Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1462523

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 8 maja 2014 r.
VII SA/Wa 2319/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Bogusław Cieśla.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) sierpnia 2013 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Finansów decyzją wydaną dnia (...) sierpnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) ustalił dla R. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) przy ul. (...) w (...), gm. (...).

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. R. M. zwrócił się do Wojewody (...) z wnioskiem o umorzenie w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Opisał okoliczności związane z rozbudową budynku mieszkalnego, wskazał na skomplikowaną i szczególnie trudną sytuację finansową i zdrowotną swojej rodziny. Podniósł, że nałożona opłata legalizacyjna jest poza możliwościami finansowymi jego rodziny, a rozbiórka wybudowanej części budynku pozbawi rodzinę niezbędnego pomieszczenia mieszkalnego służącego rehabilitacji jego chorych dzieci.

Decyzją z dnia (...) czerwca nr (...) Wojewoda (...) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000,00 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) listopada 2012 r.

Organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewody, iż zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ww. ustawy z tym, że nieuiszczenie opłaty nie powoduje stosowania przepisów ustawy o egzekucji, bowiem z faktem nieuiszczenia tej opłaty Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy w takiej sytuacji właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki.

Organ przytoczył treść art. 67a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa zgodnie, z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może:

1.

odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty,

2.

odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a,

3.

umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Organ zaznaczył, że możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w szczególności art. 67a tej ustawy była przedmiotem oceny naczelnego Sądu Administracyjnego. W swoich rozstrzygnięciach (wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 113/12 oraz sygn. akt II FSK 2481/12) Sąd uznał, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniem z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 ustawy Prawa budowlanego - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej, nakazu odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji. Oznacza to, że nakaz odpowiedniego stosowania działu III ww. ustawy nie obejmuje przepisu art. 67a ze względu na charakter środka, którym jest opłata legalizacyjna.

Organ nadto podkreślił, że co prawda stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego w powyższej kwestii, odnosi się do konkretnych indywidualnych spraw, jednakże organ jest zobowiązany do jego respektowania. Nadto organ wskazał, ze poza wskazanym orzecznictwem Naczelny Sąd Administracyjny zastosował instytucję sygnalizacji - tj. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 113/12 poinformował Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa polegających na wydaniu decyzji w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu odesłań art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego do art. 67a Ordynacji podatkowej.

W tej sytuacji organ odwoławczy podkreślił, że brak jest możliwości zastosowania w stosunku do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia należności publiczno-prawnej, o której mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej. Wobec tego niemożność rozpatrywania przedmiotowego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Co do zasady strona ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy, czyli wydania przez organ administracji publicznej decyzji pozytywnej albo negatywnej. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją stanowiącą wyjątek od tej zasady, albowiem stanowi formalne zakończenie postępowania, tj. bez merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na brak jego przedmiotu. Powyższym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej jest zarazem władny i zobowiązany rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania.

Jednak wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 61a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę do rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania.

Organ wyjaśnił, iż w przytoczonych orzeczeniach z dnia 23 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu 11 kwietnia 2011 r. zastosowanie ma przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ów stanowi, iż w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niemniej jednak, skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało już wszczęte nie jest możliwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi bezkrytyczne przyjęcie rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak odniesienia się do wniosku skarżącego. Nie zgadzał się ze stwierdzeniem organu, że do opłat legalizacyjnych nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień.

Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji.

Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954 z późn. zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to przepisy wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy.

Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył wszczęte postępowanie.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.