Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1682372

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 czerwca 2013 r.
VII SA/Wa 192/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska.

Sędziowie WSA: Ewa Machlejd (spr.), Małgorzata Miron.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2012 r. znak: (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem znak: (...) z dnia (...) października 2012 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w załączonym tytule wykonawczym Nr (...) z dnia (...) stycznia 2011 r. dotyczącym wykonania robót budowlanych w budynku warsztatu nr 61 w kompleksie wojskowym nr (...) K. tj;

a)

dylatacji poprzecznej w płycie stropodachu budynku,

b)

ocieplenia stropodachu, wykonania nowego pokrycia papowego oraz nowych obróbek blacharskich,

c)

przeprowadzenia renowacji gzymsu i tynku na ścianach w miejscu przelewania się wody przez rynny,

d)

naprawienia opaski betonowej wokół budynku,

e)

na istniejących pęknięciach ścian naklejenia kontrolnych plomb gipsowych, wymienienia lub naprawienia uszkodzonej instalacji elektrycznej i odgromowej, a następnie przeprowadzenia jej pomiarów przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych oraz wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Ponadto wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu (...) października 2010 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadzili kontrolę utrzymania budynku nr (...) - warsztat w kompleksie wojskowym nr (...) w K. W trakcie kontroli budynku (protokół Nr (...) z dnia (...).10.2010 r.) stwierdzono, że budynek nr (...) - warsztat jest w niewłaściwym stanie technicznym tj. nie spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania.

Zarządca poddał budynek kontroli w dniu (...).02.2010 r. w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wykonujący kontrolę w protokole Nr (...) nie dopuścił budynku do dalszego użytkowania, z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, spowodowane zarysowaniem ścian nośnych oraz zagrożeniem bezpieczeństwa użytkowania, spowodowane zalewaniem instalacji elektrycznej. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynku, postanowieniem z dnia (...).10.2010 r., znak: (...), nałożył na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku.

Zarządca wraz z pismem z dnia (...).12.2010 r. przesłał do Inspektoratu ekspertyzę stanu technicznego przedmiotowego budynku, wykonaną przez rzeczoznawcę inż. W. K. oraz mgr inż. arch. K. H.

Z ekspertyzy technicznej wynika, iż pęknięcia ścian szczytowych, podłużnych i wewnętrznych wynikają z poziomych ruchów termicznych masywnej płyty stropodachu, zbudowanej z płyt korytkowych, zaspoinowanych zaprawą cementową. Rzeczoznawca, aby wyeliminować te niekorzystne zjawisko, zaleca wykonanie dylatacji w płycie masywnej stropodachu (w celu umożliwienia kompensacji ruchów poziomych stropodachu) oraz ocieplenie stropodachu (w celu ograniczenia ruchów termicznych, wynikających z różnych temperatur zewnętrznych, w poszczególnych porach roku). Ponadto, z uwagi na bardzo poważne nieszczelności dachu i liczne przecieki, rzeczoznawca zaleca wykonanie nowego pokrycia papowego dachu i wymianę wszystkich obróbek blacharskich, a jako pracę towarzyszące powyższym pracom, przyjmuje naprawę tynków i gzymsów, uszkodzonych przez przelewającą się wodę. Prace te mają charakter doraźny, zatrzymujący dalszą degradację stropodachu i całego budynku. Wg rzeczoznawcy powstrzymanie tego procesu jest sprawą pilną.

Wobec powyższego (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia (...).01.2011 r., znak: (...), nakazującą wykonanie powyższych robót budowlanych w terminie do dnia (...).09.2011 r.

W dniu (...).09.2012 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadzając kontrolę obiektów w Koszalinie, w zakresie ich utrzymania i użytkowania stwierdzili, że ww. decyzja nie została wykonana. Zarządca nawet nie przystąpił do wykonania nakazu.

Wskutek tego w dniu (...).09.2012 r. przesłano do zarządcy upomnienie znak: (...), wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją.

W dniu (...).10.2012 r. wpłynęło do tutejszego inspektoratu pismo Rejonowego Zarządu Infrastruktury z dnia (...).09.2012 r., nr (...) z którego wynika, że mimo wydanego nakazu zarządca nie dość, że nie przystąpił do realizacji ww. nakazu, to jest na etapie dokumentacji projektowej w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpoznaniu zażalenia Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia nałożonej grzywny.

