VII SA/Wa 2098/19, Miejsca dostępne dla ludności. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047024

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2098/19 Miejsca dostępne dla ludności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Gierak-Podsiadły, Krystyna Tomaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

1) uchyla zaskarżoną decyzję,

2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) S.A.

z siedzibą w (...) kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) lipca 2019 r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji Wojewody (...) z (...) października 2018 r. znak: (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2017 r. nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty (...).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Starosta (...) decyzją z (...) grudnia 2017 r. nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) S.A. z siedzibą w (...) (dalej: spółka) pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) (...) wraz z linią elektroenergetyczną zasilającą na terenie działki nr ew. (...) położonej w (...), obręb (...), gmina (...).

Pismem z (...) czerwca 2018 r. J. W., właściciel działki nr ew. (...) sąsiadującej z działką nr ew. (...) i pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pismem z (...) lipca 2018 r. Wojewoda (...) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, na następnie wskazaną wyżej decyzją z (...) października 2018 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2017 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które ma charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. Rażące naruszenie prawda nie dotyczy zatem przepisów wywołujących rozbieżności w ich rozumieniu i tym samym stosowaniu w praktyce. Odnosząc się do przedmiotu inwestycji, organ zauważył, że wniosek inwestora obejmował swoim zakresem budowę stacji telefonii komórkowej sieci (...) S.A. nr (...) na terenie działki nr ew. (...), położonej w miejscowości (...), gmina (...), obręb ewidencyjny (...). Do wniosku o pozwolenie na budowę zostało dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wójt Gminy (...) decyzją z (...) października 2015 r. nr (...) zezwolił na lokalizację ww. inwestycji jako inwestycji celu publicznego, która to decyzja na dzień wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę była ostateczna. Ponadto, jak wynika z sporządzonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. Jak wynika z kwalifikacji przedsięwzięcia, dla tiltu maksymalnego 9° i 10° (najbardziej niekorzystnego) osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych przebiegają w sektorze nr 1 (azymut 10°) - 2,7 m nad istniejącą zabudową, w sektorze nr 2 (azymut 130°) - 7,7 m nad istniejącą zabudową i w sektorze nr 3 (azymut 278°) - 24,7 m i 20,6 m nad istniejącą zabudową. Przy czym z uwagi na równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) poszczególnych anten, mieszczącą się w przedziale 7000 - 1000 W, przyjęto odległość 200 m w zakresie analizy miejsc dostępnych dla ludności. Podobnie przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od 0,1 W/m2, określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), w najniższym możliwym położeniu występują: w sektorze nr 1 na wysokości 14,8 m, w sektorze nr 2 na wysokości 13,7 m i w sektorze nr 3 na wysokości 15,7 m. Istniejącą maksymalna wysokość zabudowy wynosi zaś w sektorze nr 1 - 11 m, w sektorze nr 2 - 8 m i w sektorze nr 3 - 4 m. Organ zauważył, że w jego ocenie, zawarta w projekcie budowlanym kwalifikacja przedsięwzięcia wymaga uzupełnienia o analizę oceny oddziaływania inwestycji jako całości na środowisko, albowiem stosownie do postanowień § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Tym samym dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest wystarczające przedstawienie analizy oddziaływania dla pojedynczej/pojedynczych anten każdego sektora, ale również uwzględnienie sumy oddziaływania wszystkich anten. Sporządzenie analizy przedstawiającej kumulację mocy promieniowania dla wszystkich anten umożliwi dopiero dokonanie oceny spełnienia wymagań określonych rozporządzeniem, a w konsekwencji właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze, w toku postępowania pismem z (...) września 2018 r. Wojewoda zwrócił się do inwestora o przedłożenie szerszej analizy wpływu inwestycji na środowisko, niemniej inwestor w piśmie z (...) września 2018 r. przedstawił stanowisko, że niezależnie od ilości istniejących instalacji oraz urządzeń, moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny. Uwzględniając rozbieżne stanowiska wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie do powyższej kwestii, organ przyjął, że z uwagi na to, iż stosowanie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wywołuje rozbieżności i wątpliwości brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) ze wskazanego powodu.

