VII SA/Wa 2032/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590885

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 2032/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki.

Sędziowie WSA: Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Monika Kramek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi O.

I.

i P. I. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie w części stwierdzającej, że odwołanie O. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia;

II.

w pozostałym zakresie skargę oddala;

III.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz O. I. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej jako: PINB), nakazał O. I. i P. I. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwa (...) (dalej jako: skarżący) rozbiórkę budynku magazynowego do składowania wyrobów gotowych - palet drewnianych, wybudowanego na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działkach nr ewid. (...) i (...) w miejscowości (...), przy ul. (...).

Skarżący odwołali się od tej decyzji do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że powyższa decyzja została doręczona osobiście P. I. w dniu 24 kwietnia 2017 r., na adres (...) ul. (...), co potwierdza podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Również w dniu 28 kwietnia 2017 r. decyzja została doręczona O. I. na adres (...),(...), przy czym podpis potwierdzający odbiór przesyłki złożyła M. K. z adnotacją, że działa z upoważnienia O. I. Organ uznał, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, bowiem nie zostało wykazane, że M. K. nie jest osobą upoważnioną do odbioru korespondencji. W ocenie organu sam fakt, że skarżąca nie udzielała pełnomocnictwa M. K. nie stanowi o tym, że nie doszło do skutecznego doręczenia. Również brak pisemnego upoważnienia do odbierania korespondencji nie stanowi o tym, że doręczenie jest nieskuteczne, bowiem art. 43 k.p.a. zawiera domniemanie, że odbierający przesyłkę przekazał ją adresatowi w tej samej dacie, w której ją odebrał. Organ nie podzielił twierdzeń O. I. zawartych w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., że M. K. przekazała przesyłkę zawierającą decyzję w dniu 5 maja 2017 r., w związku z czym dopiero od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. W ocenie organu twierdzenie to nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione.

Skargę na postanowienie (...) WINB z dnia (...) lipca 2017 r. wnieśli O. I. i P. I. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 43 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącym została skutecznie doręczona w dniu 28 kwietnia 2017 r. decyzja wydana przez PINB w (...) w trybie doręczenia zastępczego;

- art. 43 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Pocztowe poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżącym została skutecznie doręczona w dniu 28 kwietnia 2017 r. decyzja PINB w (...), pomimo, iż odbioru ww. decyzji dokonała osoba, która nie posiadała jakiegokolwiek pełnomocnictwa do dokonywania czynności tego rodzaju;

- art. 43 oraz art. 42 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że P. I. jako przedsiębiorcy mogła zostać skutecznie doręczona decyzja wydana przez PINB w (...) pod adres wskazany jako adres dla doręczeń dla przedsiębiorcy, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy; art. 6 k.p.a. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy faktycznie w dniu 28 kwietnia 2017 r. została skarżącym skutecznie doręczona decyzja PINB w (...); art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia; art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na nowo.

W uzasadnieniu skargi podniesiono (w odniesieniu do skarżącej O. I.), że osoba która podjęła przesyłkę pocztową zawierającą ww. decyzję tj. M. K. nie była ani dorosłym domownikiem zamieszkującym razem ze skarżącą pod ww. adresem, ani też dorosłym sąsiadem skarżącej, jak również nie była ona dorosłym dozorcą domu, w którym zamieszkuje skarżąca. Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że doręczenie zastępcze nie odbyło się do rąk jednej z trzech osób, które enumeratywnie w ramach katalogu zamkniętego zostały wymienione w art. 43 k.p.a. Poza tym z akt sprawy, w tym w szczególności z pokwitowania przyjęcia przesyłki pocztowej nie wynika, aby M. K. podjęła się oddania pisma adresatowi, co jest w ocenie skarżącej kolejną przesłanką skutecznego doręczenia korespondencji w trybie zastępczym. Skarżąca stanęła na stanowisku, że skoro w aktach sprawy brak jest dowodu na to, aby przyjmująca przesyłkę M. K. podjęła się przekazania jej skarżącej to nie można uznać, aby doręczenie było skuteczne w świetle art. 43 k.p.a. Skarżąca złożyła do akt sprawy oświadczenie, że M. K. nie otrzymała od niej jakiegokolwiek pełnomocnictwa do podejmowania w jej imieniu jakichkolwiek czynności, w tym w szczególności nie legitymowała się pełnomocnictwem do odbioru korespondencji. Oczywiste w tej sytuacji jest, że M. K. nie była należycie umocowana do odbioru korespondencji i doręczenie jej tej korespondencji było prawnie nieskuteczne.

