VII SA/Wa 2124/19, Przesłanki udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. Ocena decyzji uznaniowych przez sąd administracyjny. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3072337

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2124/19 Przesłanki udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. Ocena decyzji uznaniowych przez sąd administracyjny.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska.

Sędziowie WSA: Tomasz Janeczko (spr.), Andrzej Siwek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lipca 2019 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2019 r., znak: (...), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Minister") na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm., dalej "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą (...) od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków (...) (dalej: "MKZ (...)", "organ I instancji", "MKZ") Nr (...) z (...) stycznia 2019 r., znak: (...), odmawiającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - Hotelu (...) przy ul P. (...), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

P. sp. z o.o. (dalej: "inwestor", "skarżąca") pismem z dnia (...) października 2018 r., uzupełnionym w dniu (...) grudnia 2018 r., wniosła o wydanie pozwolenia na montaż antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku Hotelu (...), położonym przy ul. M. (...). Do wniosku dołączono numer Księgi Wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, aneks nr 1 do umowy dzierżawy z dnia (...) sierpnia 2014 r. oraz projekt budowlany - Montaż konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną firmy P. sp. z o.o. na dachu budynku, opracowany w dniu (...) września 2018 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku MKZ (...) decyzją z (...) stycznia 2019 r. odmówił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy Hotelu (...)(...) wpisanym do rejestru zabytków pod nr: (...) (działka nr ew. (...), obręb (...)), zgodnie z wnioskiem i projektem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, wskazując, że prace ujęte w projekcie są w istocie odtworzeniem infrastruktury stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej w przeszłości na wskazanym budynku hotelowym, która to została wybudowana w oparciu o wcześniejszą pozytywną decyzję MKZ nr (...) z dnia (...) marca 2006 r. Inwestor. Na żądanie właściciela budynku cała infrastruktura stacji bazowej została zdemontowana, celem umożliwienia przeprowadzenia prac remontowych budynku hotelu. Po ich zakończeniu instalacja ta, miała zostać odtworzona. Inwestor podkreślił, że na etapie remontu, w dachu budynku wykonano kotwy, aby później móc bezinwazyjnie zainstalować konstrukcję wsporczą stacji bazowej. Jednocześnie wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 349/17 uznano zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...)(...), przyjętego uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej (...) z (...) stycznia 2000 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z (...) lipca 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że budynek Hotelu (...), przy ul. P. (...), jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (...) z dnia (...) grudnia 1982 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyjaśniono, że budynek został wzniesiony w latach 1908 - 1910, w stylu neoklasycystycznym wg projektu architekta W. W. i jest wpisany do rejestru zabytków. Organ odwoławczy zwrócił uwagę podniósł, że MKZ (...), nieprawidłowo wskazał podstawę prawną swojej decyzji, dotyczącą podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.). Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., w myśl którego, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych (...). Jednakże w ocenie organu II instancji powyższe uchybienie nie powoduje istotnej zmiany wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inicjujący postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, zgodny jest z § 7 powyższego rozporządzenia, dotyczącym koniecznych informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, a więc zawiera imię, nazwisko i adres wnioskodawcy, wskazanie zabytku z uwzględnieniem miejsca jego położenia, wskazanie przewidywanego terminu usunięcia z zabytku wpisanego do rejestru zabytków urządzeń technicznych, jeśli umieszczenie urządzeń technicznych na zabytku jest tymczasowe oraz wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona. Stosownie zaś do § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia do omawianego wniosku dołącza się projekt umieszczenia na zabytku wpisanym do rejestru zabytków, urządzeń technicznych oraz dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem. Ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że wnioskowany montaż urządzeń technicznych obejmuje zamontowanie konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu zabytkowego budynku, przy czym konstrukcja ta składa się z dwóch masztów różnej wysokości, z których wyższy ma wysokość 35,93 m połączonych ze sobą konstrukcją wsporczą: dwoma poziomymi elementami wraz z zastrzałami. Organ odwoławczy przypomniał, że w ocenie organu I instancji, realizacja spornej inwestycji spowoduje degradację wartości zabytkowych zarówno budynku Hotelu (...), jak i założenia przestrzennego (...), ujętego w gminnej ewidencji zabytków. MKZ (...). Minister przypomniał również, że MKZ (...) podkreślił, że ze względu na eksponowane usytuowanie budynku - przy głównej ulicy P., na osi widokowej od fasady Dworca Głównego w kierunku ul. K. i S.