VII SA/Wa 2009/11 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

VII SA/Wa 2009/11 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1135275

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 2009/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Miron.

Sędziowie WSA: Leszek Kamiński, Ewa Machlejd (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. B. i D. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III.

zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżących H. B. i D.B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. znak (...) Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania H. B. i D. B. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r. znak: (...), dotyczącej odmowy umorzenia kwoty 25.000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) marca 2010 r., w związku z legalizacją samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr (...) przy ul. (...) we wsi B. gmina W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił wobec H. B. i D. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł z tytułu legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego. Pismem z dnia 27 października 2010 r. H. i D. B. zwrócili się do Wojewody (...) z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej, wskazując, iż nie byli inwestorami przedmiotowego budynku, a jego własność została nabyta w drodze przejęcia gospodarstwa rolnego od rodziców. Ponadto H. i D. B. wskazywali na własną trudną sytuację majątkową i znaczne zadłużenie w wysokości 1.750.000,00 zł, a także na wysokie koszty utrzymania studiujących córek oraz zły stan zdrowia D. B.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 Poz. 1623 - tekst jedn. z późn. zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Organ wskazał, że we wspólnym gospodarstwie domowym z H. i D. B. pozostają ich dwie studiujące córki. H. i D. B. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 40,21 ha, własność gospodarstwa została przeniesiona w drodze umowy o dożywocie. Wraz z przeniesieniem własności strony zobowiązały się wobec dotychczasowych właścicieli: K. B. i T. B. do zapewnienia im dożywotniego utrzymania. Na podstawie zaświadczenia Urzędu Gminy W. ustalono, iż H. i D. B. są podatnikami podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o powierzchni 24,8432 ha przeliczeniowych, z którego statystyczny dochód za 2009 r. wyniósł 47.400,83 zł Równocześnie na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. ustalono, iż D. B. w 2009 r. osiągnął dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 8.495,76 zł, który po pomniejszeniu o kwotę podatku należnego i składek na ubezpieczenie zdrowotne wyniósł 7.522,85 zł H. B. nie osiągnęła dochodu w 2009 r. Miesięczne koszty utrzymania córek studiujących w W. to kwota 2.900,00 zł.

Zgodnie z zaświadczeniem Głównego Urzędu Statystycznego D. B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Gospodarstwo Rolne - D. B., a rodzajem przeważającej działalności są uprawy rolne połączone z chowem zwierząt (działalność mieszana). Na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, iż w okresie od 1 sierpnia 2010 r. do 31 października 2010 r. D. B. sprzedał mleko klasy super za kwotę całkowitą w wysokości 331.107,61. Ponadto na podstawie wyciągu bankowego ustalono, iż D. B. w okresie od maja 2010 r. do października 2010 r. otrzymał płatności w łącznej wysokości 547.538,51 zł. Tym samym ustalono, iż średniomiesięczny dochód strony z pięciu miesięcy wyniósł 109.507,70 zł.

Strona miesięcznie z tytułu spłaty rat od zaciągniętych kredytów ponosi wydatek w łącznej wysokości ok. 25.789,12 zł. Na podstawie zaświadczeń z dnia 16 listopada 2010 r. i 17 listopada 2010 r. ustalono, iż stan zadłużenia D. B. z tytułu kredytów, kredytów obrotowych komercyjnych i kredytów inwestycyjnych z dopłatami z ARiMR wynosi 1.501.464,00 zł, jednocześnie obsługa zadłużenia przebiega terminowo.

Z tytułu kosztów prowadzenia gospodarstwa rolnego za okres od sierpnia 2010 r. do listopada 2010 r. oraz od stycznia 2011 r. do kwietnia 2011 r. strona poniosła wydatki w łącznej wysokości 515.102,16 zł, co średniomiesięcznie daje kwotę 64.387,77 zł Z tytułu opłat ze energię elektryczną za okres od 18 listopada 2009 r. do 19 listopada 2010 r. strona poniosła wydatek w łącznej wysokości 5.678,57, co średniomiesięcznie daje kwotę ok. 473,21 zł, natomiast koszty opłat za wodę to kwota ok. 468,84 zł średniomiesięcznie.

