VII SA/Wa 1646/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

VII SA/Wa 1646/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3156682

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1646/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik.

Sędziowie WSA: Andrzej Siwek (spr.), Mirosław Montowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lipca 2020 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2020 r., znak: (...) Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 3 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 31 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działaniach administracji rządowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 945), art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171) oraz § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1054), po rozpatrzeniu odwołania M. S., od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...) (dalej: "organ I instancji", "Wojewódzki Zespół") z dnia (...) marca 2020 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) (dalej jako "Powiatowy Zespół") wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r. znak (...), w którym zaliczył M. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu przyczyny niepełnosprawności oznaczonej symbolem 07-S na okres do (...) września 2021 r.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) i stwierdzonych zastrzeżeń co do zgodności przedmiotowego orzeczenia o niepełnosprawności z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności, organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W wyniku ponownej oceny zgromadzonego materiału w sprawie decyzją z dnia z dnia (...) marca 2020 r., organ I instancji, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a., w zw. z art. 6c ust. 3 pkt 1 i art. 6c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172, z późn. zm., dalej jako "ustawa o rehabilitacji"), stwierdził nieważność orzeczenia o niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w jego ocenie orzeczenie z dnia (...) września 2018 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół w (...) niezgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz niezgodnie ze standardami orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki. Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie"), w szczególności z § 30 tego rozporządzenia.