- hotelowi zaprojektowanemu w roku 1908 nadano reprezentacyjną formę, ze szczególnym zaakcentowaniem wieżą narożnika budynku. Zdaniem miejskiego konserwatora, realizacja wnioskowanej instalacji spowoduje zmianę wyglądu budynku opisanego w decyzji o wpisaniu go do rejestru zabytków, obniżając wartość historyczną, artystyczną i naukową zabytku. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy stwierdził, że montaż elementów współczesnych takich jak anteny, anteny liniowe i urządzenia telefonii komórkowej - jeśli są widoczne, ma negatywny wpływ na wygląd obiektów zabytkowych, zaś wygląd zabytku należy do wartości chronionych. Z tego właśnie względu stwierdził, że montaż przedmiotowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu zabytkowego budynku, w tym dwóch masztów różnej wysokości, z których wyższy ma wysokość 35,93 m, prowadzi do degradacji wartości reprezentacyjnej formy zabytkowego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem narożnej wieży, decydującej o charakterze obiektu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w pełni warunków określonych w art. 7 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W ocenie Ministra, MKW (...), w ogóle nie odniósł się bowiem do faktu, że poprzednio wydanymi decyzjami (z (...) marca 2006 r. oraz z (...) kwietnia 2015 r.), pozwolił kolejno na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) oraz na montaż konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu omawianego budynku, dwukrotnie stwierdzając w uzasadnieniu, że zakres działań nie jest sprzeczny z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie powoduje degradacji walorów historyczno-kulturowych obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja z (...) marca 2006 r., została przez inwestora zrealizowana, lecz po kilku latach całą infrastrukturę stacji bazowej zdemontowano, celem umożliwienia przeprowadzenia prac remontowych budynku hotelu. Natomiast orzeczenie z (...) kwietnia 2015 r. zostało na wniosek inwestora zmienione decyzją z (...) grudnia 2015 r., poprzez pozwolenie na zmianę typu stacji bazowej. Pozwolenie to nie zostało jednak zrealizowane z uwagi na odmowę wydania pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta (...), utrzymaną przez Wojewodę (...) (orzeczenia te zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 349/17). Organ odwoławczy podkreślił, że obecny nowy wniosek został złożony wobec konieczności dokonania drobnych korekt w projekcie budowlanym przedmiotowej instalacji. Jak wynika z porównania poprzednio planowanej instalacji z obecnie wnioskowaną, obie są podobnej wysokości oraz kształtu i przewidziane są do montażu na elewacji południowej Hotelu (...). Organ II instancji podkreślił, że art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Nie ulega zaś wątpliwości, że odmowa wydania pozwolenia na budowę stacji radiokomunikacyjnej, zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, mającą negatywny wpływ na wygląd chronionego zabytku, stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie warunków ochrony obiektu o wartościach zabytkowych. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się zatem z ograniczeniem prawa własności. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego drugorzędne znaczenie ma okoliczność, że w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji odmawiającej pozwolenia zaprezentowano odmienną argumentację od przedstawionej w poprzednio wydanych orzeczeniach tego samego organu, pozwalających na montaż spornej instalacji. Tak odmienne stanowisko organu odnośnie możliwości realizacji współczesnego urządzenia na tym samym budynku, niewątpliwie budzi istotne wątpliwości co do rzetelności ocen dokonywanych przez MKZ (...), jednak nie ma wpływu na zasadność rozstrzygnięcia podjętego obecnie. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że wcześniej wydawane decyzje, nie mogą służyć za usprawiedliwienie dla akceptacji kontynuacji niekorzystnych działań, degradujących wartość zabytkowego budynku wypisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Organ ochrony zabytków ma zatem prawo do zmiany swojego stanowiska w wyniku doświadczenia i wiedzy zdobytej w zakresie wpływu współczesnych instalacji na walory zabytkowe historycznej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, nie sprowadza się jedynie do badania zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie warunków konserwatorskich. Zasady i warunki określone w planie miejscowym nie wykluczają bowiem kontroli przez organ ochrony zabytków, planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, oczywiście pod warunkiem, że nie można nakazywać innych warunków realizacji inwestycji niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w planie miejscowym. Stąd też rolą organu ochrony zabytków jest również ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 września 2017 r., potwierdzono, że prawo miejscowe nie zawiera żadnych zakazów czy ograniczeń lokalizowania stacji bazowych, jak też nie uściśla jakichkolwiek parametrów instalacji na budynku. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy podkreślił, że MKZ (...) w zaskarżonej decyzji wskazał, że projekt może być zaopiniowany pozytywnie po jego korekcie, polegającej na zmniejszeniu wysokości masztów oraz zastąpieniu proponowanej konstrukcji wsporczej innym, mniej eksponowanym sposobem jej montażu, co spowoduje zmniejszenie negatywnego wpływu na zabytek.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pominięcie, że objęta wnioskiem inwestycja była już wcześniej pozytywnie oceniona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia z dnia (...) marca 2015 r. oraz, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 349/17 przesądził jednoznacznie, że nie stanowi ona zabronionej planem miejscowym zmiany w zakresie architektury i wystroju elewacyjnego budynku,