Podsumowując organ wskazał, że średnie miesięczne wydatki strony z tytułu prowadzonej działalności oraz prowadzenia gospodarstwa domowego wynoszą ok. 95.813,92 zł, tym samym uzyskiwane miesięcznie dochody przewyższają wydatki o kwotę ok. 13.693,78 zł.

Organ zauważył ponadto, że D. B. otrzymuje płatności w ramach bezpośredniego wsparcia rolnictwa. Na 2009 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego strona otrzymała płatność w kwocie 38.430,61 zł, a z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznano płatność na 2009 r. w kwocie 6.552,83 zł Z tytułu zaś płatności rolnośrodowiskowej przyznano stronie na 2009 r. kwotę 10.368,52 zł. Ponadto D. B. jest beneficjentem pomocy publicznej o charakterze de minimis, która została udzielona przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 21 stycznia 2009 r., a wysokość udzielonej przez ARiMR pomocy de minimis wyniosła 97.045,70 zł. Pomoc została udzielona celem zakupu nowej ładowarki teleskopowej.

Minister Finansów stwierdził, że podnoszona przez H. B. i D. B. trudna sytuacja materialna sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem strony, w przeciwnym razie stałoby to w sprzeczności z zasadą powszechności płacenia podatków i danin publicznych. Zawsze bowiem ulga w zapłacie zobowiązania publicznoprawnego jest w interesie strony. Za umorzeniem opłaty legalizacyjnej zdaniem organu nie przemawia także interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o potrzebie umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. Organ podniósł, że interes publiczny to dążenie do sytuacji, w której obywatele regulują swoje zobowiązania publicznoprawne w całości i terminowo, to dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych.

Minister Finansów podniósł, iż sytuacja materialna i finansowa H. i D. B. jest stabilna. Strony posiadają zadłużenie, jednakże jest ono związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w postaci gospodarstwa rolnego i zgodnie z zaświadczeniami banków spłata zadłużenia przebiega prawidłowa.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego nie znalazł przesłanek do zastosowania ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) marca 2010 r.

Skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) lipca 2011 r. znak (...) złożyli H. i D. B., zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego (art. 67a § 1 pkt 3, art. 187 § 3, art. 191 ustawy Ordynacja podatkowa) oraz naruszenie prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 kodeksu postępowania adminstracyjnego.

Skarżący podnieśli, że wbrew przekonaniu organu w chwili obecnej ich sytuacja finansowa jest zła i nie są już w stanie spłacać istniejącego zadłużenia. Sytuacja skarżących ulega stałemu pogorszeniu, co związane jest nie tylko z zadłużeniem i koniecznością edukacji dzieci, ale też podwyżkami cen ropy na świecie czy wzrostem cen na nawozy i pasze dla zwierząt.

H. i D. B. wskazali, że przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego są równorzędne, przy czym z przepisów Ordynacji podatkowej nie wynika, by dotyczyły one jedynie niekorzystnych finansowo sytuacji wywołanych tylko zdarzeniami nadzwyczajnymi, niezależnymi od strony. Zdaniem skarżących chodzi o zwykłą sytuację materialną i rodzinną, w jakiej znajdują się w chwili obecnej.

Skarżący zarzucili, że Minister Finansów rozpatrując odwołanie nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. Zdaniem skarżących prezentowane przez organ przekonanie, że dochody uzyskiwane przez nich z gospodarstwa pozwalają na utrzymanie płynności finansowej, nie poparte przeprowadzonym postępowaniem, nie może być ocenione jako dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze, wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji nie rozważyły bowiem i nie wywiodły w uzasadnieniu decyzji okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisów ordynacji podatkowej w tej sprawie.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego rozpatrującego niniejszą sprawę, do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III, w tym przepisy art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej, gdyż w ustawie Prawo budowlane brak jest takiego odesłania.

Ponadto opłaty legalizacyjnej, w odróżnieniu do kar, nie sposób zaliczyć do zobowiązań podatkowych, o których mowa w dziale III Ordynacji podatkowej.

Odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego.

