VII SA/Wa 1880/19, Obowiązek uzasadnienia stwierdzenia nieprawidłowości. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047010

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. VII SA/Wa 1880/19 Obowiązek uzasadnienia stwierdzenia nieprawidłowości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska.

Sędziowie WSA: Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Andrzej Siwek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. B., J. B., M. B. i M. B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących złego stanu budynku

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz J.B., J. B., M. B. i M. B. kwotę 1048 zł (jeden tysiąc czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "(...) WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej: "p.b.."), po rozpatrzeniu odwołania M.B., J. B.j, J. B. i M. B. (dalej jako "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) (dalej: "PINB") z (...) października 2017 r., nr (...), w przedmiocie nakazu usunięcia przez skarżących stwierdzonych nieprawidłowości - uchylił ww. decyzję PINB w części nakładającej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie nakazał wykonanie wymienionych w niej obowiązków w terminie 39 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) września 2017 r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy (...) informujące o zawaleniu się części muru (ogrodzenia) wpisanego do rejestru zabytków Zespołu (...) na wysokości zabytkowych zbiorników (...) przy ul. (...) w (...) (działka nr ew. (...) z obrębu (...)). W tym samym dniu przeprowadzono kontrolę stanu technicznego przedmiotowego muru-ogrodzenia, w wyniku której ustalono, że na ww. działce od strony ul. (...) usytuowane jest ogrodzenie w postaci muru filarki - słupy o wymiarach 53 x 53 cm, przykryte czapką, w rozstawie ok. 250 cm, wypełnienie pomiędzy słupkami z cegły grubości 12 cm, wysokość słupków od strony ul. (...) ok. 290 cm, wysokość wypełniania ok. 240 cm, przy czym stwierdzono zawalenie się części muru na odcinku ok. 7,5-10 m na trawnik. Teren został wygrodzony i uprzątnięty z gruzu. Ponadto ustalono, że ogrodzenie jest w złym stanie technicznym, mogącym stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, bowiem słupki i wypełnienie ogrodzenia jest odchylone od pionu szczególnie w kierunku ul. (...), co może powodować dalsze zawalenia ogrodzenia. Do protokołu dołączono także materiał zdjęciowy.

W dniu (...) października 2017 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny muru ogrodzeniowego i stwierdził, że część zawalonego muru została zabezpieczona płytą OSB, mur jednak stanowi zagrożenie na całej swojej długości. Podczas tej czynności także potwierdzono występowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wskazano, że należy pilnie wygrodzić teren po obu stronach muru i zabezpieczyć podporami - konstrukcją stabilizującą mur od wewnątrz posesji taśmą ostrzegawczą, a wygrodzenie od strony ul. (...) winno znajdować się w odległości 3 m od muru. Stwierdzono, że teren wewnątrz nieruchomości jest niedostępny dla osób trzecich, objęty całodobową ochroną.

W związku z powyższym PINB ww. decyzją z (...) października 2017 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 p.b., nakazał skarżącym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących złego stanu technicznego muru-ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...), poprzez wykonanie robót zabezpieczających i naprawczych zmierzających do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w zakresie:

1) podparcia konstrukcją stabilizującą mur na całej długości, od strony ul. (...),

2) wygrodzenia terenu na całej długości ogrodzenia po obu stronach muru w pasie o szerokości 3 m, uniemożliwiającego dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej,

3) umieszczenia na ogrodzeniu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji pismem z dnia (...) października 2017 r. odwołanie wnieśli M.B., J. B., J. B. i M. B.

Pismem z dnia (...) listopada 2017 r. M.B. poinformował PINB o zakończeniu robót zabezpieczających i naprawczych przechylonego muru ogrodzeniowego, usytuowanego wzdłuż ul. (...) w (...). Oświadczył, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie opracowanego przez dr inż. P. P. "Projektu wzmocnienia przychylonego muru ogrodzeniowego dawnych obudów zbiorników (...) przy ul. (...) w (...)". Załączono ww. projekt, oświadczenie o zakończeniu robót budowlanych, oraz dokumentację fotograficzną wykonanych robót budowlanych.

W dniu (...) listopada 2017 r. ponownie przeprowadzono oględziny omawianego ogrodzenia. Ustalono, że nie wykonano podparcia muru konstrukcją stabilizacyjną od ul. (...) na całej jego długości. Nie wykonano także wygrodzenia terenu na całej jego długości po obu stronach muru - wykonano częściowo wygrodzenie od strony ul. (...). Wykonano zabezpieczenie zgodnie z opinią konstruktorską znajdującą się w aktach sprawy.

