Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1435915

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 lutego 2014 r.
VII SA/Wa 1980/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Machlejd, Halina Emilia Święcicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III.

zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. N. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy (...) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r., nakazującej Gminie (...) całkowitą rozbiórkę ulicy (...) i części ulicy (...) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie nr (...) z dnia (...) października 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

(...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2006 r., nr (...), na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 k.p.a., nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy -(...) rozbiórkę samowolnie wybudowanej nawierzchni drogi gminnej - ulicy (...) położonej na terenie działek nr ew. (...) z obrębu (...) w miejscowości -(...), o długości ok. 180 mb i szerokości 4,3 mb wraz z obustronnymi obrzeżami betonowymi typu lekkiego.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ powiatowy podniósł, że nie było możliwości uznania wykonanych robót budowlanych jako przebudowy lub remontu istniejącego obiektu, bowiem ze zgromadzonych dokumentów wynika, że droga ta została wybudowana nielegalnie w latach 80-tych ubiegłego wieku, zatem obecnie wykonane roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. (nr (...)), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy (...), uchylił decyzję (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2006 r. w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu wojewódzkiego inwestor przed wykonaniem prac budowlanych winien uzyskać zgodę organu architektoniczno - budowlanego, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak też publicznym charakterem ul. (...). Inwestor takiej zgody nie posiadał, jednakże w omawianej sprawie miało miejsce wykonanie robót budowlanych innych niż budowa nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 ustawy Prawo budowlane, bowiem wymianę nawierzchni na betonowe płyty typu trylinka z jej jednoczesnym ulepszeniem zakwalifikować należy jako przebudowę i remont istniejącej, utwardzonej drogi gminnej. Zatem omawiany stan faktyczny winien implikować inną kwalifikację prawną w oparciu o inny tryb postępowania niż przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 688/07 decyzje organów obu instancji zostały uchylone. Sąd wskazał, że w wyniku dotychczasowego postępowania nie ustalono jednoznacznie kwestii kluczowej, tj. tego, czy oceniane w sprawie roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, czy też uzasadniały wymóg zgłoszenia.

Po wyroku zapadały kolejne orzeczenia organu pierwszej instancji oparte na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane, kwalifikujące inwestycję jako budowę drogi.

Po decyzji rozbiórkowej wydanej w 2009 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo z dnia 25 maja 2010 r. (data stempla kancelarii Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w (...)) Urzędu Miasta i Gminy (...), którym poinformowano o dokonaniu rozbiórki nawierzchni ulic (...) i (...) zgodnie z wydaną przez Inspektora decyzją, a kolejne utwardzenie nastąpi w warunkach poszanowania przepisów prawa. Fakt dokonania rozbiórki został potwierdzony notatką służbową z oględzin, dokonanych w dniu 2 czerwca 2010. W późniejszym okresie droga ta została ponownie utwardzona na podstawie dokonanego zgłoszenia o przebudowie drogi.

Decyzja rozbiórkowa, która została wg ww. oświadczenia wykonana, została następnie uchylona przez organ wojewódzki.

Przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji poprzedzającej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 11 października 2012 r., dokonał oględzin i stwierdził, że pas gruntu o szer. 4,30 x 240 m został utwardzony. Inwestor przedłożył w związku z tym zgłoszenie z dnia 18 czerwca 2010 r., wobec którego nie doszło do wniesienia sprzeciwu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, którym wstrzymał roboty i nałożył obowiązek złożenia dokumentów umożliwiających legalizację inwestycji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Następnie organ pierwszej instancji decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r., nakazał Gminie (...) całkowitą rozbiórkę ul. (...) i części ul. (...), tj. usunięcie nawierzchni z bloczków betonowych i obrzeży betonowych na odcinku o łącznej długości około 240mb i szerokości 4,30mb na terenie działek nr ew. (...) z obrębu (...) (ul. (...)) i działek nr ew. (...) z obrębu (...), (...) z obrębu (...) (ul. (...) będąca przedłużeniem ul. (...)) w (...).

Organ wskazał, że w sprawie powinien mięć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane - doszło do wykonania robót budowlanych, na które inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Dokonanie zgłoszenia nie ma znaczenia, gdy zważyć na zakres robót wykonanych na gruncie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. II OSK 1375/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 311/10), ul. (...) i część ul. (...) były przed wykonaniem robót gruntowymi ciągami komunikacyjnymi, więc nie mogły zostać uznane za istniejące obiekty budowlane, które podlegałyby przebudowie, doszło więc do budowy drogi. Wykonanie nawierzchni wraz z obrzeżami nawet bez zmiany granic pasa drogowego nie jest przebudową, a budową, tj. wykonaniem obiektu budowlanego. Własciwą intencją inwestora nie było wykonanie robót objętych zgłoszeniem, a budowa nowego obiektu, tj. ulicy o utwardzonej nawierzchni. Nie ma znaczenia zatem także to, że zgłosznie przyjęto bez sprzeciwu.

Organ podkreślił,że wydano postanowienie, którym nałożono na inwestora obowiązek m.in. wykazania się prawem do dysponowania nieruchomościa na cele inwestycji, tym samym umożliwiono inwestorowi legalizację inwestycji. Inwestor postanowienia nie wykonał, stąd nakaz rozbiórki był obowiązkiem organu w świetle art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania Miasta i Gminy (...), reprezentowanych przez Burmistrza, zapadła decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona w niniejszej sprawie.

Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie nr (...) z dnia (...) października 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ uznał, iż zastosowanie trybu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) było nieprawidłowe, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przebudowa dróg wymaga zgłoszenia, a takie zostało dokonane przez inwestora. Ulica (...) i fragment ulicy (...) zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zatem roboty zostały wykonane na istniejącej już drodze i nie stanowiły budowy nowego obiektu, jak przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Organ drugiej instancji podkreślił, że dążył do uzupełnienia materiału dowodowego, ale mimo wezwań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił wyczerpującej oceny tego, czy wykonane roboty zostały wykonane zgodnie że zgłoszeniem. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w tych warunkach zastosowanie musiał znaleźć przepis art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa przed organem pierwszej instancji musi zostać rozpoznana ponownie w oparciu o właściwe przepisy prawa.

Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożyła T. N. reprezentowana przez pełnomocnika, dochodząc jej uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

.Wskazał, że ul. (...) przed budową nawierzchni z trelinki w roku 2007 była drogą gruntową. Nie miała utwardzonej nawierzchni ani obrzeży w formie krawężników, jej przebieg został ustalony przez przejeżdżające samochody. Nigdy nie została wybudowana w wyniku udzielonego pozwolenia na budowę. Fakt zaliczenia jej do dróg lokalnych nie powoduje, że stała się obiektem budowlanym. Jedną z przyczyn nie wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na budowę jest to, że działki o nr ew. (...) i (...) stanowia własność T. N., a Miasto i Gmina (...) od lat zwlekają z ich wykupieniem.

Pełnomocnik podkreślił, że skoro inwestor dokonał rozbiórki nawierzchni dróg zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji, to znaczy przywrócił ulice do stanu poprzedniego, tj. do drogi gruntowej. W następstwie tego nie mogło dojść do przebudowy, a tylko do budowy drogi.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Organ drugiej instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a przez to nie rozpoznał sprawy w sposób zmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie doprowadził do jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Wskazać należy, że już w powołanym wyżej wyroku tutejszego Sądu z 28 czerwca 2007 r. podkreślono konieczność bezspornego ustalenia tego, czy ulica objeta inwestycją pierwotnie powstała w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też została wybudowana od podstaw na przełomie maja i czerwca 2006 r. W konsekwencji nie ustalono charakteru robót i tego, czy w oparciu o zgłoszenie mogły być realizowane.

Tymczasem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mimo kolejnego rozpoznania sprawy nadal nie wskazał okoliczności, które obalałyby w sposób przekonywujący tezę organu pierwszej instancji o tym, że w sprawie ma zastosowanie tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane - nie doszło do przebudowy drogi, a do jej budowy bez pozwolenia na budowę w warunkach dokonanego zgłoszenia, które nie może legalizować inwestycji.

Organ drugiej instancji, stojąc na stanowisku, że prace budowlane wykonane przez Miasto i Gminę (...) wymagały jedynie dokonania zgłoszenia o przebudowie, winien dostatecznie udowodnić, że była to inwestycja poprzedzona istniejącym obiektem budowlanym. Tymczasem organ poprzestał na stwierdzeniu, że skoro ulica (...) i fragment ulicy (...) zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., to roboty budowlane zostały wykonane na istniejących już obiektach budowlanych i stanowiły ich przebudowę. W ocenie Sądu taka argumentacja jest nietrafna. Podnieść bowiem należy, że "droga" w rozumieniu tej ustawy w brzmieniu do 9 grudnia 2003 r. to "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Dopiero po nowelizacji art. 4 pkt 2 definiuje drogę jako "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Wynika z tego, że zaliczenie ulic (...) i (...) do dróg gminnych w 1988 r. nie stanowiło uznania ich za budowle, a za wydzielone pasy terenu. Ani to zaklasyfikowanie ulic, ani późniejsze zmiany w ustawie nie spowodowały, że drogi te stały się budowlami.

Ustalając stan faktyczny, organ całkowicie pominął, trafnie podniesioną w skardze, kwestię dokonania przez Miasto i Gminę (...) rozbiórki ulicy (...) i części ulicy (...), co miało nastąpić w wykonaniu decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto, jak wskazał pełnomocnik skarżącej, a czemu nie zaprzeczył ani organ, ani Urząd Miasta i Gminy (...), sporna droga nigdy nie powstała wskutek wydania pozwolenia na ich budowę, a więc wykonanie postanowienia nakazującego rozbiórkę doprowadziło do zlikwidowania obiektu budowlanego, który powstał w wyniku samowoli budowlanej. Zgłoszanie dotyczyło przebudowy, co zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. A contrario, niemożliwe jest wykonanie przebudowy nieistniejącego obiektu budowlanego.

Sąd stwierdza, że zgłoszenie inwestycji, która następnie jest realizowana w zakresie nie podlegającym zgłoszeniu, a wymagającym pozwolenia na budowę, co do zasady nie wywiera żadnych skutków dla takiej inwestycji.

Organ, rozpoznając sprawę ponownie, w jej całokształcie, do czego jest zobowiązany. będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu i to, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.