W odniesieniu do skargi P. I. podniesiono, że sporna decyzja skierowana została do niego na dwa odmienne adresy tj. na adres: (...) (gdzie odebrała ją M. K.) oraz na adres: (...) (gdzie odebrał ją osobiście), a zatem została skierowana do skarżącego jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą (...). Tymczasem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż skarżący prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą (...). Jako główne miejsce prowadzenia działalności wskazany jest adres: (...) i ww. adres jest również wskazanym przez skarżącego adresem do doręczeń. Zatem korespondencja do skarżącego jako przedsiębiorcy winna być kierowana pod adres (...), bowiem w przypadku doręczania korespondencji osobie fizycznej w miejscu jej pracy, a za takie uznaje się również miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, odbiór korespondencji musi nastąpić osobiście przez jej adresata. Oznacza to, że decyzja skierowana do skarżącego jako przedsiębiorcy na powyższy adres, aby mogła być uznana za skutecznie doręczoną musiałaby został odebrana osobiście przez skarżącego, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego z powodu wszystkich przyczyn wskazanych powyżej, oczywistym jest, że skierowanie od skarżącego decyzji także na adres: (...), również nie może być uznane za skutecznie doręczoną pod ww. adresem w dniu 28 kwietnia 2017 r., bowiem w sposób prawidłowy dla osoby prowadzącej działalność gospodarczą winna być doręczona pod adres wskazany przez tę osobę jako adres dla doręczeń, a takim adresem w przedmiotowej sprawie wskazanym przez skarżącego był adres w miejscowości (...). Doręczenie decyzji pod dwa różne adresy, nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących przepisach prawa. Również w odniesieniu do skarżącego podniesiono, że decyzja odebrana przez M. K., została mu przekazana w dniu 5 maja 2017 r. i w tej dacie skarżący powziął wiadomość o wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i o jej treści. Zatem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 6 maja 2017 r., co oznacza, że złożenie odwołania w dniu 19 maja 2017 r. nastąpiło z zachowaniem 14-dniowego ustawowego terminu.

Dodatkowo podniesiono w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 7a k.p.a. we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie jedynie w części stwierdzającej, że odwołanie O. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2017 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt i data sporządzenia przez O. I. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), a także data wpływu tego odwołania do (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, które nastąpiło w trybie art. 43 k.p.a. tj. doręczenia zastępczego, pozwalającego przyjąć domniemanie doręczenia. Aby doręczenie takie było skuteczne muszą być zachowane warunki z tego przepisu wynikające. Stosownie bowiem do treści art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżących art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez osobę, która odebrała pismo w trybie doręczenia zastępczego, zobowiązania do oddania pisma adresatowi, jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe.

W rozpoznawanej sprawie M. K., odebrała przesyłkę nie jako dorosły domownik adresata tej przesyłki, sąsiad, ani dozorca domu, ale jako pełnomocnik z upoważnienia O. I. Tymczasem skarżąca utrzymuje, że nie udzielała ww. pełnomocnictwa do podejmowania w jej imieniu jakichkolwiek czynności, w szczególności, że M. K. nie legitymowała się pełnomocnictwem do odbioru korespondencji. Mimo twierdzeń skarżącej zawartych już w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia w jakim zatem charakterze M. K. pod wskazanym adresem odebrała przesyłkę, skoro nie była domownikiem i nie posiadała upoważnienia do odbioru korespondencji, czy będąc np. krewnym lub powinowatym przebywała tylko w miejscu zamieszkania skarżącej. Słusznie zatem skarżąca wskazuje, że skoro organ przyjął, że M. K. była osobą upoważnioną do odbioru korespondencji, to na organie ciążył obowiązek wykazania, czy faktycznie posiadała ona takie upoważnienie. Brak ustaleń w powyższym zakresie powoduje, że nie można od daty tego doręczenia liczyć upływu 14 dniowego terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia (...) kwietnia 2017 r. bowiem nie wyjaśniona pozostaje kwestia, czy doręczenie nastąpiło do rąk osoby uprawnionej.

Należało zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie w części stwierdzającej, że odwołanie O. I. zostało wniesione z uchybieniem terminu wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dokument doręczenia nie jest bowiem wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych i w razie wątpliwości, czy informacje zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie, w myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednym z aspektów budowania zaufania do władzy publicznej jest przewidywalność działań władzy publicznej. Strona, zwłaszcza jeżeli występuje do organu, ma prawo układać swoje interesy w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji. W okolicznościach badanej sprawy skarżąca nie zgadza się przyjęciem, że doręczenie zastępcze w stosunku do niej miało charakter skuteczny, a brak ustaleń organu odwoławczego w tym zakresie dowodzi naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a.

Jednocześnie należy zauważyć, że w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To organ zabiega w postępowaniu o udowodnienie każdego faktu za pomocą wszystkich dostępnych środków i źródeł dowodowych, by wydać stosowne orzeczenie. Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie postanowienia nie spełnia powyższych wymagań.

Mając na uwadze powołane powyżej przepisy, zauważyć należy, że organ odwoławczy nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji z dnia (...) kwietnia 2017 r.

Sąd nie podzielił natomiast argumentów skargi w odniesieniu do P. I. bowiem decyzję organu I instancji skierowaną na adres (...) odebrał on osobiście w dniu 28 kwietnia 2017 r. Adres ten skarżący wskazał w odwołaniu od decyzji jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej i okoliczność ta pozostaje niesporna. Jakkolwiek skierowanie korespondencji do skarżącego na dwa adresy, (także 0(...)) należy uznać za wadliwe, to nie zmienia to oceny, że przesyłka zawierająca decyzję została mu skutecznie doręczona w dniu 28 kwietnia 2017 r. i od tej daty rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w p. III sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.