakimi są ogrodzenia.

Sąd podzielając podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazuje na konieczność ich prawidłowego zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c) oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.