Po rozpoznaniu ww. odwołania (...) WINB decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał ustalenia PINB dotyczące lokalizacji oraz parametrów technicznych przedmiotowego muru oraz stwierdził, że mur ten zlokalizowany jest pomiędzy działkami nr ew. (...) i (...), ale nie jest dokładnie ustalone, czy jest on usytuowany w granicy tych działek. Organ II instancji, z uwagi na stwierdzone zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, odstąpił od ustalenia czy przedmiotowe ogrodzenie służy do wspólnego użytku sąsiadujących nieruchomości. Podniósł, że przepis art. 154 § 2 Kodeksu cywilnego stanowi, iż koszty utrzymania zarówno murów, jak i płotów (ogrodzeń) znajdujących się w granicy nieruchomości sąsiednich i służących do wspólnego użytku sąsiadów zobowiązane są ponosić podmioty z nich korzystające, jednakże z uwagi na powyższy stan faktyczny, w niniejszej sprawie nie został on zastosowany.

(...) WINB podkreślił przy tym, że skarżący są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. (...) z obrębu (...), a więc są podmiotami uprawnionymi do wykonania niezbędnych zabezpieczeń mających na celu wyeliminowanie stwierdzonego zagrożenia. Kwestie ewentualnych rozliczeń wynikających z tego obowiązku z Miastem (...) pozostają poza rozważaniami organu nadzoru budowlanego. Obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym są bowiem obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub zarządcy, jak również użytkowniku wieczystym, którego prawa zrównane zostały niemalże z prawem własności nieruchomości w zakresie uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie na nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego ogrodzenia, który może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W takiej sytuacji należało podjąć działania mające na celu wyeliminowanie tego zagrożenia, zgodnie z przepisem art. 66 p.b. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 66 ust. 1 ww. ustawy określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, a jego konstrukcja wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 p.b. jest konsekwencją zaniedbań związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego, w szczególności z zaniechaniem remontów, konserwacji, bieżących kontroli obiektu, niewłaściwym, niezgodnym z przeznaczeniem użytkowaniem, które w konsekwencji prowadzą do pogorszenia stanu technicznego. Obowiązki nałożone decyzją wydaną w ww. trybie powinny być określone w taki sposób, aby ich wykonanie doprowadziło do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego.

(...) WINB dodał także, że co prawda z pisma skarżących z dnia (...) grudnia 2017 r. wynika, że wykonali oni już konieczne zabezpieczenia w sposób określony w dołączonej do niego opinii rzeczoznawcy budowlanego dr inż. P. P., jednak wykonanie tych zabezpieczeń, w ocenie organu, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, a może świadczyć jedynie o niezwłocznym wykonaniu nałożonych obowiązków. Co więcej, przedstawiony w ww. opinii zakres prac jest węższy niż ten wynikający z decyzji PINB, opartej na ustaleniach własnych organu I instancji, które uznano za posiadające większy walor dowodowy z uwagi na wykonanie ich przez pracowników organów nadzoru budowlanego, posiadających odpowiednie uprawnienia do wykonywania tego typu ocen technicznych. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zastosowana przez organ powiatowy sankcja jest zgodna z prawem.

Skargę na decyzję (...) WINB z (...) grudnia 2017 r. wnieśli M. B., J. B., J. B. i M.B., wnosząc o jej uchylenie, oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z (...) października 2017 r., a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 107 k.p.a., poprzez nałożenie obowiązków wynikających z ww. decyzji wyłącznie na skarżących, z pominięciem (...) jako właściciela działki ew. (...) obr. (...), a ponadto poprzez sprzeczność ww. rozstrzygnięcia ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym,

b. art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie w postępowaniu zarządcy drogi powiatowej, tj. ul. (...) w (...),

c. art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewykonanie przez organ w sposób wyczerpujący obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz nieuwzględnienie okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie wskazanych w skardze dowodów,

d. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącym przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 w zw. z art. 61 p.b. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i skierowanie do skarżących nakazu dotyczącego ogrodzenia nieruchomości w sytuacji, gdy skarżącym nie przysługują żadne prawa do drogi publicznej położonej w ww. lokalizacji, a w konsekwencji poprzez nakazanie skarżącym wskazanych w nim prac budowlanych w zakresie, w jakim nakazy te dotyczą podjęcia czynności przez skarżących na terenie drogi publicznej - ul. (...) - położonej na działce nr (...) w obrębie (...), która jest własnością podmiotu innego niż skarżący, oraz w stosunku do której skarżący nie dysponują żadnymi prawami, na podstawie których możliwe byłoby dokonanie ww. czynności oraz poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, a także poprzez fakt, że zaskarżona decyzja utrzymuje orzeczenie administracyjne organu pierwszej instancji nakładające na skarżących w sposób dowolny obowiązki wykonania określonych prac, mimo że sposób i zakres wykonanych prac są niewłaściwe i niepotrzebnie obciążające skarżących.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję (...) WINB z dnia (...) grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w sprawie nie sprostano w pełni wymogom procedury związanej z prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną jego wyników, a w konsekwencji przedwcześnie zastosowano art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Sąd wskazał, że PINB nakładając na skarżących omawiane obowiązki, w sentencji decyzji (jak i w uzasadnieniu) PINB nie sprecyzował, czy chodzi tylko o nieruchomość położoną przy ul. (...), oznaczoną jako działka ewid. nr (...) - w użytkowaniu wieczystym skarżących. Wątpliwości wiążą się z tym, że decyzja organu I instancji została skierowana także do Miasta (...). Organ nie wyjaśnił, czy jako właściciela działki ewid. nr (...) oddanej w użytkowanie wieczyste skarżącym (co wydaje się być nieuzasadnione), czy jako właściciela działki ew. nr (...), graniczącej z działką nr (...), w granicy których usytuowane ma być sporne ogrodzenie. Sąd zwrócił uwagę, że akt administracyjnych sprawy stan prawny działki ew. nr (...) nie wynika. Jedynie skarżący podnoszą, że działka ta stanowi drogę publiczną - ulicę (...) i znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich (...). Także podczas oględzin w dniu (...) listopada 2017 r. i (...) listopada 2017 r. nie sprecyzowano, których działek kontrola dotyczy. Zdaniem Sądu w oparciu o powyższe ustalenia faktyczne organ II instancji skierował decyzję także do Miasta (...) Zarządu Dróg Miejskich (nie wyjaśniając na jakiej podstawie), co z kolei świadczyłoby, iż postępowaniem tym objął również działkę ewid. nr (...), co do której skarżący praw żadnych nie posiadają. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy w sytuacji więc, gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych, to nakazy i zakazy sformułowane w decyzji, powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli. Bez wątpienia organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót ale o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu, zaś ewentualne spory dotyczące rozliczenia kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót, mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności powinno być wyjaśnione przez organ II instancji z jakich przyczyn stroną tego postępowania uczyniono Miasto (...). Czy z uwagi, że postępowanie to dotyczy także działki drogowej nr (...) będącej własnością Miasta (...), w granicy której z działką ewid. nr (...) usytuowany jest mur (o położeniu muru w granicy twierdzą skarżący i autor ww. opracowania z (...) listopada 2017 r.), czy z faktu sąsiedztwa z działką nr (...), na której miałby być umiejscowiony mur, bo jak twierdzi organ odwoławczy na str. 3 decyzji - "nie jest jednoznaczne czy jest on usytuowany w granicy tych działek". Powyższe twierdzenie umożliwiło niewątpliwie organowi odstąpienie od zastosowania art. 154 § 2 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że korzystający z urządzeń znajdujących się na granicy (mury, płoty) obowiązani są ponosić wspólne koszty ich utrzymania.

Następnie organ powinien wypowiedzieć się czy zakres obowiązków nałożonych na współużytkowników wieczystych, tj. przede wszystkim: wykonanie konstrukcji stabilizującej mur od ul. (...) oraz wygrodzenie terenu na całej długości muru w pasie o szerokości 3 m także od strony ulicy - nie ingeruje w działkę nr (...), do której współużytkownicy praw żadnych nie posiadają. A przecież decyzja wydana w tym trybie ma tak określać obowiązki aby ich wykonanie doprowadziło do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61, co oznacza konieczność ustalenia właściciela obiektu jak i zakresu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym, tak aby były one wykonalne.

Jeśli więc organ objął tym postępowaniem także działkę drogową nr (...), to powinien wypowiedzieć się na jakiej podstawie nakłada obowiązki na użytkowników wieczystych działki ewid. nr (...), sięgające swoim zakresem działki ewid. nr (...) oraz czy jest to dopuszczalne tylko z faktu sąsiedztwa obu nieruchomości (jeżeli niesporne byłoby, że mur nie jest usytuowany w granicy działek).

Rozpoznając ponownie sprawę (...) WINB postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji I instancji, a następnym postanowieniem z dnia (...) maja 2019 r. nr (...), na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił PINb przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin ww. muru celem:

- wskazania, czy okoliczności stwierdzone w trakcie przeprowadzonych kontroli uległy zmianie, a jeśli tak, to w jakim zakresie;

- ustalenia usytuowania opisywanego wyżej muru - ogrodzenia pomiędzy działkami ewid. nr (...) i (...),

- ustalenia, czy wykonanie konstrukcji stabilizującej mur od ul. (...) oraz wygrodzenie terenu na całej długości muru w pasie o szerokości 3 m także od strony ulicy nie ingeruje w działkę ewid. nr (...)(...).

W dniu (...) czerwca 2019 r. przy udziale uprawnionego przedstawiciela PINB przeprowadzono oględziny stanu technicznego ogrodzenia nieruchomości przy ul. (...) w (...), z których sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację fotograficzną.