- art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia, z jakich powodów uznano, że inwestycja będzie prowadziła do degradacji zabytku, podczas gdy stanowi ona jedynie odtworzenie stacji bazowej zdemontowanej na czas remontu budynku, która to została wybudowana w oparciu o wcześniejszą pozytywną decyzję MKZ wydaną (...) marca 2006 r., zaś ten sam organ - działając zresztą zgodnie z wytycznymi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynikającymi z decyzji z dnia (...) marca 2015 r., pozytywnie ocenił stację odtworzeniową,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie organu II instancji w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że nie odpowiadała ona prawu,

- art. 138 § 1 pkt 2k p a. poprzez jego niezastosowanie, nieuchylenie decyzji organu I instancji i nierozstrzygnięcie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, pomimo że odmowa udzielenia pozwolenia konserwatorskiego dla inwestycji objętej wnioskiem była pozbawiona podstaw prawnych, jako że przedmiotowe roboty budowlane nie prowadzą do degradacji zabytku, co wcześniej dwukrotnie potwierdził MKZ (...) oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego,

- art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego z powodu rzekomej niedopuszczalnej ingerencji w zabytek, powodującej obniżenie jego wartości, co stanowi rozstrzygnięcie sprzeczne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wynikającym z wyroku o sygn. akt II/SA Wr 349/17 jednoznacznie przesądzającym, że sporna inwestycja nie stanowi zabronionej planem miejscowym zmiany w zakresie architektury i wystroju elewacyjnego budynku.

W uzasadnieniu strona skarżąca, przytoczyła argumentację na poparcie zarzutów, zbieżną z przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia z dnia (...) lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków (...) odmawiającą skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., zgodnie z którym umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest to, czy organy administracji publicznej wydając decyzje odmawiające udzielenia pozwolenia na planowaną inwestycję, z uwagi na ochronę konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków, naruszyły przepisy postępowania oraz czy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Ponadto ocena ta winna być dokonana z uwzględnieniem wcześniejszych decyzji organów konserwatorskich udzielających pozwolenia na realizację na budynku hotelu bardzo podobnych inwestycji oraz z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 349/17).