Przedmiotowe postępowanie egzekucyjne dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego od 2010 r. w sprawie podstawowego obowiązku zarządcy obiektu budowlanego tj. obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy podniósł, że obowiązek dotyczy naprawy uszkodzonej instalacji elektrycznej i odgromowej oraz pęknięć ścian budynku, a uszkodzenia te mogą powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Nie jest natomiast istotne, że budynek jest wyłączony z użytkowania, adekwatnym więc było nałożenie dolegliwej grzywny.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu organ poinformował, że nie można zgodzić się z argumentem, iż nieuzasadnione ekonomicznie jest wykonanie wskazanych w przedmiotowej decyzji obowiązków w związku z planowanym remontem.

Organ wskazał, że zakres robót budowlanych określony w decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r. (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w swym ogólnym zakresie, dotyczy uszkodzonej instalacji elektrycznej i odgromowej oraz właściwego odprowadzania wody deszczowej z budynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia poprzedzającego zarzucając;

1.

naruszenie art. 66 Prawo budowlane w zw. z art. 7 § 3 i 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie tytułu wykonawczego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia podczas, gdy zmienił się stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji, co spowodowało bezprzedmiotowość wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym,

2.

naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy budynek w dalszym ciągu zagraża bezpieczeństwu,

3.

naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wybór najbardziej dolegliwego przez skarżącego środka egzekucyjnego, w postaci grzywny w celu przymuszenia nałożonej w maksymalnie dopuszczonej prawem wysokości.

Skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Skarżący wskazał, że organ w żaden sposób nie uzasadnił zastosowanej wysokości grzywny. Podniósł, że wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., który to wniosek nie został do dnia wniesienia niniejszej skargi rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie została uwzględniona ponieważ zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organu administracji w danej sprawie.

Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w przypadku, gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe (art. 119 ustawy z dnia 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. 05.229.1954 - dalej u.p.e.a.), grzywna ta nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się.

Organy obu instancji przedstawiły argumentację odnoszącą się co do wyboru środka egzekucyjnego. Wprawdzie ustawodawca pozostawił organowi egzekucyjnemu odnośnie realizowanego obowiązku swobodę wyboru środków egzekucyjnych, to jednak nie sprowadza się ona do dowolnego uznania. Organ egzekucyjny nie może bowiem przekroczyć granic, które zostały wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a to zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 powołanej ustawy) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 tej ustawy). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędną do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie gdy obowiązek zostanie spełniony (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04 oraz z dnia 20 września 2006 r., I OSK 530/06).

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać nie tylko elementy wymienione w art. 122 § 2 powołanej ustawy, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności powinno wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ przy wyborze zastosowanego środka. Powyższe uwagi odnieść należy także do konieczności zamieszczenia w postanowieniach rozważań w zakresie wysokości wymienionej grzywny. Z orzeczeń organu egzekucyjnego wynikać musi bowiem, że grzywna ustalona w konkretnej wysokości spełnia swój ustawowy cel i jest niezbędna dla wyegzekwowania wykonania obowiązku.

Zgodnie z § 4 art. 121 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Jednorazowa maksymalna grzywna może być nałożona do wysokości 50.000 zł w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ustalając wymiar grzywny organ winien się kierować zasadą skuteczności i celowości, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Chodzi o taki środek, który by zapewniał z jednej strony efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Grzywna nie ma bowiem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji przy uwzględnieniu sytuacji faktycznej zobowiązanego. Jednocześnie skarżący winien mieć świadomość, że grzywna jest jednorazowa a jej nieskuteczność spowoduje zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obciążającego zobowiązanego o wiele wyższymi kosztami.

Wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dotkliwym dla zobowiązanego niż nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Polega ono na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W konsekwencji pociąga sobą skutki finansowe dla zobowiązanego znacznie przekraczające wysokość grzywny i nie podlegające zwrotowi.

Natomiast zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny ściągnięte lub uiszczone mogą być zwrócone w całości lub w części.

W ocenie Sądu organy miały podstawy do zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w maksymalnej wysokości, który to środek jest mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Należy zgodzić się z organem, że ujęcie zadania remontu kapitalnego w Centralnym Planie Remontów Nieruchomości pod nr (...) i podjęcie działań związanych z opracowaniem projektu tego remontu nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Dopóki w obrocie prawnym jest decyzja będąca podstawą prawną tego obowiązku nie ma podstaw do zaprzestania egzekucji będącej w toku.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.