Wojewódzki Zespół wskazał, iż analiza akt sprawy pod względem prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie wykazała nieprawidłowości w zakresie stosowania przepisów administracyjnych przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...). Złożony przez stronę postępowania wniosek o wydanie orzeczenia zawierał niezbędne załączniki w postaci dokumentacji medycznej, w tym zaświadczenie lekarskie wydane nie wcześniej niż 30 dni przed założeniem wniosku. Zespół dokonał oceny formalnej wniosku, oceny jego kompletności, określił specjalność lekarza właściwego do choroby zasadniczej oraz wyznaczył dwuosobowy skład orzekający do rozpatrzenia wniosku. Jednakże w odniesieniu do sporządzonych przez członków składu orzekającego ocen specjalistycznych Wojewódzki Zespół poczynił ustalenia wskazujące, że M.S. został nieprawidłowo zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Organ I instancji podniósł, że lekarz specjalista - przewodniczący składu orzekającego Powiatowego Zespołu. oceniając stan zdrowia M. S., wskazał w sporządzonym przez siebie w dniu (...) września 2018 r. arkuszu Oceny stanu zdrowia osoby zainteresowanej następujące rozpoznanie zasadnicze: astma oskrzelowa. Nie wykazał żadnych chorób współistniejących. Przewodniczący składu orzekającego odniósł się do przebiegu schorzenia podstawowego, wyników dotychczasowego leczenia zachowawczego, operacyjnego, ambulatoryjnego i szpitalnego podnosząc min. iż orzekany z rozpoznaną astmą oskrzelową w 6 roku życia, z alergią wziewną, po licznych zabiegach odczulania. Zwrócił uwagę na okresowe duszności i konieczność przyjmowania leków wziewnych i opieki specjalistycznej. W zakresie wyników badania przedmiotowego nie wykazał żadnych odchyleń od normy, co istotne zwłaszcza w zakresie układu oddechowego. Co jednak najbardziej istotne z punktu widzenia wymogów postępowania orzeczniczego, lekarz w sposób bardzo ogólny odniósł się do zakresu i rodzaju ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu, wynikających z rozpoznania choroby zasadniczej i schorzeń współistniejących powołując się jedynie na konieczność stałego stosowania leków wziewnych oraz opieki specjalistycznej. Lekarz specjalista wskazał rokowania co do stanu zdrowia orzekanego w przyszłości określając je jako pozytywne. W dalszej części oceny stwierdza się ustalony przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego symbol przyczyny niepełnosprawności, okres początku niepełnosprawności, datę powstania stopnia niepełnosprawności, kwalifikację do stopnia niepełnosprawności, a także okres na jaki wydane powinno zostać orzeczenie. Lekarz ustalił również wszystkie wymagane wskazania określone w art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, które powinny być zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając natomiast, wydaną przez siebie Ocenę stanu zdrowia lekarz przewodniczący składu orzekającego powołał się jedynie na zaświadczenie lekarskie, karty informacyjne z leczenia uzdrowiskowego z 2017 r. karty wizyt u lekarza rodzinnego z lat 2015-2018. karty wizyt u specjalisty alergologa z lat 2007-2018 oraz wyniki badan spirometrycznych z 2018 r. Przewodniczący nie wykazał stwierdzonych badaniem przedmiotowym dysfunkcji fizycznych stanowiących podstawę ustalonego rozpoznania i zakwalifikowania orzekanego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Zdaniem Wojewódzkiego Zespołu z powyższego opisu wynikało, że lekarz - przewodniczący składu nie wskazał istotnych konsekwencji naruszenia sprawności organizmu oraz zakresu i rozmiaru zaburzeń w codziennym funkcjonowaniu, skutkujących koniecznością zapewnienia orzekanemu czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. skarzącemu umiarkowany stopień niepełnosprawności o symbolu 07-S nie uzasadnił właściwie swej decyzji i nie przytoczył argumentów, na których się oparł podejmując decyzję orzeczniczą. Nie można zatem w żaden sposób stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się lekarz - przewodniczący składu orzekającego Powiatowego Zespołu uznając, że stwierdzone u orzekanego schorzenia dają podstawę do zaliczenia go do stopnia umiarkowanego. Ponadto Wojewódzki Zespół podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowości zaliczenia skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie potwierdza również Ocena funkcjonowania społecznego dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności sporządzona przez drugiego członka składu orzekającego - pracownika specjalnego. W sporządzonej Ocenie funkcjonowania społecznego (...) pracownik socjalny - członek składu orzekającego odniósł się do podstawowych problemów zdrowotnych orzekanego odnotowując: astma oskrzelowa i alergia, ból i problemy z kolanem. W zakresie informacji na temat funkcjonowania orzekanego na poziomie aktywności indywidualnej pracownik socjalny podał pełną zdolność w zakresie utrzymania higieny osobistej, ubierania i rozbierania, zdolności spożywania posiłków, słyszenia, widzenia, artykulacji i rozumienia mowy z pełnym kontaktem słownym oraz do prowadzenia gospodarstwa domowego. W treści oceny odnotował jedynie ograniczenia dotyczące innych czynności samoobsługi (mama pomaga przy przyjmowaniu leków) oraz do przemieszczania się (ograniczenia spowodowane chorobą, szybko się męczy) i korzystania z publicznych środków transportu (męczące dotarcie do środków transportu). W zakresie informacji na temat uczestnictwa orzekanego w życiu społecznym oraz trudności w pełnieniu ról społecznych wskazał na ograniczenia spowodowane szybkim męczeniem się dusznościami nie konkretyzując w jakim zakresie. Mając na uwadze zdolność osoby orzekanej do zatrudnienia odnotował nie dotyczy nauka. Formułując uzasadnienie swojej oceny, pracownik socjalny uznał, iż skarżący kwalifikuje się do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, z uwagi na konieczność częściowej i okresowej pomocy innych osób w trakcie zaostrzenia choroby oraz wskazał na konieczną pomoc w pełnieniu ról społecznych.