Ustalono, że:

- usunięto wygrodzenie terenu wzdłuż ulicy (...) dz. Nr (...) w postaci przęseł systemowych metalowych ustawionych na podstawach betonowych,

- konstrukcja stabilizująca mur ogrodzenia została wykonana od strony działki nr (...) w ten sposób, jak określono w projekcie wzmocnienia przechylonego muru ogrodzeniowego sporządzonego przez P. P.;

Wskazano, że pełnomocnik skarżących przedstawił do protokołu wykonany w dniu (...) czerwca 2018 r. pomiar przedmiotowego ogrodzenia opracowany przez geodetę L. Ś.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...) (...) WINB uchylił ww. decyzję PINB w części nakładającej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie nakazał wykonanie wymienionych w niej obowiązków w terminie 39 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony dotychczas jednoznacznie wskazuje na nieodpowiedni stan techniczny muru. Wskazano na fakt braku wykonania nałożonych decyzją PINB obowiązków, co potwierdziły ustalenia w trakcie przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego oględzin z dnia (...) czerwca 2019 r., w szczególności brak wygrodzenia terenu od ulicy (...) ora od strony działki nr (...) w pasie szerokości 3 m. Ponownie podkreślono, że prawidłowo skarżących wskazano jako adresata decyzji, bowiem są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. (...) z obrębu (...), a więc są podmiotami uprawnionymi do wykonania nakazanych zabezpieczeń, a kwestie ewentualnych rozliczeń wynikających z tego obowiązku z Miastem (...) pozostają poza rozważaniami organu nadzoru budowlanego.

Wskazano, że skarżący przystąpili do wykonania koniecznych zabezpieczeń w sposób określony w opinii dr inż. P. P., jednak zdaniem organu wykonanie tych zabezpieczeń nie czyni postępowania bezprzedmiotowym Podkreślono, że zabezpieczenie ogrodzenia nastąpiło wyłącznie od strony podwórka działki nr (...), nie dokonano zaś jego zabezpieczenia od strony ul. (...) oraz nie wykonano wygrodzenia tego terenu.

Podniesiono, że dr inż. P. P. przedstawił inny, alternatywny sposób wykonania zabezpieczeń, zwracając jednocześnie uwagę na konieczność dokonania określonych zabezpieczeń również muru przechylonego w stronę drogi publicznej. Jednakże w opracowaniu nie wskazano, że takie rozwiązanie zabezpieczenia muru przechylonego w stronę ul. (...) w sposób właściwy i pełny wyeliminuje zagrożenie dalszego przechylania się ogrodzenia. Ponadto zdaniem organu oparcie się na ustaleniach własnych przedstawiciela organu I instancji podczas w terenie. Pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i są w stanie samodzielnie dokonać oceny stanu technicznego obiektu, w tym w szczególności stwierdzić, czy i w jakim zakresie występuje zagrożenie ludzi i mienia oraz w jakim zakresie należy dokonać zabezpieczeń.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że zgodnie z przedłożonym przez pełnomocnika skarżących podczas oględzin w dniu (...) czerwca 2019 r. pomiarem omawianego ogrodzenia wykonanym przez mgr inż. L. Ś., ogrodzenie (mur) - zarówno filary i przęsła - stoi w granicy działek nr (...) i (...). Ulica (...) jest drogą publiczną kategorii powiatowej. Działka nr (...) stanowi własność (...) i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Powyższe zdaniem organu potwierdza posiadanie przez ww. podmioty (Miasto (...) oraz Zarząd Dróg Miejskich w (...)) interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, wynikającego z opisywanego stanu własności oraz stanu władania sąsiednią działką nr (...), a także faktu jej naruszenia wskutek zawalenia się na nią spornego ogrodzenia oraz usytuowania muru w granicy z działką nr (...).

Natomiast (...) WINB nie podziela argumentacji skarżących, że w świetle art. 154 k.c. podmiotem zobowiązanym do wykonania opisanych obowiązków jest Miasto (...). Przepis ten nie może mieć zastosowania na gruncie rozpoznawanej sprawy i być podstawą dla odmiennego niż przepisy prawa budowlanego określenia adresata nałożonych skarżoną decyzja obowiązków.

Organ podkreślił, że skarżący podjęli działania polegające na uzyskaniu praw do korzystania z pasa drogowego (tj. działki nr (...)). Ponadto całkowicie bezzasadnym jest obarczanie właściciela publicznej działki drogowej obowiązkiem zabezpieczenia ogrodzenia działki nr (...). Co prawda przedmiotowy mur zlokalizowany jest w granicy działek nr (...) i (...), jednak nie sposób uznać, by ogrodzenie to w jakikolwiek sposób służyło użytkowaniu działki drogowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem organu trudno przyjąć tezę, iż za stan techniczny ogrodzenia działki prywatnej odpowiadać ma solidarnie z właścicielem tej nieruchomości zarządca drogi publicznej, tylko dlatego, że usytuowane jest ono w granicy z tą działką, bowiem ogrodzenie ma chronić przede wszystkim zabudowania i własność działki, którą grodzi.