GINB w wyniku rozpatrzenia odwołania J. W. wskazaną wyżej decyzją z (...) lipca 2019 r. uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z (...) października 2018 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) Mierzyn. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał zmiany kontrolowanego rozstrzygnięcia organu I instancji, albowiem kwestionowana przez odwołującego decyzja Starosty (...) została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), dalej: p.b. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., gdyż inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo, że sporna inwestycja w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż należała do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.).

GINB zauważył, że z zamieszczonej w aktach kwalifikacji przedsięwzięcia (rys. 2b Widok pionowy stacji bazowej) wynika, że: - przy ukierunkowaniu anten sektorowych S1A1, S1A2 i S1A3 skierowanych na azymut 10° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 9° osie główne wiązek promieniowania, w odległości 150 m od anten będą przechodzić na wysokości 28,2 m nad budynkiem o wysokości 5 m oraz na wysokości 2,7 m nad budynkiem o wysokości 11,0 m usytuowanym na działce nr ew. (...); - przy ukierunkowaniu anten sektorowych S2A1, S2A2, S2A3 skierowanych na azymut 130° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 9°, osie główne wiązek promieniowania, w odległości 150 m od anten, będą przechodzić na wysokości 7,7 m nad budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości 8 m i na wysokości co najmniej 12,6 m nad terenem stanowiącym obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; - przy ukierunkowaniu anten sektorowych S3A1, S3A2, S3A3 skierowanych na azymut 278° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 9° osie główne wiązek promieniowania, w odległości 150 m od anten, będą przechodzić na wysokości 24,7 m nad budynkiem o wysokości 3 m oraz na wysokości 20,6 m nad budynkiem o wysokości 4 m, na wysokości 14,0 m nad częścią działki nr ew. (...), znajdującą się poza nieprzekraczalną linią zabudowy.

Ponadto, GINB zauważył, że z ww. kwalifikacji oraz z analizy mapy pochodzącej z platformy geoportal.gov.pl, wynika, że: - przy ukierunkowaniu anten sektorowych S1A1, S1A2 i S1A3 skierowanych na azymut 10° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 9°, osie główne wiązek promieniowania, w odległości od 150 do 200 m od anten, będą przechodzić na wysokości od 14,1 m do 6,3 m nad działką nr ew. (...); - przy ukierunkowaniu anten sektorowych S2A1, S2A2, S2A3 skierowanych na azymut 130° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 10°, osie główne wiązek promieniowania, w odległości od 150 do 200 m od anten, będą przechodzić na wysokości od 12,6 m do 3,9 m nad działką nr ew. (...); - przy ukierunkowaniu anten sektorowych S3A1, S3A2, S3A3 skierowanych na azymut 278° i ich maksymalnym pochyleniu - tilt 9°, osie główne wiązek promieniowania, w odległości od 150 m do 200 m od anten, będą przechodzić na wysokości od 14,1 m nad działką nr ew. (...) do 5,8 m nad działką drogową nr ew. (...).

W związku z powyższym GUNB pismem z (...) kwietnia 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy (...) o udzielenie informacji, jaka jest dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy na terenie, na którym znajdują się działki nr ew. (...) (obręb (...), (...)), (...) (obręb (...), (...)) oraz (...) (w sąsiedztwie działki nr ew. (...), obręb (...), (...)). W odpowiedzi na ww. pismo Urząd Gminy (...) w piśmie z (...) kwietnia 2019 r. wskazał, między innymi że: cześć działki nr ew. (...), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy (...) - uchwałą Rady Gminy w (...) z (...) czerwca 2003 r. nr (...) (Dz. Urz. Woj. (...) z 2003 r. Nr (...) poz. (...)) oznaczona jest m.in. symbolem MN/U - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dla powyższego terenu oznaczonego symbolem MN/U ustala się maksymalną wysokość zabudowy 14,0 m od poziomu terenu do kalenicy, natomiast część działki nr (...) oznaczona jest symbolem 1MN - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dla powyższego terenu oznaczonego symbolem 1MN ustala się maksymalną wysokość zabudowy 12,0 m od poziomu terenu do kalenicy.