Pogląd ten wywodzi się z odrębności obu instytucji, uznając, że przyjęcie przez ustawodawcę wspólnych cech odnoszących się do sposobu naliczania opłat i kar nie przesądza jeszcze o skutkach w zakresie uiszczania tych należności, w tym poddania ich - w zakresie ulg i umorzeń - mechanizmom opisanym w dziale III Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji możliwości stosowania tych mechanizmów przez Wojewodę i Ministra Finansów. Odrębności obu instytucji wywodzą się z zastosowanych w Prawie budowlanym w 2003 r. rozwiązań ustawowych odchodzących od orzekania bezwzględnego nakazu rozbiórki, na rzecz zastąpienia tego nakazu opłatą legalizacyjną.

Ustawodawca, odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć wyniku wcześniejszych materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach, postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodne z prawem.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Jak z powyższego wynika, ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości.

Inaczej mówiąc, są to dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, realizujące odmienne cele Prawa budowlanego, chociaż w warstwie techniczno-organizacyjnej przejawiają pewne podobieństwa, co wykorzystano w redakcji tych przepisów przez zastosowanie odwołań prawnych do odpowiedniego ich stosowania.

Kary administracyjne wynikają z unormowań zawartych w art. 59a-59g Prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. W art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przewidziana została sankcja w postaci kary pieniężnej. Stwierdzenie w wyniku kontroli niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (pkt. 1) lub z projektem architektoniczno - budowlanym, w zakresie określonym w pkt 2 lit. a-f cytowanego przepisu, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, przewidzianej wyżej wymienionym przepisem, kary. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Karę tę cechuje zatem przymusowość jej uiszczenia.

W tym miejscu warto też odwołać się do uzasadnienia uchwały z dnia 16 listopada 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I FPS 2/09 w której wyrażono pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej, stwierdzając, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja. Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P6/02 opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty (zob. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego red. W. Wójtowicz, Warszawa 2002, s. 257-258). Jednakże w przypadku opłaty legalizacyjnej trudno jest mówić o ekwiwalentności polegającej na jakimkolwiek świadczeniu ze strony organu administracji. Można natomiast rozważać, czy opłata legalizacyjna jest prawnie usankcjonowanym świadczeniem (zapłatą) za odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej tj. rozbiórki. Umacnia to w przekonaniu, że pomiędzy funkcjami kary administracyjnej i opłaty legalizacyjnej istnieje różnica o charakterze zasadniczym. Z tym zastrzeżeniem można przejść do analizy odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących ustalania i uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W literaturze wskazuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie z późn. zm. oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (J. Nowacki: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 367 i nast.; A. Skoczylas Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych Przepisy odsyłające systemowo, "Państwo i Prawo" 2003, nr 1, s. 43). Innymi słowy, odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Por. uzasadnienie uchwały z dnia 14 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 6/08

Jak już wcześniej powiedziano, regulacje prawne dotyczące opłat legalizacyjnych mają odmienny charakter od regulacji dotyczących stosowania kar administracyjnych, zarówno co do funkcji obu tych instytucji, jak i celów, którym służą. Odpowiednie odesłanie z regulacji dotyczących jednej instytucji prawnej do drugiej, wymaga zatem przede wszystkim szczególnie wnikliwej oceny co do zakresu możliwego odesłania z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego.

Trybunał Konstytucyjny rozważając wątpliwości co do charakteru prawnego kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 57 Prawa budowlanego w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08 oraz powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo wskazał, że cechą kary administracyjnej jest to, że może ona zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne.

Cechy, które przypisuje Trybunał Konstytucyjny karze administracyjnej orzekanej na podstawie art. 57 Prawa budowlanego nie mają żadnego odniesienia do instytucji opłaty legalizacyjnej, ponieważ nie jest ona stosowana automatycznie, gdyż podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej, dokonuje wyboru w toku postępowania legalizacyjnego co do sposobu usunięcia skutków tej samowoli. Wybór ten dokonuje się przez faktyczne wykonanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przez przedłożenie po myśli art. 48 ust. 5 dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizowania obiektu, co przecież zależy od decyzji sprawcy samowoli, przepis art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego traktuje jak złożenie wniosku o pozwolenie na zakończenie robót. Jeżeli zatem przepis prawa dozwala adresatowi postanowienia, o którym była mowa wyżej, na dokonanie wyboru co do sposobu usunięcia stanu niezgodności z prawem to podstawowa cecha kary jaką jest automatyzm, nie ma miejsca w przypadku opłaty legalizacyjnej.

