Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 821247

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 grudnia 2010 r.
VII SA/Wa 1899/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska.

Sędziowie WSA: Ewa Machlejd, Bożena Więch-Baranowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) lipca 2010 r. znak (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak (...) wydaną (...) marca 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. S. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) na działkę nr (...) położoną w miejscowości R.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją wydaną (...) marca 2009 r. zostało zakończone postępowanie w sprawie zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu prowadzone na wniosek ówczesnego współwłaściciela działki G. I. W ocenie organu nie zaszły żadne nowe okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. S. zarzucając organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu wydana dla poprzedniego właściciela działki powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na wniosek nowego właściciela działki.

Po rozpatrzeniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak. (...) wydaną (...) lipca 2010 r. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własna decyzję w całości i odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w miejscowości R.

W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko wniosku o naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpatrując sprawę merytorycznie organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych organ może wyrazić zgodę na lokalizacje zjazdu z drogi na czas określony bądź odmówić wyrażenia takiej zgody ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.

Organ podkreślił, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr (...) na całej swojej długości została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Na drodze klasy GP, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L dla obsługi przyległych nieruchomości, stosowanie zjazdów jest zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia dopuszczalne wyjątkowo.

Celem rygorystycznego stosowania przepisu jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zdaniem organu każdy kolejny zjazd, bowiem stanowi on punkt kolizyjny. To zagrożenie jest szczególnie duże w przypadku, gdy na określonym odcinku drogi występuje wysokie natężenie ruchu drogowego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie gdyż na odcinku drogi krajowej nr (...), z której planowany jest przedmiotowy zjazd, natężenie ruchu wykonane w pomiarach w 2005 r. wynosi aż 8001 pojazdów na dobę.

Ponadto organ podkreślił, że droga klasy GP jest przede wszystkim drogą tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności droga lokalną, zaspokajająca potrzeby mieszkańców.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi określona w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wyjątkowa sytuacja, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do działki objętej wnioskiem. Działka strony posiada bowiem pośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy tj. do drogi gruntowej - ul. (...), po uprzednim ustanowieniu służebności drogowej na działkach sąsiednich.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi krajowej, pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 7,32 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6,7,9,10,11,77,80,81 i 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów w ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) lipca 2010 r. odmawiająca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w miejscowości R.

Definicję pojęcia " zjazd" zawiera art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym. Art. 29 wskazanej ustawy mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 tego przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać zjazdy uregulowane są w § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. (dz. U. nr 43 poz. 430).

Przepis ten różnicuje warunki stosowania zjazdów w zależności od klasy drogi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr (...), z której planowany jest zjazd do działki nr (...) na całej swej długości zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP) wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L - czyli z dróg niższych klas.

W tym miejscu należy podkreślić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości, podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05 LEX nr 192958). Granice tego uznania wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 u.d.p. oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 oraz z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA132/99., LEX nr 46769). Ponadto podkreśla się, że w tych sprawach organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, są obowiązane wyjaśnić stan faktyczny sprawy, rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Nadto decyzja o charakterze uznaniowym wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt.II SA 1892/98, LEX nr 46765), tym bardziej gdy nie uwzględnia żądania strony.

Naczelną zasadą przy wyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczyć uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Podobną tezę zawiera wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, stwierdzający, że " Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Stąd też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego".

W rozpoznawanej sprawie droga krajowa nr (...),przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP o bardzo dużym natężeniu ruchy drogowego, a więc prawidłowa jest ocena organu, że zjazd z działki skarżącego może być wykonany wyjątkowo, gdy brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomości sąsiednich, które pozwolą na uzyskanie dojazdu do działki.

W niniejszej sprawie organ podał, że działka skarżącego po ustanowieniu służebności drogowej na działkach sąsiednich może uzyskać dostęp do drogi gminnej - ul. (...) i zjazd na drogę krajową z tej ulicy. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności strona może złożyć wniosek do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a wydając zaskarżoną decyzję organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dając prymat interesowi społecznemu jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe organ zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie maja wpływu na treść rozstrzygnięcia (zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej) a zarzut, iż sąsiednie działki przyległae do drogi krajowej posiadają zjazdy z tej drogi nie przesądza również w przypadku skarżącego, iż na taki zjazd należało wyrazić zgodę, a raczej potwierdza ustalenia organu, że zgoda na lokalizację każdego nowego zjazdu (przy wielości już istniejących w sąsiedztwie) miałaby wpływ na zmniejszenie płynności ruchu drogowego i zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.