GINB stwierdził, że w świetle przedstawionej informacji, skoro na części działki nr ew. (...) oznaczonej w miejscowym planie symbolem MN/U dopuszczalna jest realizacja budynków o wysokości do 14,0 m, a na części ww. działki oznaczonej symbolem 1MN dopuszczalna jest realizacja budynków do wysokości 12,0 m, to przy ukierunkowaniu anten sektorowych S1A1, S1A2, S1A3 na azymut 10° i ich maksymalnym pochyleniu oś główna wiązki promieniowania w odległości od ok. 170 m do ok. 200 m od anten będzie przechodzić na wysokości od ok. 11 m do 6,3 m nad działką nr ew. (...), tj. przez miejsce dostępne dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672), dalej: p.o.ś, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 104/13; wyrok NSA z 28 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1193/12; wyrok NSA z 20 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1421/12; wyrok NSA z 25 października 2011 r. sygn. II OSK 1485/10; wyrok NSA z 31 maja 2010 r. sygn. II OSK 719/09). Innymi słowy, miejsca dostępne dla ludności to miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym, mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, jak również przywołane wyżej unormowania, zdaniem GINB, stwierdzić należy, że sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwalifikując powyższą wadliwość, GINB wyjaśnił, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie GINB, powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie kontrolowanej sprawy. Rażąco naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., są bowiem przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są również szczególnie poważne. Udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska (bez wymaganej decyzji środowiskowej) stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r. sygn. II OSK 215/14).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z (...) lipca 2019 r. złożyła (...) S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że z parametrów planowanej inwestycji oraz zapisów planów miejscowych nie wynika, by na terenie, na którym dochodzić będzie do ponadnormatywnego promieniowania emitowanego przez inwestycję, znajdowały się miejsca dostępne dla ludności;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że dopuszczalne jest takie zagospodarowanie działki nr ew. (...), w wyniku którego osie główne wiązek promieniowania anten S1A1, S1A2 oraz S1A3 przebiegać będą przez miejsca dostępne dla ludności.

W uzasadnieniu skargi spółka zauważyła, że dokonana przez GINB ocena wskazywać ma, iż osie główne wiązek promieniowania anten S1A1, S1A2 oraz S1A3 przechodzić będą nad działką nr ew. (...) na wysokości niższej, aniżeli maksymalna dopuszczalna zabudowa tej działki wynikająca z przepisów planu miejscowego. Ocena ta, zdaniem spółki, jest jednak niekompletna i nieprecyzyjna. Organ odwoławczy nie ustalił bowiem ponad wszelka wątpliwość, czy w miejscach przechodzenia wiązek nad działką nr ew. (...) rzeczywiście możliwa jest zabudowa, czy też może miejsca te znajdują się poza dopuszczalną linią zabudowy. Zdaniem skarżącej spółki, GINB ograniczył się jedynie do ustalenia ogólnej dopuszczalnej wysokości zabudowy na wskazanej działce bez dokładnego ustalenia przebiegu granic dopuszczalnej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z (...) lipca2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB stwierdzająca nieważność decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2017 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Poddając kontroli sądowej stanowisko GINB sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, który mając na uwadze tryb, w jakim podlegał rozpatrzeniu wniosek J. W., wskazał na to, że w zainicjowanym postępowaniu nadzwyczajnym nie jest prowadzone ponowne postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji przesłanek upoważniających organ do wydania decyzji w trybie zwyczajnym (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1393/18; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 244/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1701/16). Zadaniem GINB jako organu nadzoru nie było zatem wyjaśnienie i przesądzenie, czy istniały przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej, gdyż organ nadzoru był zobowiązany wyłącznie rozważyć, czy zebrany materiał dowodowy może wskazywać na kwalifikowane naruszenie prawa przez Starostę (...), który wydał kwestionowaną decyzję z (...) grudnia 2017 r. Dokonując tego rozważenia organ nadzoru powinien określić, czy wydana decyzja może znaleźć uzasadnienie w stanie prawnym ustalanym na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za w pełni poprawne uznaje również te wyjaśnienia zamieszczone w zaskarżonej decyzji, które wskazują na kierunek wykładni, jaki powinien być nadawany przesłance wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego trafnie nawiązywały uwagi GINB, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).

Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości teza, na której oparł się GINB, zgodnie z którą za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można uznać decyzję organu administracji architektoniczo-budowlanej, która prowadzi do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie takie narusza wymagania ochrony środowiska z uwagi na niedysponowanie przez inwestora, pomimo takiego obowiązku, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. kreuje obowiązek zweryfikowania przez organ administracji architektoniczo-budowlanej przed wydaniem decyzji tego, czy w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko planowana inwestycja pozostaje przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego wadliwe przeprowadzenie tejże oceny może prowadzić do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także z odpowiednimi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. określającego rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionuje również tych ustaleń faktycznych i wniosków, na jakich oparł się GINB w zakresie, w jakim uwagę organu nadzoru zwróciła kwestia przechodzenia osi głównej wiązki promieniowania anten S1A1, S1A2 oraz S1A3 w azymucie 10° i maksymalnym ich pochyleniu (tilt 9°) na terenie działki nr ew. (...) rozważana pod kątem znajdowania się na jej części ewentualnym miejsc dostępnych dla ludności. Wyłącznie negatywne przesądzenie tego zagadnienia pozwalało w sprawie przyjąć, że inwestycja zaprojektowana przez (...) S.A., nie wymagała, jak wiążąco przyjął Starosta (...), uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem wątpliwości wzbudzić mogło to, że w świetle widoku pionowego stacji bazowej wraz z naniesionymi osiami głównymi promieniowania wiązek anten sektorowych (dolny kraniec tiltu), wynikającego z rysunku nr 2b zamieszczonego w znajdującej się w aktach kwalifikacji przedsięwzięcia z (...) maja 2015 r. autorstwa mgr A. W., w odległości 200 m od środka elektrycznego anteny oś główna wiązki znajdować się ma na wysokości 6,3 m. Okoliczność tę GINB w sposób w pełni trafny odniósł do maksymalnej dopuszczalnej zabudowy tej działki wynikającej z treści planu miejscowego obowiązującego dla terenu działki nr ew. (...), mając na uwadze, że pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" nie można zawężać wyłącznie do zabudowy istniejącej na terenie objętym oddziaływaniem stacji bazowej.

W tym zakresie Sąd podziela pogląd zamieszczony w decyzji, zgodnie z którym wskazane pojęcie należy odnosić do zabudowy, która może być na danym terenie realizowana zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki wniosek niewątpliwie nakazywał zaś GINB odwołać się do treści uchwały Rady Gminy w (...) z (...) czerwca 2003 r. nr (...) w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy (...), obręb geod. (...). Jakkolwiek działanie to było zatem w pełni zasadne, tym niemniej GINB wadliwie ograniczył je wyłącznie do ustalenia maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy terenu określonego na rysunku planu symbolem MN/U (14,0 m) i dokonania jej porównania z wysokością osi głównej wiązki promieniowania anten, na jakiej się ona znajduje w orientacyjnej odległości 170-200 m od środka elektrycznego anten skierowanych na azymut 10°, tj. na niezabudowanej części działki nr ew. (...). W tym też wyczerpuje się kluczowy błąd dostrzeżony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym rozstrzygnięciu, którego charakter i następstwa musiały doprowadzić do podważenia jego poprawności.