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że Hotel (...), na którym ma być realizowane będące przedmiotem sprawy zamierzenie, jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.o.z. z uwagi na wpisanie go do rejestru zabytków miasta (...). Obiekt ten jest objęty ochroną konserwatorską w zakresie bryły i jej gabarytu, formy i pokrycia dachu oraz kompozycji elewacji. Ponadto jest on rownież jednostkowo uwzględniony w Gminnej Ewidencji Zabytków, założonej Zarządzeniem nr (...) Prezydenta (...) z dnia (...) listopada 2014 r. oraz znajduje się na terenie historycznego założenia urbanistycznego (...), uwzględnionego w tej Ewidencji.

Jest on również usytuowany na obszarze objętym ochroną konserwatorską, w zakresie określonym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) w (...) ("UCHWAŁA Nr (...) RADY MIEJSKIEJ (...) z dnia (...) stycznia 2000 r.).

Jak wskazał organ I instancji, ulica M., przy której znajduje się hotel, jest główną ulicą (...). Jej zabudowa o charakterze hotelowym zaczęła powstawać po budowie Dworca (...) w latach (...). Ważną rolę w powstałym w (...) r. planie regulacji tego terenu nadano ulicy H. K., łączącej wraz z ulicą P. Skargi ulicę P. ze S. Znaczenie tego miejsca podkreśla ważna oś widokowa od fasady Dworca (...) w kierunku ulicy K. i S. Ze względu na to usytuowanie nadano obecnemu Hotelowi (...) (wcześniej (...)), zaprojektowanemu w 1908 r. przez arch. W. M., reprezentacyjną formę, ze szczególnym zaakcentowaniem wieżą narożnika budynku przy skrzyżowaniu ulicy P. z K. Hotel ten, wraz z usytuowanym po przeciwnej stronie Hotelem (...) (dawny (...)), otrzymał po przebudowie na początku XX wieku również podobną kompozycję poprzez nadbudowę wieżą na narożniku. Wyżej wspomniana budowa Hotelu (...) i przebudowa sąsiedniego obiektu, nadała im formę bramy ulicy prowadzącej w kierunku S. Stanowią one, poprzez otrzymaną formę architektoniczną niezwykle ważne elementy zabudowy historycznego założenia urbanistycznego, stając się znaczącym elementem historycznego założenia urbanistycznego w rozumieniu art. 3 ust. 12 u.o.z., które określić należy jako historyczny układ urbanistyczny, t.j. przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych w tym ulic lub sieci dróg.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z., ochronie i opiece nad zabytkami podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Stosownie natomiast do treści art. 4 u.o.z., na organach konserwatorskich spoczywa obowiązek podejmowania działań i rozstrzygnięć dla zapewnienia warunków umożliwiających zachowanie zabytku w odpowiednim stanie, między innymi poprzez zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Katalog działań wymienionych w powyższym przepisie, jest otwarty i nie wyczerpuje wszystkich rodzajów działań, jakie mogą być podejmowane w ramach realizowania ochrony zabytków.

Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy u.o.z. nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja taka powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja, będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Tego rodzaju decyzja, podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej. Sąd ocenia więc, czy została ona wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności.

Oceniając zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami i odnosząc się do zarzutu skargi, że zapadła ona z naruszeniem art. 7, 11 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Kontrolowana decyzja, zawiera też wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przypomnieć należy, że planowana inwestycja, polegała na montażu antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku hotelu. Konstrukcja ta składa się z dwóch masztów o różnej wysokości, z których wyższy ma wysokość 35,93 m. Maszty są połączone ze sobą konstrukcją wsporczą składającą się z czterech elementów: dwóch poziomych elementów oraz z 2 zastrzałów. Organy wskazały, że montaż na dachu budynku zabytkowego hotelu, czterech elementów: dwóch poziomych elementów oraz dwóch zastrzałów, spowoduje degradację wartości zabytkowych zarówno budynku hotelu, jak i założenia przestrzennego (...) ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków. Organy podkreśliły eksponowane usytuowanie budynku i jego reprezentacyjną formę. Organ odwoławczy wskazał, że montaż elementów współczesnych - anten, anten liniowych i urządzeń telefonii komórkowej, jeśli są widoczne, ma negatywny wpływ na wygląd obiektów zabytkowych, zaś wygląd zabytku należy do wartości chronionych. Ich negatywny wypływ pogłębia się z wraz z powiększaniem gabarytów i ilości urządzeń technicznych. Montaż konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu zabytkowego budynku, w tym dwóch masztów różnej wysokości, z których wyższy ma wysokość 35.93 m, prowadzi do degradacji wartości reprezentacyjnej formy zabytkowego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem narożnej wieży, decydującej o charakterze obiektu.