Organ I instancji wskazał, że wyznaczony przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do wydania opinii w sprawie lekarz - specjalista w zakresie chorób płuc i alergologii w sporządzonym w dniu (...) lutego 2020 r. na potrzeby postępowania stanowisku wskazał, iż z dokumentacji medycznej wynika, że stwierdzony w dniu posiedzenia składu orzekającego stan zdrowia i stopień zaawansowania schorzenia nie dawały podstaw do zakwalifikowania M.S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zwrócił uwagę, na bardzo nikłą dokumentację medyczną, która dotyczy w większości okresu z lat 2007 - 2015 - wizyty związane z odczulaniem na podstawie których małoletniego M.S. w dniu (...) czerwca 2016 r. zaliczono do osób niepełnosprawnych. Natomiast do oceny stanu zdrowia, w rozpatrywanym okresie orzeczniczym, należy tylko jedna wizyta u alergologa, która nie zawiera żadnych zaleceń terapeutycznvch, wynik badania spirometrycznego z dnia (...) kwietnia 2018 r. (w normie) oraz karta informacyjna z leczenia sanatoryjnego w (...). Dokumentacja medyczna od lekarza rodzinnego świadczy o wizytach związanych z chorobami skóry, urazem stawu kolanowego, skoliozą, infekcją gardła i tylko dwie wizyty związane z rozpoznaniem zasadniczym - astmą oskrzelową. Sporządzający opinię podkreślił, iż przebieg schorzenia miał charakter łagodny, z istotną remisją, bez udokumentowanego leczenia przewlekłego i bez zaburzeń obturacji płuc w badaniu spirometrycznym. Specjalista ten jednoznacznie podważył zasadność przyznania skarżącemu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem 07-S. W jego ocenie, na dzień wydania orzeczenia, brak było możliwości stwierdzenia takich ograniczeń wynikających ze stanu zdrowia orzekanego, które wymagałyby konieczności zapewnienia mu czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych lub zatrudnienia jedynie w warunkach pracy chronionej w przyszłości.

Organ I instancji wskazał, że w jego ocenie analiza opisu stanu zdrowia i ograniczeń w świetle zgromadzonej dokumentacji medycznej, zawarta w druku Oceny stanu zdrowia osoby zainteresowanej wydanej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego Powiatowego Zespołu, nie potwierdza poprawności ustaleń orzeczniczych, w tym w szczególności w zakresie spełnienia przez skarżącego warunków koniecznych do uznania go za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Wskazanie zakresu oraz rodzaju ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu osoby niepełnosprawnej, jest podstawą do określenia jej potrzeb i wyznaczenia konieczności podjęcia działań o charakterze opiekuńczym lub pomocowym ułatwiających, możliwie pełne w stosunku do możliwości psychofizycznych osoby, funkcjonowanie indywidualne uczestnictwo w życiu zawodowym i społecznym. Z formularza sporządzonego przez pracownika socjalnego nie wynikają żadne ograniczenia, które mogłyby wskazywać iż u orzekanego występują trudności w pełnieniu ról społecznych w zakresie samoobsługi i samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych, wręcz wyraźnie wskazuje na jego pełną samodzielność. Odnotowane przez pracownika socjalnego ograniczenia dotyczące męczliwości w poruszaniu się czy korzystaniu z publicznych środków transportu nie mogą być podstawą do wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W opinii Wojewódzkiego Zespołu Ocena pracownika socjalnego - członka składu, wskazuje na brak możliwości podjęcia w świetle obowiązujących przepisów rozstrzygnięcia o przyznaniu stopnia umiarkowanego. Członek składu orzekającego wyraźnie wskazywał na konieczność pomocy innych osób w okresach zaostrzenia objawów choroby, które jak wyżej wykazano nie występują. Ponadto, we wniosku w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r. M. S. oceniając swój stan funkcjonowania wyraźnie zaznaczył, że czynności samoobsługowe wykonuje samodzielnie, nie wymaga również żadnej pomocy w poruszaniu się w środowisku, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, jak i korzystania ze sprzętu rehabilitacyjnego Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skarżący. Wskazał, że W niniejszej sprawie niewątpliwym jest naruszenie sprawności jego organizmu poprzez zdiagnozowanie u niego choroby układu oddechowego. W odniesieniu do skutków tej choroby podkreślił, że wszystkie przesłanki wymieniony w powyższych przepisach zostały spełnione. Jako osoba z tak znacznym ograniczeniem w zakresie samodzielnego funkcjonowania wymagam nie tylko pewnej pomocy, tj. pewnego wsparcia wynikającego z ograniczonej zależności od otoczenia w pewnych sferach funkcjonowania (np. poruszaniu się, prowadzeniu gospodarstwa domowego), ale także koniecznym stało się zapewnienie mu opieki, związanej z tą zależnością. Objawia się to m.in. w tym, iż potrzebuję czasowej albo częściowej pomocy innych osób np. przy przyjmowaniu leków, czy też w poruszaniu się.

