VII SA/Wa 2137/19, Zgodność ustawy środowiskowej z Konwencją z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3022292

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2137/19 Zgodność ustawy środowiskowej z Konwencją z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska.

Sędziowie WSA: Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Andrzej Siwek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2019 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z (...) lipca 2019 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania (...) S.A. - uchylił decyzję Wojewody (...) z (...) kwietnia 2019 r., nr (...) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z (...) września 2016 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "(...)" oraz wewnętrznej linii zasilającej, na działce nr ew. (...), obr. (...), przy ul. (...) w (...).

Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Zaznaczył, że inwestycja dotyczy wieży antenowej o konstrukcji kratowej o wysokości 26,73 m, 6 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej.

Następnie przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy i stwierdził, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymogi określone w ww. przepisach zostały zatem spełnione.

Dalej - powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - wskazał, że inwestycja nie narusza rażąco rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.). Działka nr ew. (...) objęta była bowiem uchwałą Rady Miejskiej w (...) z (...) czerwca 2015 r. Nr (...) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla (...) w (...) (dalej plan). Działka położona była na terenie o symbolu 13U (zabudowy usługowej). Stosownie do § 52 pkt planu przeznaczenie tego obszaru ustalono jako:

a) zabudowa usług publicznych,

b) zabudowa usług komercyjnych,

c) niezbędne do jej funkcjonowania budynki towarzyszące o pomieszczeniach technicznych, gospodarczych, garażowych, dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, a także zieleń urządzona, obiekty małej architektury.

Organ podkreślił, że plan nie wprowadza zatem wyraźnego zakazu sytuowania stacji telefonii komórkowej na tym terenie. Zaznaczył, że zakaz określonej zabudowy musi być wyraźny i nie można go domniemywać {zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 224/00). Prawo własności, podobnie jak wynikające zeń prawo do zabudowy, jest prawem o charakterze wolnościowym. Oznacza to, że właściciel jest uprawniony czynić z rzeczą wszystko, czego przepisy prawa nie zakazują wyraźnie.

Dodał również, że zapisy planu muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego, w tym łączności publicznej. Skoro plan nie może ustanawiać zakazów w lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji i nie może zawierać rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takich inwestycji, to tym bardziej takich zakazów lub przeszkód nie można wyprowadzać z niejasnych postanowień planu (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14), a w razie wątpliwości należy mieć na uwadze charakter i cel planu, oraz art. 4 Prawa budowlanego statuujący zasadę wolności budowlanej.

W ocenie GINB ww. decyzja nie narusza zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1.

W aktach znajduje się także akceptacja Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z (...) marca 2016 r. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby uprawnione, które złożyły stosowne oświadczenia (projektant).

Następnie organ przytoczył art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.), zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej powołując się na § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.) wskazał, że inwestor dołączył "Kwalifikację przedsięwzięcia", która przewiduje instalację sześciu anten sektorowych: A1 na azymucie 45°, moc EIRP 10785 W; A2 na azymucie 45° moc EIRP 12747 W; A1 na azymucie 150°, moc EIRP 10785 W; A2, na azymucie 150°, moc EIRP 12747 W; A1 na azymucie 260°, moc EIRP 10785 W; A2 na azymucie 260°, moc EIRP 12747 W.

Z Kwalifikacji {rys. 1 -Widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w rzucie poziomym, na planie otoczenia stacji; rys. 3 -Widok pionowy stacji wraz z naniesionymi osiami głównymi promieniowania wiązek anten sektorowych) wynika, że przy skierowaniu anten A1 i A2 na azymut 45° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 4° osie główne wiązek promieniowania 300 m od anten będą przechodzić ok. 2,9 m nad działką nr ew. (...); do 4 m nad działkami nr ew. (...); od ok. 4,5 m do 6 m nad działką nr ew. (...); od ok. 6 m do 8 m nad działką nr ew. (...) i ok. 8 m nad działką nr ew. (...). Na ww. terenie na dzień wydania decyzji i obecnie obowiązuje ww. plan, który przewiduje dla symbolu 6MN,U - przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usług komercyjnych oraz niezbędne do jej funkcjonowania budynki towarzyszące o pomieszczeniach technicznych, gospodarczych, garażowych, dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, a także zieleń urządzona, obiekty małej architektury; maksymalną wysokość budynków mieszkalnych, usługowych i mieszkalno-usługowych do najwyższego punktu pokrycia dachu -10 m.