Skargę na decyzję (...) WINB z dnia (...) czerwca 2019 r. wnieśli M. B., J.B., J.B. i M.B., wnosząc o jej uchylenie, oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z (...) października 2017 r., a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie decyzji PINB z dnia (...) października 2017 r. w mocy pomimo, iż brak faktycznych i materialnych podstaw uzasadniających takie rozstrzygnięcie, w szczególności przez fakt, że zaskarżona decyzja utrzymuje orzeczenie administracyjne organu pierwszej instancji nakładające na skarżących w sposób dowolny obowiązki wykonania określonych prac, mimo, że zarówno sposób i zakres nakazanych prac są bezzasadne, nie mają oparcia w materiale dowodowym i stanowią nieuzasadnione obciążenie Skarżących;

b) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). przez niewykonanie zobowiązań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 532/18, zwłaszcza w zakresie ustalenia i zastosowania prawidłowego kręgu stron postępowania obciążonych wymienionymi w skarżonej decyzji obowiązkami oraz ustalenia właściwego zakresu niezbędnych prac zabezpieczających mur - adekwatnych do jego stanu technicznego i stwarzanego zagrożenia,

c) art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu polegającą na niezawiadomieniu stron o zebraniu materiału dowodowego i nieudzieleniu stronom prawa wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

d) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., poprzez nałożenie obowiązków wynikających z ww. decyzji wyłącznie na skarżących, z pominięciem (...) jako właściciela działki ew. (...) obrębu (...), a nadto poprzez sprzeczność ww. rozstrzygnięcia ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym poprzez nałożenie na skarżących określonych w decyzji obowiązków w sposób dowolny, nieznajdujący poparcia w materiale dowodowym;

e) art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 66 w zw. z art. 61 p.b. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i skierowanie do skarżących nakazu dot. ogrodzenia nieruchomości przy ul. (...) w (...), w sytuacji gdy skarżącym nie przysługują żadne prawa do drogi publicznej położonej w ww. lokalizacji, a w konsekwencji poprzez nakazanie skarżącym:

a. "podparcia konstrukcją stabilizującą mur na całej długości, od strony ul. (...)"

b. "wygrodzenie terenu na całej długości ogrodzenia po obu stronach muru w pasie o szerokości 3 m, uniemożliwiających dostęp osób trzecich (...)"

c. "oraz umieszczenie na ogrodzeniu uwiadomienia o stanie zaSr°Żeł2 a bezpieczeństwa ludzi i mienia."

w zakresie, w jakim nakazy te dotyczą podjęcia czynności przez skarżących na terenie drogi publicznej - ul. (...) - położonej na działce nr (...) w obrębie (...), która jest własnością podmiotu innego niż skarżący oraz w stosunku do której skarżący nie dysponują żadnymi prawami na podstawie których możliwe byłoby dokonanie ww. czynności oraz poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i nakazanie skarżącym "wygrodzenie terenu na całej długości ogrodzenia po obu stronach muru w pasie o szerokości 3 m, uniemożliwiających dostęp osób trzecich (...)", co z uwagi na fakt, że ww. mur znajduje się na granicy drogi publicznej - ul. (...) - wiązałoby się z zajęciem pasa drogowego ul. (...) bez wymaganego ww. przepisem zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej;

b) art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez nakazanie skarżącym wykonanie obowiązków wynikających z decyzji PINB pomimo, iż ww. przepis wprost zabrania prowadzenia jakichkolwiek prac wobec obiektów, co do których wszczęto postępowanie o wpis do rejestru zabytków,

c) art. 154 k.c. przez niezastosowanie domniemania wspólnego użytku przez sąsiadów urządzeń leżących na granicy pomimo braku podstaw do wzruszenia tego domniemania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy obu instancji błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego, nakazując skarżącym dokonanie szeregu działań na terenie działki o nr ewidencyjnym (...), która to nieruchomość jest własnością innego podmiotu, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, na której zajęcie wymagane jest uzyskanie osobnej decyzji administracyjnej. Aby zatem wykonać ten obowiązek, skarżący byliby zmuszeni uzyskać tytuł prawny do działki nr (...). Z uwagi na fakt, że jest to teren drogi publicznej będącej w zarządzie ZDM, skarżący nie mają możliwości wykonania nakazanych obowiązków na tej nieruchomości, bez uprzedniego uzyskania kolejnej decyzji administracyjnej - zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Uzyskanie takiej decyzji dla skarżących wiąże się to z obowiązkiem uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w uchwale Rady (...) wydanej na podstawie art. 40 ust. 8 tej ustawy, zaś ZDM może wygrodzić jej część bez żadnych opłat Co więcej wydanie decyzji ma charakter uznaniowy - zarządca drogi nie jest związany wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Aby zatem zastosować się do nakazu PINB utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, skarżący zmuszeni byliby podjąć dodatkowe działania polegające na uzyskaniu praw do korzystania z pasa drogowego.