Skarżący podkreślił, że decyzja organu I instancji w głównej mierze sprowadza się do kwestionowania ustaleń (analizy, badania medycznego) zawartych w ocenach specjalistycznych sporządzonych przez członków składu orzekającego. Zarzuty organu I instancji odnoszą się m.in. do tego. że w arkuszu oceny sporządzonym przez lekarza specjalistę nie wskazano.żadnych chorób współistniejących. ". jednak organ me powołał się na żaden przepis, który zawierałby dyspozycję, uzależniającą stwierdzenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od występowania "chorób współistniejących. Co więcej, przepisy odnoszą się jedynie do "naruszenia sprawności organizmu", co może być wywołane jedną jednostką chorobową, a zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, przy kwalifikowaniu do znacznego, umiarkowanego i lekkiego stopnia niepełnosprawności bierze się pod uwagę zakres naruszenia sprawności organizmu spowodowany przez choroby układu oddechowego i krążenia.

Nadto § 32 ust. 3 rozporządzenia określa, że symbol przyczyny niepełnosprawności zawarty w orzeczeniu o niepełnosprawności odzwierciedla rozpoznanie uszkodzenia lub choroby, która niezależnie od przyczyny jej powstania powoduje zaburzenia funkcji organizmu oraz ograniczenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej osoby zainteresowanej. Dlatego zdaniem skarżącego nie jest koniecznym, wbrew twierdzeniom Organu, odnoszenie się w sposób szczególny do zakresu i rodzaju ograniczeń spowodowanych naruszoną sprawnością organizmu. Powyższe znajduje również potwierdzenie w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przy orzekaniu o stopniu niepełnosprawności, bierze się pod uwagę: "ocenę stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, zawierającą opis przebiegu choroby zasadniczej oraz wyniki dotychczasowego leczenia i rehabilitacji, opis badania przedmiotowego, rozpoznanie choroby zasadniczej i chorób współistniejących oraz rokowania odnośnie do przebiegu choroby". Wszelkie te elementy zostały zachowane, a przewodniczący tym samym, wbrew twierdzeniom organu, wykazał stwierdzone dysfunkcje fizyczne stanowiące podstawę ustalonego rozpoznania oraz konsekwencje naruszenia sprawności organizmu oraz zakresu i rozmiaru zaburzeń w codziennym funkcjonowaniu.

Skarżący wskazał, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy oraz rozporządzenia do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się m.in. osobę z naruszoną sprawnością organizmu, wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje na możliwość przyznania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności także osobie, która wymaga czasowej albo częściowej pomocy, co zostało w niniejszej sprawie wykazane w ocenie pracownika socjalnego poprzez wskazanie ograniczeń w zakresie samoobsługi, tj. niezbędnej mi pomocy matki przy przyjmowaniu leków oraz ograniczeń w zakresie funkcjonowania w społeczeństwie. pełnieniu ról społecznych ze względu na słabą kondycję i szybkie męczenie się spowodowane chorobą płuc.

Ponadto skarżący wskazał, że powoływanie się w tym zakresie przez Wojewódzki Zespół jedynie na opinię powołanego w sprawie lekarza p specjalisty jest niewłaściwe. Podkreślił, że ze względu na fakt. że astma oskrzelowa jest chorobą napadową z objawami występującymi w szczególności po ekspozycji na działanie alergenu jej objawy mogą występować okresowo. W okresie międzynapadowym spirometria najczęściej jest prawidłowa. Stąd w jego ocenie jednorazowa ocena stanu zdrowia i losowo wykonana spirometria nie stanowią argumentów podważających wcześniejsze rozpoznanie. Wskazał, że nie wniósł zarzutów do tej opinii jedynie z powodu niedopatrzenia i przeoczenia. Niezrozumiałym dla skarżącego jest twierdzenie przez organ, że z dokumentacji nie wynikają żadne ograniczenia, a wręcz wynika pełna samodzielność. Skarżący wskazał, że fakt, iż objawy choroby nie występują ciągle nie świadczy o możliwości ich remisji, co sprawia, że muszę ciągle być przygotowany na okresy zaostrzenia objawów choroby i w związku z tym nie może w pełni funkcjonować w społeczeństwie. Przy ocenie niepełnosprawności nie można kierować się ilością i intensywnością występujących schorzeń. Przewlekłość danej choroby nie stanowi bowiem jedynego wymogu, warunkującego zaliczenie danej osoby do określonego stopnia niepełnosprawności. Samo pojęcie niepełnosprawności, oznacza trwałą lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu naruszenia sprawności organizmu.

Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia (...) lipca 2020 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji przypomniał przebieg postępowania i treść rozstrzygnięcia organu i Instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o rehabilitacji do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Natomiast do lekkiego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne (art. 4 ust. 3 ustawy o rehabilitacji.

Minister podkreślił, że zgodnie z obowiązującym prawem ocena stanu zdrowia nie jest jedynym wyznacznikiem niepełnosprawności, bowiem orzecznictwo o niepełnosprawności uwzględnia zarówno fizyczne, psychiczne jak i społeczne aspekty funkcjonowania człowieka. Wystąpienie tylko jednego z elementów np. naruszenia sprawności organizmu (potocznie utożsamianego z chorobą) nie musi zatem oznaczać, że mamy do czynienia z niepełnosprawnością. Natomiast intensywność tego czynnika nie wpływa bezpośrednio na ustalony stopień niepełnosprawności, jeżeli w następstwie jego występowania nie dochodzi do istotnych ograniczeń w sferze społecznej lub zawodowej. Reasumując, orzekanie o stopniu niepełnosprawności nie jest oceną stanu zdrowia osoby orzekanej, ale oceną ograniczeń w możliwości jej funkcjonowania w życiu społecznym i zawodowym - będących następstwem naruszenia sprawności organizmu.

Standardy postępowania orzeczniczego wynikające z § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności w zakresie kwalifikowania do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zawierają kryteria określające naruszenie sprawności organizmu powodujące:

1) czasową pomoc w pełnieniu ról społecznych, co oznacza konieczność udzielenia pomocy, o której mowa w § 29 ust. 1 pkt 3, w okresach wynikających ze stanu zdrowia;

2) częściową pomoc w pełnieniu ról społecznych, co oznacza wystąpienie co najmniej jednej okoliczności, o których mowa w § 29 ust. 1 pkt 3, gdzie stosownie do brzmienia § 29 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Minister podniósł, że w celu dokonania oceny prawidłowości wydania M.S. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności:

■ wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r.

■ oceny stanu zdrowia osoby zainteresowanej wystawionej przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego z dnia (...) września 2018 r.

■ oceny funkcjonowania społecznego dla potrzeb postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r.

■ protokołu z posiedzenia składu orzekającego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) odbytego w dniu (...) września 2018 r.

■ akt postępowania orzeczniczego prowadzonego przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...).

Po dokonaniu analizy rozpoznawanej sprawy Minister uznał, iż Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) nieprawidłowo zaliczył M. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a zatem organ I instancji dokonując w trybie nadzoru analizy akt sprawy dotyczącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia powiatowego zespołu w sprawie skarżącego.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie ocena akt postępowania orzeczniczego, w tym ocena dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy została dokonana przez lekarza specjalistę zatrudnionego jako eksperta w Wydziale do Spraw Nadzoru nad Orzekaniem o Niepełnosprawności w Ministerstwie Rodziny. Pracy i Polityki Społecznej, posiadającego kwalifikacje niezbędne do kontroli wydawanych przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczeń, co do ich zgodności z zebranymi dokumentami i przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności.

W toku analizy całości akt postępowania orzeczniczego w ustalono, że osoba orzekana cyt.:

"■ w dniach (...).08.2017 r. - (...).09.2017 r. przebywała w Zespole Zakładów Lecznictwa Uzdrowiskowego (...) S.A., z rozpoznaniami: Nawracające, obturacyjne zapalenia oskrzeli (J40), Skolioza kręgosłupa Th-L (M41.1), Stan po urazie kolana prawego z uszkodzeniem więzadeł (M25.3) i miała wykonywane zabiegi rehabilitacyjne (dowód: karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia (...).09.2017 r.);