Skoro plan dopuszcza realizację budynków mieszkalnych o wys. do 10 m, to przy ukierunkowaniu anten A1 i A2 na azymut 45° i ich maksymalnym pochyleniu - 4°, osie główne wiązki promieniowania w odległości 300 m będą przechodzić ok. 2,9 m nad działką nr ew. (...) do ok. 8 m nad działką nr ew. (...), to jest przez miejsca dostępne dla ludności.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W orzecznictwie wskazuje się przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale i miejsca, w których te budynki mogą powstać zgodnie z prawem, w tym ustaleniami miejscowego planu.

Oznacza to, że inwestycja wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. g ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.). Nie spełnia zatem warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia.

Uchybienie to - zdaniem organu - nie ma jednak charakteru rażącego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanki te nie zostały spełnione, pomimo że ww. przepisy nie wymagają wykładni, a naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki uchybienia nie mogą być bowiem uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skoro Prezydent Miasta (...) decyzją z (...) kwietnia 2019 r. (...), umorzył postępowanie w sprawie wydania dla ww. inwestycji decyzji środowiskowej stwierdzając, że nie wymagała uzyskania takiej decyzji, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. Organ zaznaczył, że stanowisko wyrażone w tej decyzji jest wiążące (zob. wyrok WSAw W-wie z 12 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 641/18).

Zdaniem organu, kontrolowana decyzja nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył (...) zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z;

1. art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. w zw. z 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. przez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę bez udziału społeczeństwa nie narusza rażąco prawa, czym organ sam sobie zaprzecza, skoro odmienne stanowisko zajął w sprawie rozpatrywanej w wyroku NSA II OSK 289/16 z 19 października 2017 r. a ponadto organ zakwestionował najnowszy pogląd NSA - wyrok z 10.05.2019 II OSK 1561/17 r.

2. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80. 107 § 3 k.p.a. poprzez powoływanie się na decyzję nieistniejącą w dniu wydania badanej decyzji tym bardziej, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 2019 r. dotyczy inwestycji, gdzie nie ustalono maksymalnych tiltów anten oraz potencjalnej zabudowy.

3. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 135 Prawo ochrony środowiska poprzez nieustalenie, czy inwestycja przy maksymalnych tiltach nie ograniczy zabudowy na działkach sąsiednich.

Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.

W motywach wskazał, że skarga jest konieczna ze względu na stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. akt II OSK 1561/17 z 10 maja 2019 r. wskazujące, że dla oceny legalności pozwolenia na budowę w zakresie art. 156 § 1 k.p.a., w tym naruszenia rażącego, sumowanie (kumulacja), z uwagi na § 4 ww. rozporządzenia, było konieczne dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Taka ocena pozwala ustalić zakres niezbędny do ewentualnego sumowania mocy poszczególnych anten, a więc rzeczywistej wartości promieniowania anten. Kumulacja może prowadzić do innej kwalifikacji szkodliwego promieniowania, a więc konieczności zaliczenia przedsięwzięcia do potencjalnie oddziałującego na środowisko.