Tym samym organ, wbrew zarzutom skargi, wyczerpująco wyjaśnił dlaczego w jego ocenie inwestycja będzie prowadziła do degradacji zabytku. Organ nie pominął także podnoszonej w skardze okoliczności, że przedmiotowa inwestycja stanowi odtworzenie stacji bazowej znajdującej się wcześniej na dachu budynku. Stacja ta wybudowana w oparciu o wcześniejszą pozytywną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia (...).03.2006 r. Wskazać w tym miejscu należy, że wspomnianą decyzją z dnia (...).03.2006 r., MKZ (...), udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) oraz na montaż konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu przedmiotowego hotelu. Decyzja ta, została przez inwestora zrealizowana, lecz po kilku latach całą infrastrukturę stacji bazowej zdemontowano, celem umożliwienia przeprowadzenia prac remontowych budynku hotelu.

Kolejna przytoczona w skardze decyzja MKZ nr (...) z (...).04.2015 r., została na wniosek inwestora zmieniona decyzją nr (...) z (...).12.2015 r., poprzez pozwolenie na zmianę typu stacji bazowej. Pozwolenie to nie zostało jednak zrealizowane z uwagi na odmowę wydania pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta (...), utrzymaną przez Wojewodę (...). Powyższe rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno - budowlanej, zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 349/17.

Z kolei wniosek z (...).10. 2018 r., będący przedmiotem niniejszego postępowania, został złożony wobec konieczności dokonania drobnych korekt w projekcie budowlanym przedmiotowej instalacji. W tym miejscu, podkreślić zdaniem Sądu należy, że chociaż instalacja objęta poprzednim pozwoleniem i obecna, są podobnej wysokości i kształtu, to jednak organ rozpoznaje nowy wniosek i ocenia ponownie (od początku) sprawę, mając na uwadze wynikający z art. 4 u.o.z. obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku. Zdaniem Sądu, organ konserwatorski, oceniając kolejny nowy wniosek dotyczący podobnej ale innej inwestycji, nie był związany swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami. Nie oznaczały one także dla inwestora swoistego przyrzeczenia, że kolejny, nowy wniosek, dotyczący podobnej inwestycji, zostanie również pozytywnie dla inwestora załatwiony. Sąd stoi na stanowisku, że organ konserwatorski, dysponujący wiedzą specjalistyczną w zakresie wartości zabytkowych obiektu, jak również mający wymagane kompetencje do oceny niekorzystnego wpływu na obiekt planowanej inwestycji, ma prawo po kilku latach, w wyniku doświadczenia i zdobytej wiedzy, inaczej niż poprzednio, ocenić negatywny wpływ inwestycji na wartość zabytkowego budynku. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 516/10, LEX nr 675359, w którym wskazano, że strona postępowania administracyjnego nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której ten organ działający w ramach uznania administracyjnego uznaje - pod wpływem doświadczeń zebranych w toku ustawowych kompetencji, że w danej kategorii spraw, w tym w sprawie toczącej się z wniosku tej strony, zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów. Sąd ponownie w tym miejscu podkreśla, że organ obecną swoją ocenę w sposób jasny i zrozumiały uzasadnił.