■ od (...).08.2007 r. pozostaje pod opieka PoradniAlergologicznej (działającej w ramach podmiotu leczniczego: NSZOZ Przychodnia Specjalistyczna (...) s.c.), gdzie miała postawione rozpoznania: Naczynioruchowy i alergiczny nieżyt nosa (J30), Astma oskrzelowa (J45) oraz miała wykonywane testy alergiczne w kierunku alergii wziewnej i pokarmowej (uczulenie na sierść kota. roztocze kurzu domowego, roztocze mączne); ponadto osoba orzekana była odczulana i leczona - stosowane leki: Pulmicort, Singulair (dowód: historia choroby PoradniAlergologicznej, karty odczulania),

■ od (...).11.2015 r. pozostaje pod opieką NZOZ Ośrodek Zdrowia w (...) (poradnia POZ. dokumentacja prowadzona papierowo, wpisy odręczne, częściowo nieczytelna), gdzie pod datą (...).05.2016 r. pojawia się symbol ICD-10 "J45" - wskazujący na rozpoznanie astmy oskrzelowej, a pod datą (...).03.2018 r. pojawia się symbol ICD-10,.J30" - wskazujący na rozpoznanie alergii wziewnej (dowód: historia choroby poradni POZ)."

Zdaniem Ministra ustalenia orzecznicze oraz informacje zawarte w dokumentacji medycznej nie dają podstaw do zaliczenia osoby orzekanej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Głównym schorzeniem osoby orzekanej jest wiele lat leczona alergia wziewna na sierść kota. roztocza kurzu domowego i roztocza mączne. Choroba jest leczona przyczynowo za pomocą odczulania oraz objawowo lekami, np. Singulair. Z częstości ordynowanych leków należy wnosić, że stosowanie ich jest wymagane jedynie okresowo, a zatem schorzenie - alergia wziewna - ma przebieg łagodny i nie narusza w sposób istotny sprawności organizmu. Drugie schorzenie osoby orzekanej - tj. astma oskrzelowa - ma u osoby charakter łagodny, przebiega bez zaostrzeń i bez konieczności hospitalizacji. Informacje o ordynowanych w związku z astmą lekach nie są systematyczne, co także wskazuje na epizodyczność dolegliwości. Osoba nie leczy astmy w poradni pulmonologicznej, tylko w alergologicznej i okresowo ma leki ordynowane przez lekarza POZ. Wpisy lekarz Przewodniczącej składu orzekającego na druku oceny o treści: "Pacjent z astmą oskrzelową wymaga stałego stosowania leków wziewnnych oraz opieki specjalistycznej" nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji medycznej, a sformułowanie: "początek niepełnosprawności od 6 roku życia" pochodzi z wywiadu i dowodu na początek choroby w dzieciństwie nie odnaleziono w dokumentacji. Co więcej, na druku Oceny stanu zdrowia (...) brak jest opisu naruszenia sprawności organizmu, który uzasadniałby konieczność udzielania osobie orzekanej czasowej lub częściowej pomocy innych osób lub kwalifikował do pracy w warunkach pracy chronionej.

Zdaniem Ministra ocena funkcjonowania społecznego drugiego członka składu orzekającego również nie wskazuje na istnienie naruszenia sprawności organizmu w takim stopniu, jaki jest wymagany do ustalenia stopnia umiarkowanego niepełnosprawności - pracownik socjalny w uzasadnieniu wręcz podkreśla - cyt.: "Orzekany wymaga czasowej i okresowej pomocy innych w trakcie zaostrzenia choroby", a dokumentacja nie potwierdza występowania zaostrzeń astmy.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Minister stwierdził, że dokumentacja medyczna oraz treść ocen wypełnionych przez lekarza przewodniczącego i drugiego członka składu orzekającego wyraźnie przeczą twierdzeniu osoby orzekanej, jakoby w następstwie choroby wymagała ona pomocy lub wsparcia innych osób w funkcjonowaniu. Schorzenia układu oddechowego, na jakie cierpi osoba orzekana wymagają farmakoterapii w celu redukcji objawów, jednakże nie osiągają takiego stopnia nasilenia, aby nadać im kryterialne znaczenie dla dokonania kwalifikacji do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Ponadto dokumentacja wyraźnie przeczy występowaniu zaostrzeń choroby, skutkujących konieczności udzielania tej osobie czasowej lub częściowej pomocy w pełnieniu ról społecznych lub też konieczności zapewnienia stanowiska pracy przystosowanego.