Uwzględniając materialnoprawną odmienność tych regulacji, odpowiedniość tego odesłania należy zatem ograniczyć do tych tylko jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie.

Ponieważ hipoteza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, zauważyć przy tym trzeba, że jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Zasadniczo rzecz biorąc, ustalenie wysokości kary legalizacyjnej, w oparciu o wyżej wymienione przepisy jest wystarczające do zrealizowania art. 49 ust. 2, pozostaje natomiast kwestia sposobu i terminu wniesienia opłaty, przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar.

Jeżeli art. 59f Prawa budowlanego reguluje problematykę kar, a tylko przez odesłanie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie do opłat, powstaje w tym miejscu pytanie, czy kwestie regulowane w art. 59g (odnoszące się do kar) stanowią również przedmiot tego odesłania, czy też przepisy te nie mają zastosowania w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej.

Mianowicie w art. 59f ust. 1 mowa o trybie wymierzenia kary (postanowieniem). W zd. 2 ustalono, że wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, a w ust. 2 wskazano sposób oraz określono termin wniesienia kary na 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1. Powyższe przepisy mają zastosowanie do określenia beneficjenta, jak też sposobu i terminu wniesienia kary.

Jednakże oplata legalizacyjna jest ustalana w innym postanowieniu (wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego), zasadna jest zatem wątpliwość, czy termin wniesienia, o którym mowa w przepisie art. 49g odnosi się również do opłaty legalizacyjnej. Jeśli przyjąć, że termin ten odnosi się również do opłaty, oznacza to, że mimo możliwości złożenia zażalenia należałoby zapłacić tę kwotę w terminie 7 dni, jak stanowi art. 143 k.p.a., niezależnie od zgłaszanych zastrzeżeń (w tym również zastrzeżeń odnoszących się do zasadności ustalenia opłaty, a nie tylko jej wyliczenia) i to pod rygorem jej egzekucji administracyjnej.

Zważyć przy tym należy, że z ust. 5 art. 59g Prawa budowlanego wynika tylko tyle, że do kar, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Działu III Ordynacji. W ust. 1 art. 59g mowa zaś jest o karze wymierzanej w drodze postanowienia wydawanego przez właściwy organ. Jak jednak wyżej powiedziano, opłatę legalizacyjną ustala się również w postanowieniu, jednakże na innej podstawie prawnej. Literalnie zatem wykładając przepis art. 49g ust. 5 w zw. z treścią ust. 1 tego przepisu, należy dojść również do wniosku, że Ordynację można stosować jedynie w odniesieniu do kar wymierzanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego.

Zasadą rządzącą stosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do należności publicznoprawnych jest to, że ustawę tę stosuje się wprost w stosunku do dochodów publicznych, które są ustalane lub określane przez organy podatkowe. Nie ulega wątpliwości, że opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Nie może zatem zostać uznany za zobowiązanie podatkowe, którym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego (art. 5 Ordynacji podatkowej).

Inaczej jest natomiast wtedy, gdy ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz spoczywa w gestii innych organów. Przepisy Ordynacji podatkowej mają wówczas zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ opłaty legalizacyjnej nie ustala organ podatkowy istotne jest zatem wskazanie przepisu Prawa budowlanego, z którego miałoby wynikać, iż przepisy Ordynacji podatkowej mają do opłat legalizacyjnych zastosowanie. Jest też oczywiste, że przepis taki musiałby wprost wskazywać na zastosowanie tego aktu, a także wskazywać organ, gdyż ani właściwości ani kompetencji organu nie można domniemywać. Wskazania takiego w Prawie budowlanym brak, gdyż przepis art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat, a odesłanie z art. 49 ust. 2 zawiera odesłanie do art. 49f, a nie art. 49g, w którego pkt 5 mowa jest o odpowiednim odesłaniu do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, przy czym wyraźnie odesłanie to odnosi się do kar, a nie opłaty legalizacyjnej.