O ile bowiem zgodzić się trzeba z ogólnym wnioskiem, że dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy jest podstawowym parametrem, który może przesądzać o możliwości traktowania określonej działki lub jej części jako miejsca dostępnego dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś., o tyle samo ustalenie, że parametr ten nie sprzeciwia się ewentualnej zabudowie działki w konkretnym przypadku może nie być wystarczające do stwierdzenia, że może powstać na niej zabudowa, a w konsekwencji, że określone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stoi temu na przeszkodzie uznanie, że posłużenie się wnioskiem interpretacyjnym odwołującym się do "miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa", a takim skądinąd słusznym wnioskiem posłużył się GINB, nie prowadzi do zawężenia warunku realizowania zabudowy do przepisu określającego jej maksymalną wysokość, ale każe uwzględnić również inne uwarunkowania faktyczne i prawne, które czynią ją chociażby potencjalnie możliwą. Ma to istotne znaczenie w takich przypadkach, gdy wzgląd na wielkość działki inwestycyjnej, jej kształt, czy też szczegółowe postanowienia wskazujące, jaka zabudowa może być na niej wyłącznie zrealizowana, pod jakimi warunkami i jakie działania inwestycyjne muszą temu towarzyszyć i jakie powinny mieć one parametry sprawiają, że całokształt tychże warunków stanowi ograniczenie, które nie pozwala zabudować działki. A zatem wynikająca z postanowień planu miejscowego maksymalna wysokość zabudowy na terenie, na którym znajduje się ta działka, nie może w takim przypadku stanowić samoistnego kryterium decydującego o tym, czy tę działkę lub jej część określić można jako "miejsce dostępne dla ludności" w znaczeniu wcześniej przyjętym.

Wzgląd na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowiącego odstępstwo do zasady stabilizacji ostatecznej decyzji administracyjnej i skutek wyeliminowania rozstrzygnięcia, któremu przypisywana jest kwalifikowana wadliwość prawna, sprawiają, że ustalenia faktyczne i prawne, które mają uzasadniać decyzję organu nadzoru, zdaniem Sądu, muszą ponad wszelką wątpliwość przemawiać za uznaniem kwestionowanego aktu za sprzeczny z ustanowionym przez ustawodawcę nakazem lub zakazem. Z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Starosty (...) z (...) grudnia 2017 r. musi być postrzegana, w ocenie Sądu, jako rozstrzygnięcie co najmniej wydane przedwcześnie. Brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie jego szczegółowego rozważenia w zakresie, w jakim przyjęta przez organ nadzoru całościowa ocena powinna pozwalać przypisać wadliwość kwalifikowaną działaniu organu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, albo ją odrzucić, niewątpliwie w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchybia bowiem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd w tym kontekście zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że teren określony na rysunku planu symbolem MN/U został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wprawdzie dopuszcza się na nim również działalność usługową, niemniej chodzi wyłącznie o realizację usług wbudowanych w obiekty mieszkalne. W § 2 ust. 3 uchwały Rady Gminy w (...) z (...) czerwca 2003 r. nr (...) zostały określone ustalenia szczegółowe warunkujące możliwą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną działki nr ew. (...), które korespondują z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi (m.in. warunkami techniczo-budowlanymi). Ustalenia te wraz ustaleniami nawiązującymi do kształtu i wielkości niezabudowanego terenu tej części działki, nad którą przebiega oś główna wiązki promieniowania anten S1A1, S1A2 oraz S1A3, organ nadzoru powinien był wziąć pod uwagę, rozważając, czy pozostaje ona "zabudowywalna" w sposób określony postanowieniami planu miejscowego i z tej przyczyny działanie Starosty (...) rażąco uchybia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że ciężar dowodu w postępowaniu nadzwyczajnym powinien być wyznaczony w sposób, który zakłada, że wszelkie wątpliwości, jakie, zdaniem organowi nadzoru, budzi zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem jego oceny z punktu widzenia art. 124 ust. 2 p.o.ś., powinny prowadzić do odmowy wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie stwierdzenia jej nieważności. Stąd wskazane przez Sąd kwestie GINB powinien wyjaśnić, posługując się dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, którymi dysponował Starosta (...) i na ich podstawie rozstrzygnąć, czy analiza kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawiona przez inwestora w świetle ogólnych uwarunkowań prawnych kształtujących potencjalną zabudowę działki nr ew. (...) była oczywiście błędna, albowiem nie dostrzegała, że poza istniejącą zabudową wielorodzinną (budynek na działce nr ew. (...)), na którą osie główne wiązek promieniowania przebiegają na dopuszczalnej wysokości, obowiązkiem organu było zwrócenie uwagi również na przebieg osi głównej wiązki promieniowania anten S1A1, S1A2 oraz S1A3 w azymucie 10° i maksymalnym ich pochyleniu (tilt 9°) na końcowym ich fragmencie wyznaczonym na podstawie równoważnej mocy promieniowania izotropowo anten (do 200 m).