Ponadto zdaniem skarżących (...) WINB nie wykonał nakazów zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/18 do dalszego postępowania, tj. nakazem ustalenia prawidłowego grona stron postępowania i zastosowania do nich odpowiedniego, opartego na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, zakresu obowiązków. ograniczając się do ogólnikowego powtórzenia nietrafionej argumentacji prawnej i faktycznej. Organ na skutek ww. wyroku Sądu winien zweryfikować, kto rzeczywiście jest stroną postępowania, kto odpowiada za utrzymanie muru leżącego na granicy działek oraz jakie prace i na jakich zasadach powinny te strony przeprowadzić. Organ co prawda, zaliczył do grona stron Miasto (...) oraz Zarząd Dróg Miejskich, ale nie obciążył żadnego z nich obowiązkami, ograniczając się do potwierdzenia dotychczasowych rozstrzygnięć obciążających wyłącznie skarżących, co czyni te obowiązki niewykonalnymi ze względów opisanych powyżej. Nieuzasadnione jest stanowisko prezentowane przez PINB, powielone następnie przez organ odwoławczy, jakoby obowiązek ponoszenia ciężarów utrzymania i zabezpieczenia przedmiotowego ogrodzenia nie obciążał Miasta (...), albowiem treść art. 61 p.b. nie przesądza o słuszności tego poglądu.

Zdaniem skarżących organ nie zweryfikował także wyczerpująco zakresu nakazanych prac pod kątem rzeczywistego stanu technicznego muru, stwarzanego przez niego zagrożenia oraz optymalnych możliwości jego zabezpieczenia. Zakres czynności, do których wykonania zobowiązano skarżących został przez organ ustalony dowolnie, nie ma on oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż wykonanie nakazanych czynności jest optymalnym środkiem do zabezpieczenia przedmiotowego ogrodzenia - nie pozwala on nawet stwierdzić czy czynności te w jakikolwiek sposób zabezpieczą ogrodzenie przed dalszą degradacją. Organy nie przedstawiły na potwierdzenie zasadności swoich rozstrzygnięć żadnych badań, analiz wykonanych przez podmioty o odpowiednich kompetencjach. Skarżący z kolei złożyli do akt sprawy "Projekt wzmocnienia przechylonego muru ogrodzeniowego dawnych obudów zbiorników (...) przy ul. (...) w (...)" z 2 listopada 2017 r., przygotowany przez dr inż. P.P., który, korzystając ze specjalistycznej wiedzy i metodologii konstrukcyjno-budowlanej przedstawił optymalne rozwiązanie techniczne dla zabezpieczenia ogrodzenia. Organ nie wziął pod uwagę tych rozwiązań ograniczając się do własnych ustaleń, nie odnosząc się jednak merytorycznie do koncepcji przedstawionej przez skarżących oraz nie wykładając stronom, dlaczego rozwiązanie forsowane przez PINB i WINB miałoby być optymalne.

Ponadto skarżący podnieśli, że (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął postępowanie o wpis przedmiotowego muru do rejestru zabytków. Tym samym zastosowanie znajduje w poniższej sprawie art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący załączyli odpis pisma (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) stycznia 2019 r. zawierającego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków ogrodzenia Zespołu (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) października 2017 r., nr (...), w przedmiocie nakazu usunięcia przez skarżącym stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących złego stanu technicznego muru-ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...), poprzez wykonanie robót zabezpieczających i naprawczych zmierzających do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w zakresie:

1) podparcia konstrukcją stabilizującą mur na całej długości, od strony ul. (...),

2) wygrodzenia terenu na całej długości ogrodzenia po obu stronach muru w pasie o szerokości 3 m, uniemożliwiającego dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej,

3) umieszczenia na ogrodzeniu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wskazać należy, że postawą materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 p.b.

Podnieść należy, że zastosowanie art. 66 p.b. związane jest z treścią art. 61 p.b. Zgodnie z nim, "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Natomiast, zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 (tak jak w przedmiotowej sprawie) musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało.

Z kolei, przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. (który też zastosowano w sprawie), ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Unormowanie to ma bowiem umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z jego przeznaczeniem i stosuje się go do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego znajdującego się w złym stanie technicznym. "Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy spowodowany będzie głównie na skutek zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania.

W związku z powyższym, podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ponadto koniecznym elementem dowodowym jest także ekspertyza stanu technicznego, która winna zawierać ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 859).

W tym miejscu podkreślić należy, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję (...) WINB z dnia (...) grudnia 2017. nr (...) utrzymującą w mocy omawianą decyzję PINB (...) z dnia (...) października 2017 r., nr (...).

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

W swoim poprzednim wyroku tut. sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności powinno być wyjaśnione przez organ II instancji z jakich przyczyn stroną tego postępowania uczyniono Miasto (...).

Następnie organ powinien wypowiedzieć się czy zakres obowiązków nałożonych na współużytkowników wieczystych, tj. przede wszystkim: wykonanie konstrukcji stabilizującej mur od ul. (...) oraz wygrodzenie terenu na całej długości muru w pasie o szerokości 3 m także od strony ulicy - nie ingeruje w działkę nr (...), do której współużytkownicy praw żadnych nie posiadają. A przecież decyzja wydana w tym trybie ma tak określać obowiązki aby ich wykonanie doprowadziło do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu.