Można w tym miejscu przytoczyć przykłady odesłań stosowanych w innych ustawach do przepisów Ordynacji podatkowej, które w sposób jednoznaczny regulują zakres odesłania i stosowania możliwości ulg i odroczeń (np. art. 281 ustawy Prawo ochrony środowiska odnoszący się do opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych), albo też wprost w określonym akcie rozstrzygają tę problematykę bez odesłania do Ordynacji podatkowej (np. art. 87 i 89 ustawy o ochronie przyrody). Nie ulega wątpliwości, że omawianych wcześniej przepisów Prawa budowlanego nie cechuje taka przejrzystość, co rzeczywiście może stwarzać problemy interpretacyjne. Niemniej jednak nie sposób zaakceptować założenia, żeby właściwość organów i w ogóle możliwość zastosowania określonej instytucji prawnej wyprowadzać z interpretacji przepisu.

Z wymienionych wyżej względów nie jest do przyjęcia pogląd, że do opłaty legalizacyjnej rozumianej jako alternatywne (a więc dobrowolne) świadczenie w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki, będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa w jej dziale III, w szczególności możliwość umorzenia tej opłaty, gdyż z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Może zatem dojść do sytuacji, w której zainteresowany spełni warunki postanowienia wstrzymującego, złoży dokumentację traktowaną jako wniosek o wydanie pozwolenia, organ ustali opłatę legalizacyjną, a sprawca samowoli po zapoznaniu się z ostatecznym wyliczeniem opłaty oceni, że jej wysokość w porównaniu z kosztami rozbiórki i odtworzenia obiektu będzie niższa, zapłacenie zaś opłaty (szczególnie, iż nie należy ona do najniższych i jest pięciokrotnie wyższa od kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nie będzie dla niego uzasadnione ekonomicznie. W takim przypadku nieuiszczenie opłaty w terminie siedmiu dni spowoduje uruchomienie drugiego członu alternatywy i podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, przywracającej porządek budowlany.

Niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może też, z wymienionej przyczyny, a to nieobowiązkowości wniesienia opłaty, podlegać egzekucji administracyjnej (odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego).

W literaturze prezentowany jest zgodnie pogląd, że zaległość podatkowa powstaje wówczas, gdy podatek nie został zapłacony w terminie płatności. Sam fakt niezapłacenia podatku, bez względu na inne okoliczności, skutkuje powstaniem zaległości. Powstaje ona z mocy prawa, następnego dnia po dniu, w którym upłynął termin płatności. Skoro jednak przepis art. 49 ust. 3 zd. drugie Prawa budowlanego stanowi o zaistnieniu innego skutku w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie, tj. powstaniu obowiązku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu, to zgodzić się trzeba z poglądem, że niezapłaconej opłaty legalizacyjnej nie sposób uznać za zaległość podatkową. Gdyby przyjąć pogląd przeciwny to konsekwentnie należałoby twierdzić, że jeżeli zaległość powstała, a jej nie umorzono, to należy ją również poddać egzekucji administracyjnej. W efekcie mogłoby dojść do sytuacji, że "zaległość" taka musiałby być ściągana, pomimo tego, że organ nadzoru budowlanego orzekł o rozbiórce obiektu. Utwierdza to w poglądzie, że opłata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę (do rozbiórki) przywrócenia porządku budowlanego uzależnioną od wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać przepisom Ordynacji podatkowej odnoszącym się do ulg i umorzeń ze względu na trudną sytuację materialną sprawcy, gdyż akceptacja takiego poglądu wypaczałaby sens stosowania opłaty legalizacyjnej.

Dodać też trzeba, że problem nieadekwatności środków stosowanych przez Wojewodów i Ministra Finansów w zakresie korzystania z przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłat legalizacyjnych, był już prezentowany w orzecznictwie sądowym, a także stanowił przedmiot badań i opinii Prokuratorii Generalnej, wyrażającej podobne wątpliwości, które stały się przyczyną uchylenia decyzji Ministra Finansów z dnia 31 lipca 2009 r., znak: GN7/0341/84/146/TJZ/09/7630 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1921/09).

Wątpliwości co do możliwości stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach opłat legalizacyjnych wyrażane w ostatnio wydawanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie staną się zatem przedmiotem ocen organu administracyjnego w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu, przy uwzględnieniu zaprezentowanych wyżej rozważań Sądu Wojewódzkiego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.