W powołanym zakresie zarzut skargi oparty na wskazaniu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania zobowiązujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zasługiwał na uwzględnienie. Oceną tą nie można natomiast objąć zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 p.b., którego organ nadzoru nie mógł naruszyć w toku kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy polega na powtórnym dokonaniu wszystkich ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, które realizuje się poprzez merytoryczne skonfrontowanie stanowiska organu odwoławczego ze stanowiskiem zajętym przez organ I instancji. Niezależnie od samodzielnego rozważenia przez GINB zagadnienia, które w ocenie organu nadzoru decydowało o potrzebie skorzystania z kompetencji reformatoryjno-merytorycznej i zmianie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązkiem procesowym organu odwoławczego z tego względu było wypowiedzenie się odnośnie do wszystkich kwestii mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności problemu związanego z dostrzeżoną przez organ I instancji wadliwością dotyczącą przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie, w jakim narusza ona, jak przyjął Wojewoda, § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. z uwagi na odstąpienie przez Starostę (...) od analizy skumulowanego oddziaływania anten spornej stacji bazowej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę podziela stanowisko Wojewody (...) opowiadające się na koniecznością uwzględnienia systemowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Opowiadając się za dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3296/18; wyrok NSA z 22 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2902/16; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 907/18; wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1809/16; wyrok NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. II OSK 243/18; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1570/18; wyrok NSA z 26 września 2017 r. sygn. II OSK 126/16; wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3083/15; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1839/16; wyrok NSA z 15 marca 2017 r. sygn. II OSK 2697/15; wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 708/15; wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. II OSK 139/14; wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13), zgodzić się należy z poglądem, zgodnie z którym rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zaaprobować poglądu wyrażonego w toku postępowania przez inwestora dotyczącego takiego sposobu rozumienia regulacji zamieszczonej w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., które pomija treść normatywną wynikającą z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Jakkolwiek zatem za poprawne uznać trzeba te ustalenia, które w sprawie zamieścił Wojewoda (...) odnośnie do wadliwości obarczającej decyzję z (...) grudnia 2017 r., o tyle zweryfikowania wymagał przez GINB dodatkowy wniosek, który towarzyszył powyższemu ustaleniu, nawiązujący do charakteru tejże wadliwości uniemożliwiającej traktowania jej jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd, jak to zostało już wcześniej ujawnione, nie kwestionuje tego zapatrywania, które pojęcie rażącego naruszenia prawa wiąże z naruszeniem przepisu niesprawiającego zasadniczych trudności w ustaleniu jego normatywnego znaczenia, niemniej w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd podziela, trafnie wskazuje się, że dla oceny legalności pozwolenia na budowę ocenianego przez pryzmat przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. zagadnienie sumowania (kumulacji) promieniowania nie może zostać pominięte, jeżeli przedmiotem sporu pozostaje potrzeba rozważenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 571/18; wyrok NSA z 10 maja 2019 r. sygn. II OSK 1561/17). Z tego powodu, ponownie rozpoznając sprawę i kierując się oceną prawną Sądu odnoszącą się do potrzeby uszczegółowienia ustaleń dotychczas poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie potencjalnej możliwości zabudowy działki nr ew. (...), GINB będzie zobowiązany uzupełnić swoją wypowiedź również w odniesieniu do problemu zauważonego przez Wojewodę (...), gdyż brak nawiązania do niego w odwołaniu, nie czynił ze wskazanego problemu kwestii, którą organ odwoławczy mógł pominąć milczeniem.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.