W tym, miejscu należy wyraźnie wskazać, że ustalenie w postępowaniu orzeczniczym niepełnosprawności przez skład orzekający powinno polegać na rzetelnej ocenie materiału dowodowego w szczególności opinii specjalistycznych i badania lekarskiego, których celem jest ustalenie ograniczeń funkcjonalnych, a następnie przyrównanie ich do definicji niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Błędne przyrównanie tych ograniczeń zazwyczaj skutkuje poważną, kwalifikowaną wadą ustalenia niepełnosprawności, która stanowi jednocześnie sentencję orzeczenia i całkowicie odmiennie potwierdza istniejący stan faktyczny. Nie można zatem mówić o zwykłym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy skład orzekający wadliwie ustala niepełnosprawność.

Skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi 1 instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania oraz wymagającej wyjaśnienia w zakresie mającym istotny wpływ dla rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 k.p.a.);

b) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, w szczególności poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez organ do zarzutów stawianych w odwołaniu od decyzji, a to w szczególności do zarzutu dokonania przez Wojewódzki Zespół oceny jego schorzenia w oparciu jedynie o analizę dokumentów bez badania przez lekarza, co spowodowało dowolne uznanie, że występujące schorzenia nie powodują upośledzenia funkcji organizmu w stopniu umiarkowanym.

c) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ pełnych ustaleń w zakresie wpływu astmy oskrzelowej na pełnienie ról społecznych, w szczególności prowadzenie gospodarstwa domowego i współdziałania w procesie leczenia;

e) art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a przez to uznanie, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, orzeczenie zostało wydane w oparciu i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dokonanie przez organ oceny jego schorzenia w oparciu jedynie o analizę dokumentów bez badania przez lekarza spowodowało dowolne uznanie, że występujące schorzenia nie powodują upośledzenia funkcji organizmu w stopniu umiarkowanym.

f) art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego polegającego na całkowitym pominięciu przez organ i brak wskazania w uzasadnieniu - które dokładnie przepisy ustawy miałyby być naruszone oraz na czym miałoby polegać to naruszenie, a także dlaczego miałoby ono charakter rażący.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że mój stan fizyczny nie uzasadnia orzeczenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, podczas gdy wszystkie wymogi określony w tym przepisie zostały spełnione;

b) § 29 ust. 1 pkt 3 oraz § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) zostało wydane niezgodnie ze standardami orzekania o niepełnosprawności, podczas gdy wszelkie wymogi prawne zostały w tym zakresie zachowane, a nadto że powiatowy zespół nieprawidłowo zaliczył mnie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a w konsekwencji, że Wojewódzki Zespół prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia powiatowego zespołu.

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez organ za podstawę zaskarżonej decyzji, mających wpływ na jego treść, polegający na bezpodstawnym uznaniu, że orzeczenie Powiatowego Zespołu pozostaje w oczywistej sprzeczności z przesłankami określonymi wprost w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...) wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji naruszyli przepisy prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lipca 2020 r., znak: (...) utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie (...) z dnia (...) marca 2020 r., znak: (...), którą stwierdzono nieważność wydanego przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r. znak (...), w którym zaliczono M.S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu przyczyny niepełnosprawności oznaczonej symbolem 07-S na okres do (...) września 2021 r.

Decyzje te wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w-sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanekstwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