Dalej skarżący powołał się na kolejny wyrok NSA sygn. akt II OSK 289/16 z 19 października 2017 r., w którym podkreślono, że organ odwoławczy wprost wskazywał na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 (co podważył Sąd pierwszej instancji) ustawy z 3 października 2008 r., § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 planu. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że w tej sprawie nie można wskazać bezpośredniego przepisu, zgodnie z którym można bez dodatkowej wykładni, wskazać na obowiązki inwestora do uzyskania na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę decyzji środowiskowej. Obowiązek ten wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego, nie można było zatem zgodzić się z organem, że wydanie pozwolenia bez decyzji środowiskowej nie narusza rażąco prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny, rozpocząć należy od wskazania, że Sąd podziela stanowisko organu zarówno co do zasad i zakresu rozpoznawania decyzji w postępowaniu nieważnościowym, jak i zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

Nie może być bowiem kwestionowane - w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego - Starosty (...) było sprawdzenie w postępowaniu zwyczajnym, czy inwestycja objęta wnioskiem (...) S.A. o pozwolenie na budowę wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organ winien w tym celu dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle cyt. przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Analiza ta ma znaczenie kluczowe, skoro przepisy te kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ustalonym przez organy i niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym i prawnym obowiązujący wówczas na tym terenie plan dopuszczał realizację budynków mieszkalnych do wysokości 10 m, a przy maksymalnym nachyleniu - 4° anten sektorowych A1 i A2 na azymut 45° osie główne wiązki promieniowania w odległości 300 m będą przechodzić na wysokości: 2,9 m nad działką nr ew. (...); do 4 m nad działkami nr ew. (...); od ok. 4,5 m do 6 m nad działką nr ew. (...); od ok. 6 m do 8 m nad działką nr ew. (...) i ok. 8 m nad działką nr ew. (...). Oznacza to, że szkodliwe promieniowanie będzie przechodziło przez miejsca potencjalnie dostępne dla ludności, a zatem inwestor powinien - w świetle § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g cyt. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. - uzyskać decyzję środowiskową, co narusza bezwzględne wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy środowiskowej.

Niemniej prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że opisanego naruszenia nie można było ocenić jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W obrocie prawnym pozostaje bowiem ostateczna decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 2019 r. (...) umarzająca postępowanie w sprawie wydania dla przedmiotowej stacji bazowej decyzji środowiskowej. Organ wskazał w jej uzasadnieniu między innymi, że zamierzenie to nie wymagało uzyskania takiej decyzji, nie zalicza się bowiem do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. Zdaniem Prezydenta Miasta (...), w opisanym przypadku wiązki promieniowania anten w odległości 300 m od opisanych szczegółowo w decyzji azymutów nie będą przechodziły przez miejsca dostępne dla ludności przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dacie dokonywania kwalifikacji przedsięwzięcia.

Zaznaczyć w związku z powyższym trzeba, że decyzja ostateczna korzysta z tzw. domniemania legalności. Oznacza to, że jest ona ważna i powinna być respektowana dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona tub nie zostanie stwierdzona jej nieważność (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Decyzje ostateczne mogą być bowiem weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w k.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do innych organów i sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).

Sąd na zakończenie przypomina, że zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa - po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej - staje się częścią krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), na zapisy której powołuje się skarżący, nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Wskazuje na to sposób zredagowania przepisów Konwencji, które stanowią ogólne zobowiązanie dla władz państwa do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały jej przepisy. Z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Podkreślić należy, że Konwencję z Aarhus ratyfikowano za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 89, poz. 970). W ocenie Sądu, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że przepisów cyt. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie można pogodzić z przepisami Konwencji w Aarhus. Wynikające z ww. Konwencji obowiązki - w tym zawarte w art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3, których naruszenie zarzuca skarżący - zostały bowiem odpowiednio implementowane do krajowego porządku prawnego ww. ustawy. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut ich bezpośredniego naruszenia.

Wbrew zarzutom skargi, organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wymienionymi w art. 7, art. 8 i 9 k.p.a., art. 77, art. 80 k.p.a.

W opisanym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, nie zostały także dostrzeżone takie naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 270 z późn. zm.) oddalił skargę

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.