Sąd wskazał, ze adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61, co oznacza konieczność ustalenia właściciela obiektu jak i zakresu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym, tak aby były one wykonalne. Jeśli więc organ objął tym postępowaniem także działkę drogową nr (...), to powinien wypowiedzieć się na jakiej podstawie nakłada obowiązki na użytkowników wieczystych działki ewid. nr (...), sięgające swoim zakresem działki ewid. nr (...) oraz czy jest to dopuszczalne tylko z faktu sąsiedztwa obu nieruchomości (jeżeli niesporne byłoby, że mur nie jest usytuowany w granicy działek).

Rozpoznając ponownie sprawę, (...) WINB postanowieniem z dnia (...) maja 2019 r. nr (...), na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił PINb przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin ww. muru. Takie oględziny zostały przeprowadzone (...) czerwca 2019 r., a następnie wydano zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zawartych w ww. wyroku WSA w Warszawie dotyczących wyjaśnienia, z jakich przyczyn stroną tego postępowania uczyniono Miasto (...), organ wskazał, że zgodnie z przedłożonym przez pełnomocnika skarżących pomiarem omawianego ogrodzenia wykonanym przez mgr inż. L. Ś., ogrodzenie (mur) - zarówno filary i przęsła - stoi w granicy działek nr (...) i (...). Działka nr (...) jest drogą publiczną kategorii powiatowej. stanowi własność (...) i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Powyższe zdaniem organu potwierdza posiadanie przez Miasto (...) oraz Zarząd Dróg Miejskich w (...) interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, wynikającego z opisywanego stanu własności oraz stanu władania sąsiednią działką nr (...), a także faktu jej naruszenia wskutek zawalenia się na nią spornego ogrodzenia oraz usytuowania muru w granicy z działką nr (...). Zdaniem Sądu powyższe budzi wątpliwości, gdyż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie może stroną postępowania być ani właściciel czy też posiadacz sąsiedniej nieruchomości, czy też władający nieruchomością, która ucierpiała na skutek braku utrzymywać i użytkować sąsiedniego obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. Niemniej z zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na granicy działek nr (...) i (...), a organ de facto przyznał że właścicielem omawianego muru jest Miasto (...), uznając jednocześnie, że podmiot ten nie może być adresatem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 ust. 1 p.b. Sąd zgadza się z organem, że nie można uznać, że obowiązek wykonania omawianych obowiązków przez Miasto (...) wynika z art. 154 k.c., w myśl którego domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się w granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Funkcją regulacji zawartej w art. 154 k.c. jest niedopuszczenie do powstania konfliktów na tle korzystania z urządzeń znajdujących się w granicy nieruchomości (por. J. Nadler w: Kodeks cywilny. Komentarz pod. red. E. Gniewka, wyd. 2 Warszawa 2006 r. str. 301). Jest to więc przepis o charakterze akcesoryjnym, kreujący domniemanie związane z realizacją praw rzeczowych na sąsiednich nieruchomościach. Mógłby on stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym, wszelako tylko wtedy, gdyby materialne przepisy prawa administracyjnego nie dawałyby podstawy do wyodrębnienia kręgu adresatów orzeczenia organu. W niniejszej sprawie, jak wskazano to wcześniej krąg adresatów decyzji, wydanego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wyznacza art. 61 ust. 1 p.b. tego przepisu, którego brzmienie nie nasuwa wątpliwości. Tym samym powołanie się przez skarżących na treść art. 154 k.c. było zabiegiem nieuprawnionym. Podstawa prawna aktu administracyjnego nie może być bowiem kształtowana w sposób dowolny, z pominięciem norm prawa materialnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jednakże ponownie podkreślić należy, że pomimo wskazania na art. 61 p.b. organ w zaskarżonej decyzji przywołał słusznościową argumentację, nie znajdującą oparcia w art. 61 p.b., że co prawda przedmiotowy mur zlokalizowany jest w granicy działek nr (...) i (...), jednak nie sposób uznać, by ogrodzenie to w jakikolwiek sposób służyło użytkowaniu działki drogowej zgodnie z jej przeznaczeniem, a za stan techniczny ogrodzenia działki prywatnej odpowiadał solidarnie z właścicielem tej nieruchomości zarządca drogi publicznej.

Jednakże przede wszystkim wskazać należy, że organ w żaden sposób nie odniósł się do wiążących go zaleceń Sądu co do wskazania, czy zakres obowiązków nałożonych na współużytkowników wieczystych, tj. przede wszystkim: wykonanie konstrukcji stabilizującej mur od ul. (...) oraz wygrodzenie terenu na całej długości muru w pasie o szerokości 3 m także od strony ulicy - nie ingeruje w działkę nr (...), do której współużytkownicy praw żadnych nie posiadają.

Organ, pomimo nałożenia na skarżących obowiązków znacznie ingerujących w działkę drogową nr (...), należącą do Miasta (...), a zarządzaną przez Zarząd Dróg Miejskich w (...), ponownie nie wypowiedział się, na jakiej podstawie nakłada obowiązki na użytkowników wieczystych działki ewid. nr (...), sięgające swoim zakresem działki ewid. nr (...).

Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja w tym zakresie jest niewykonalna, natomiast należy wskazać, że wątpliwa jest jej racjonalność. Słusznie wskazali skarżący, że organy nakazały im dokonanie szeregu działań na terenie działki o nr ewid. (...), która to nieruchomość jest własnością innego podmiotu, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, jednakże na której zajęcie wymagane jest uzyskanie osobnej decyzji administracyjnej. Skarżący byliby zmuszeni uzyskać tytuł prawny do działki nr (...). Z uwagi na fakt, że jest to teren drogi publicznej będącej w zarządzie ZDM, skarżący nie mają możliwości wykonania nakazanych obowiązków na tej nieruchomości, bez uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej jako u.dp.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiąząne z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie do art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W ocenie Sądu nie ma prawnej możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez obciążenia opłatą. Opłata jest bowiem nierozerwalną częścią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych mają w tym zakresie charakter bezwzględnie obowiązujący (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 541/16, cbois). Jedynie zgodnie z art. 40 ust. 14 u.d.p. przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Jednakże ten przypadek nie występuje w sprawie niniejszej.

Skarżący wskazali, że by zastosować się do nakazu PINB zmuszeni byli podjąć dodatkowe działania polegające na uzyskaniu praw do korzystania z pasa drogowego. Wskutek tych działań, właściwy organ (Prezydent (...) - Zarząd Dróg Miejskich) wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa ul. (...) o powierzchni 550 m2 i obciążył skarżących opłatą w wysokości 363.000,00 zł.

W świetle powyższego organ odwoławczy winien rozważyć, czy wynikający z decyzji PINB nakaz usunięcia skarżącym stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących złego stanu technicznego muru-ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...), poprzez podparcie konstrukcją stabilizującą mur na całej długości, od strony ul. (...) oraz wygrodzenia terenu na całej długości ogrodzenia po obu stronach muru w pasie o szerokości 3 m, w świetle tego, że:

- mur znajduje się w granicy działki nr (...) i działki nr (...) (zarządzanej przez ZDM w (...)),

- skarżący winni uzyskać decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego dotyczącego 550 m2 działki drogowej nr (...), celem jego wygrodzenia oraz umieszczenia konstrukcji stabilizującej mur od ul. (...),

- koszt opłaty za zajęcie pasa drogowego o tak dużej powierzchni jest znaczny,

- ZDM jest zwolniony od opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest racjonalny i czy spowoduje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego.

W świetle powyższego należy uznać, że organ wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu skarżący podjęli działania nakierowane na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących złego stanu technicznego muru-ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. (...) w (...). Działania te zostały wykonane na podstawie opracowanego przez dr inż. P. P. "Projektu wzmocnienia przychylonego muru ogrodzeniowego dawnych obudów zbiorników (...) przy ul. (...) w (...)", a polegały one na zakotwieniu fragmentów muru przechylonych w stronę ul. (...) linowymi odciągami w mikropalach, usytuowanych na terenie działki skarżących. W ocenie Sądu mają rację skarżący, że organ nie zweryfikował wyczerpująco zakresu nakazanych prac pod kątem rzeczywistego stanu technicznego muru, stwarzanego przez niego zagrożenia oraz optymalnych możliwości jego zabezpieczenia. Zakres czynności, do których wykonania zobowiązano skarżących został przez organ ustalony na podstawie opinii pracowników PINB zawartej w protokole oględzin z dnia (...) października 2017 r. Organ w sposób arbitralny i skrótowy odniósł się do rozwiązań zawartych w "Projekcie wzmocnienia przechylonego muru...." z dnia (...) listopada 2017 r., przygotowanego przez dr inż. P.P., nie odnosząc się jednak merytorycznie do koncepcji przedstawionej przez skarżących oraz nie wykładając stronom, dlaczego rozwiązanie forsowane przez PINB i (...) WINB miałoby być optymalne. Zdaniem Sądu niewystarczające jest jedynie wskazanie przez organ, że w opracowaniu nie wskazano, że takie rozwiązanie zabezpieczenia muru w sposób właściwy i pełny wyeliminuje zagrożenie dalszego przechylania się ogrodzenia praz podkreślono, że pracownicy organów nadzoru budowlanego są w stanie samodzielnie dokonać oceny stanu technicznego obiektu. Powyższe nie stanowi merytorycznego ustosunkowania się do przedstawionych w opracowaniu dr inż. P. P. rozwiązań.

Mają także rację skarżący, że w dniu (...) stycznia 2019 r. (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych trzech fragmentów zewnętrznego ogrodzenia zespołu (...), w tym od strony ul. (...) na terenie nieruchomości pod adresem (...) wzdłuż południowej granicy działki nr (...), co wynika z załączonego do skargi zawiadomienia o wszczęciu ww. postępowania. W myśl art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2087mze zm.) od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Organ w zaskarżonej decyzji winien się ustosunkować, czy nakazane działania nie naruszają ww. art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na d zabytkami.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.