W tym miejscu podkreślić należy, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, że kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 k.p.a. mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że o ile Minister prawidłowo wyjaśnił, na czym polega wada decyzji z postaci rażącego naruszenia prawa, o tyle nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu tego organu. Nie wynika bowiem zarówno z decyzji Ministra, jak też organu I instancji, na czym polegało rażące naruszenie przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów. Organy wskazując, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz standardów orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki. Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, a w szczególności z § 30 tego rozporządzenia, nie wykazały, dlaczego orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) o niepełnosprawności z dnia (...) września 2018 r., pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów i to sprzeczności oczywistej, poprzez proste zestawienie tego rozstrzygnięcia z treścią normy prawnej. Argumentacja dotycząca rażącego naruszenia prawa, jest w ocenie Sądu wynikiem niezrozumienia przez organy obu instancji zarówno tej przesłanki, jak też istoty nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W rzeczywistości bowiem, przytoczone przez organy argumenty dotyczące rażącego naruszenia prawa, po pierwsze nie mieszczą się w tej kategorii, po drugie zaś wychodzą poza zakres postępowania nieważnościowego. Pamiętać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). Do tego natomiast sprowadzają się zarzuty pod adresem rozstrzygnięcia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...). Zarzuty takie mogły być podniesione jedynie w "zwykłym" postępowaniu. Dotyczą one przede wszystkim błędnego i niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz niewłaściwej oceny dowodów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że naruszenie prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r. II SA/Go 413/19, LEX nr 2713431). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1822/18, LEX nr 2638276). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, LEX nr 196694).

Z tego też powodu nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa wskazane przez organy, błędne zastosowanie definicji niepełnosprawności stopnia umiarkowanego. Jak już wyżej wspomniano, nie można w postępowaniu nieważnościowym dokonywać nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych. Tymczasem organ I instancji w toku postępowania nieważnościowego zasięgnął opinii biegłego lekarza - specjalisty w zakresie chorób wewnętrznych, chorób płuc i alergologii. Opinia ta sporządzona w dniu (...) lutego 2020 r. w oparciu o dokumentację medyczną, stała się także podstawą orzeczenia organu I instancji. Także organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii lekarza - eksperta zatrudnionego w Wydziale do Spraw nadzoru nad Orzekaniem o Niepełnosprawności w Ministerstwuie. Powyższe opinie należy uznać za nowy materiał dowodowy, na którym organy w znacznym stopniu oparły swoje rozstrzygnięcia. Nie mogło ujść uwagi Sądu, że także powyższe opinie różnią się pomiędzy sobą co do oceny dokumentacji medycznej. O ile opinia wydana w postepowaniu pierwszoinstancyjnym wskazywała głównie, że astma u skarżącego przebiega łagodnie, o tyle opinia wydana w postępowaniu odwoławczym wskazuje, że głównym schorzeniem skarżącego jest alergia wziewna. Natomiast w zakresie oceny konieczności udzielania skarżącemu czasowej i częściowej pomocy w pełnieniu ról społecznych organy wskazując rażące naruszenie prawa przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) skupiły się głównie na umniejszeniu ustaleń pracownika socjalnego - członka ww. Powiatowego zespołu, który wskazał ma trudności skarżącego w pełnieniu ról społecznych w zakresie podawania leków, przemieszczania się i korzystania z publicznych środków transportu spowodowane szybkim męczeniem się i dusznościami. Także te okoliczności w ocenie Sądu, nie wyczerpują przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Niezależnie od powyższej argumentacji, podkreślić należy, że kwestie, które uwzględniane są przy ocenie niepełnosprawności nie są jednoznaczne i pozostawione są ocenie składów orzekających. Nie można zaś traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zastosowania przepisu, którego, po pierwsze, hipoteza opiera się na ocennym przesądzeniu przez organ, że określony stan ze względu na konkretne cechy, jakie go charakteryzują, spełnia ogólny warunek dyspozycji zamieszczonej w tym przepisie normy, a po drugie, którego zastosowanie w indywidualnej sprawie zakłada, że określony stan podlega konkretyzacji wyłącznie na dany moment (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2702/19, LEX nr 3040641, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/10, cbois)). Nie wypowiadając się na temat zasadności orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) należy podsumować, że podniesione przez organy argumenty pod adresem tego rozstrzygnięcia, wykraczają poza granice postępowania nieważnościowego. Konsekwencją powyższych wadliwości jest uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu, a następnie dokonując ponownej oceny kwestionowanego orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w (...) i uwzględniając argumenty zawarte w skardze dotyczące tego rozstrzygnięcia, ponownie rozważyć zasadność stwierdzenia jego nieważności.

W świetle powyższego w ocenie Sądu naruszono art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 § 1, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.