Kolejnym argumentem skargi, jest sprzeczność zaskarżonej decyzji z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 349/17. Wyrokiem tym, WSA we Wrocławiu, uchylił decyzję Wojewody (...) z (...).03.2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta (...) z (...).11.2016 r., wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na montaż instalacji radiokomunikacyjnej oraz przebudowę dachu hotelu związaną z budową konstrukcji wsporczej pod anteny. W przytoczonym w skardze wyroku, WSA we Wrocławiu stwierdził, że "w stanie faktycznym nin. sprawy plan miejscowy nie zawiera żadnych zakazów czy ograniczeń lokalizowania stacji bazowych, jak też nie uściśla jakichkolwiek parametrów instalacji na budynku".

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, powyższy wyrok dotyczy innych kwestii, niż będące przedmiotem niniejszego postępowania. Po pierwsze, Sąd we Wrocławiu kontrolował decyzje organów administracji architektoniczno - budowlanej, nie zaś organów konserwatorskich. Po drugie kontrola ta dotyczyła zupełnie innej, choć podobnej inwestycji. Po trzecie zaś, sądowa kontrola, prowadzona była pod kątem zgodności tamtej inwestycji z planem miejscowym a nie z pozwoleniem konserwatorskim. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, nie sprowadza się jedynie do badania zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego w zakresie warunków konserwatorskich. Nie można bowiem zdaniem Sądu ograniczyć roli organów konserwatorskich jedynie do sprawdzania zgodności inwestycji z planem miejscowym. Funkcjonowanie decyzji organu ochrony zabytków, nie miałoby w takiej sytuacji uzasadnienia, bowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej, sam dokonuje sprawdzenia zgodności projektu z planem. Decyzja organu ochrony zabytków, ma w stosunku do planu miejscowego charakter uzupełniający i uszczegóławiający. Może bowiem obejmować kwestie nieuregulowane w planie miejscowym a dotyczące zgodności planowanego zamierzenia z wpisem do rejestru zabytków.

Podkreślenia wymaga też, że WSA we Wrocławiu, negatywnie oceniając rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno - budowlanej wskazał, że organ ten "nie powinien niezgodnie z oceną organu ochrony zabytków dywagować co jest, a co nie jest zmianą architektury".

Istotne jest jednak, że rozstrzygnięcie Sądu, odnosiło się do wcześniejszej decyzji organów ochrony zabytków (wówczas zezwalającej na realizację podobnej inwestycji). Była ona wtedy dla inwestora pozytywna, lecz jak już wcześniej wskazano, ocena organu mogła na przestrzeni lat ulec zmianie, pod wpływem nabywanego przez organ doświadczenia. Tak też się stało, czego konsekwencją jest skarżona decyzja. Wyrok WSA we Wrocławiu, którego treść została przez organ wzięta pod uwagę, nie pozostaje w związku z obecnymi rozstrzygnięciami organów ochrony zabytków rozpoznających po kilku latach wniosek dotyczący innej choć podobnej inwestycji. Obecnie organ ochrony zabytków, stoi na stanowisku, że wnioskowane zamierzenie w zaprojektowanym rozmiarze, po jego realizacji stanowiłoby dominantę urbanistyczną, obcą w charakterze i wpływającą negatywnie zarówno na zabytkowy budynek, jak i relacje przestrzenne historycznego obszaru. Nie bez znaczenia jest bowiem okoliczność, że zabytkowy hotel, na którym miałyby być posadowione maszty, jest ze względu na swoje położenie, doskonale widoczny w perspektywie sąsiednich ulic.

Reasumując decyzja organu, nie jest w ocenie Sądu dowolna i arbitralna. Organ bowiem w ocenie Sądu w sposób wyraźny i zrozumiały wskazał dlaczego określone okoliczności przemawiające za decyzją zostały uznane za rozstrzygające, a jednocześnie dlaczego inne okoliczności prowadzące do przeciwnych wniosków nie zostały wzięte pod uwagę.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.