Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509414

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 maja 2018 r.
VII SA/Wa 1961/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki.

Sędziowie Asesor, WSA: Karolina Kisielewicz, Izabela Ostrowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2017 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2017 r., znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia J. K. ("skarżący") na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("(...) WINB") z dnia (...) czerwca 2017 r., znak: (...), w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia (...) czerwca 2017 r., znak: (...), (...) WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) marca 2017 r., znak: (...) udzielającej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej (dz. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), ulice: P., R., W., D., R., Z., P.) i sieci wodociągowej (w ul. P., dz. nr (...) i (...)), stanowiących część inwestycji obejmującej "Sieć wodociągową kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na osiedlu mieszkaniowym w Krotoszynie w rejonie ul. G.".

Na postanowienie to skarżący złożył zażalenie, podnosząc, że ma interes prawny do uznania go za stronę ww. postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia, GINB, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie (...) WINB z dnia (...) czerwca 2017 r., stwierdzając, że skarżący nie posiada statusu strony, więc nie posiada legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana regulacja odnosi się więc do wstępnego etapu postępowania administracyjnego.

Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej), gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną.

Kwestię przymiotu strony postępowania administracyjnego reguluje art. 28 k.p.a. stanowiący, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ.

W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego ze względu na treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W rozpatrywanej sprawie inwestorem budowy sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na osiedlu mieszkaniowym w K., rejon ul. G., jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w K.

Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w K. z dnia (...) marca 2017 r., udzielającej ww. inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Należy zauważyć, że norma z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest regulacją szczególną w stosunku do 28 k.p.a. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podkreślił, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.

GINB wskazał, że decyzja PINB w K. z dnia (...) marca 2017 r., będąca przedmiotem wniosku skarżącego, została wydana w postępowaniu, w którym stroną był jedynie inwestor ze względu na zrealizowanie inwestycji zgodnie z decyzją Starosty (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r., udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzją Starosty (...) z dnia (...) lipca 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą ww. pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji przez PINB w K. zostało poprzedzone, zgodnie z art. 59a ustawy Prawo budowlane, przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a z akt sprawy wynika, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do ww. inwestycji.

W związku z powyższym organ uznał, że nie ma przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby uprawnienia skarżącego do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. z dnia (...) marca 2017 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że choć zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to nie dotyczy to sytuacji, gdy postępowanie jest nowym postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo, sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora - tak jak w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu-zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.-odmówił wszczęcia na wniosek J. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) marca 2017 r., znak: (...) udzielającej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej (dz. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...), ulice: P., R., W., D., R., Z., P.) i sieci wodociągowej (w ul. P., dz. nr (...) i (...)), stanowiących część inwestycji obejmującej "Sieć wodociągową kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na osiedlu mieszkaniowym w K. w rejonie ul. G.".

Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona była przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Niewątpliwie, należy zgodzić się ze skarżącym, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądźŸ nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.

Oczywiście nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania (vide wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2015 r.VII SA/Wa 1409/14, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., II OSK 2529/13).

Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Wolą ustawodawcy z kręgu tego zostały zatem wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu.

Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę czy w postępowaniu środowiskowym) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem.

Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29.10. 2008 r., II OSK 1174/07).

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2017 r. Przy czym na tym etapie postępowania niemożliwym było badanie prawidłowości sporządzenia protokołu, zaś przedmiot obowiązkowej kontroli wyznacza szczegółowo art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.

Z tych względów zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione.

Należy także zwrócić uwagę, iż za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot ""w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem ""postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa "pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego.

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność.

Jak zostało to wyżej wyjaśnione, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Taka sytuacja miała w niniejsze sprawie miejsce.

Okoliczność, iż skarżący mógłby posiadać przymiot strony w innych postępowaniach, nie oznacza posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie gdyż krąg stron w tych postępowaniach jest ustalany na podstawie innych przepisów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż przepis 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dawał podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony co oznacza, że nie mógł on skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego błędnej kwalifikacji dokonanych prze inwestora odstępstw od projekt budowlanego, należy podkreślić, iż w sprawie administracyjnej, w której zapadło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji (vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11).

Innymi słowy na tym etapie ani organy ani Sąd nie mogą merytorycznie badać kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, a tego właśnie oczekuje skarżący wskazując, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z naruszeniem przepisów prawa bowiem jego zdaniem inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organów zasługują na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.