Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2696599

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 marca 2019 r.
VII SA/Wa 1570/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki.

Sędziowie WSA: Bogusław Cieśla, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z (...) maja 2018 r. nr (...) Minister Zdrowia (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu pisma A. C. (dalej: "skarżący") zatytułowanego "Odwołanie od decyzji (...) Izby Lekarskiej we W. z (...) stycznia 2018 r. w sprawie nr (...) (doręczonej 31 stycznia 2018 r.) dotyczącej odmowy wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą", stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z 15 grudnia 2017 r. (...) Izba Lekarska we W. (dalej: "(...) IL") poinformowała skarżącego, że - jako lekarz wykonujący działalność leczniczą - powinien uzyskać wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. W tym celu należy wypełnić stosowny wniosek (który załączono do ww. pisma) i uiścić opłatę w kwocie 86 zł. W piśmie tym (...) IL powołała się na art. 50 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 537; dalej: "u.z.l.").

Pismem z 15 stycznia 2018 r. radca prawny M. B. zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik skarżącego, przedkładając pełnomocnictwo. Jednocześnie wskazał, iż przepisy, na które powołuje się (...) IL, nie obowiązują. Wyraził też zaniepokojenie, iż (...) IL oczekuje od skarżącego poświadczenia nieprawdy.

Następnie pismem z 23 stycznia 2018 r. znak (...)(...) IL poinformowała skarżącego (reprezentowanego przez ww. pełnomocnika), że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.; dalej: "u.d.l."), działalność lecznicza jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 z późn. zm.). Według (...) IL, skarżący prowadził nielegalną praktykę lekarską zarejestrowaną jedynie w Centralnej Ewidencji Informacji Działalności Gospodarczej (dalej: "CEIDG"), czym naruszył art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 618 z późn. zm.; dalej: "k.w."). (...) IL wskazała, iż w myśl art. 18 ust. 1 u.d.l. lekarz wykonujący działalność leczniczą jako indywidualną praktykę lekarską jest obowiązany posiadać prawo wykonywania zawodu (pkt 1). Stosownie do treści art. 10 ust. 3 u.z.l. lekarz posiadający prawo wykonywania zawodu, który nie wykonuje go przez okres dłuższy niż 5 lat, a zamierza podjąć jego wykonywanie, ma obowiązek zawiadomienia o tym właściwej okręgowej rady lekarskiej i odbycia przeszkolenia. Z kolei według art. 49 ust. 7 (pkt 1) ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 168 z późn. zm.), lekarz jest obowiązany do zawiadomienia okręgowej rady lekarskiej izby, której jest członkiem, w terminie 30 dni o zmianie (m.in.) danych takich jak: nazwa, adres miejsca pracy, numer telefonu i faksu, adres poczty elektronicznej, numer statystyczny REGON, data zatrudnienia, stanowisko (u każdego kolejnego pracodawcy, poczynając od daty rozpoczęcia wykonywania zawodu lekarza), informacja o prowadzeniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i numer wpisu do właściwego rejestru praktyk lekarskich.

(...) IL stwierdziła, że skarżący nie spełnia warunku dokonania wpisu praktyki zawodowej do prowadzonego przez (...) Radę Lekarską we W., ponieważ nie dysponuje aktualnym prawem do wykonywania zawodu ze względu na przerwę, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.z.l. Nadto (...) IL zaakcentowała, iż nieprzedłożenie dokumentów świadczy o przerwie dłuższej niż 5 lat w wykonywaniu zawodu lekarza i stanowi podstawę do skierowania lekarza na przeszkolenie oraz odmowy dokonania wpisu do rejestru praktyk zawodowych.

Od ww. pisma skarżący wniósł odwołanie - vide pismo z 13 lutego 2018 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji (...) Izby Lekarskiej we W. z dnia (...) stycznia 2018 r. w sprawie nr (...) (doręczonej 31 stycznia 2018 r.)" w aktach administracyjnych sprawy. W odwołaniu skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji (tj. pisma (...) IL z 23 stycznia 2018 r.) i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku i wpisanie go do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że złożył wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą (oświadczył, iż prowadzi prywatny gabinet lekarski), a w piśmie z 9 grudnia 2017 r. wskazał miejsca wykonywania działalności i terminy jej rozpoczęcia. Przedłożył wypis z CEIDG (zawierający wzmiankę, że jest kontynuacją wpisu z ewidencji gminnej) i opłacił wniosek (nawet dwukrotnie). Tymczasem (...) IL w piśmie z 24 listopada 2017 r. domaga się przedłożenia dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego zawodu lekarza w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnej (gdyż na tej podstawie dokona aktualizacji danych w rejestrze), a w piśmie z 15 grudnia 2017 r. żąda złożenia oświadczenia o zaprzestaniu wykonywania zawodu lekarza.

Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił również rażące naruszenie przepisów prawa z uwagi na brak elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, nie powinno budzić wątpliwości organu, iż od 1998 r. czynnie i nieprzerwanie wykonuje zawód lekarza. Działał w ramach prywatnego gabinetu i był zarejestrowany w gminnej ewidencji podmiotów wykonujących działalność gospodarczą, która w 2011 r. została przeniesiona do CEIDG.

Organ I instancji nie rozważył przesłanek z art. 18 ust. 1 i 2 u.d.l. (tj. warunków prowadzenia działalności leczniczej przez lekarza), a jednocześnie nie zostały spełnione przesłanki negatywne z art. 108 ust. 1 u.d.l. (tj. przesłanki odmowy wpisu do rejestru). (...) IL pominął też treść art. 8 ust. 1 u.z.l. (stanowiącego, iż lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu, podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską).

Do odwołania skarżący załączył wydruk z 13 lutego 2018 r. z Centralnego Rejestru Lekarzy RP obejmujący aktualny wpis skarżącego.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister wydał powołane na wstępie postanowienie.

W uzasadnieniu postawienia organ podniósł, że pismo (...) IL z 23 stycznia 2018 r. podpisane przez Prezesa (...) Rady Lekarskiej jest częścią korespondencji ze skarżącym. Nie stanowi ono uchwały wydanej przez odpowiedni organ (...) IL na podstawie art. 110 § 1 i § 2 w związku z art. 108 u.d.l. w przedmiocie wpisu lub odmowy wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Zatem brak jest aktu organu administracji publicznej, który mógłby być przedmiotem zaskarżenia przez skarżącego w drodze odwołania.

Ponadto z akt sprawy oraz pisma (...) IL z 26 marca 2018 r. znak (...) wynika, że skarżący nigdy nie składał wniosku o wpisanie indywidualnej lub grupowej praktyki lekarskiej do rejestru. Przywołane przez skarżącego w piśmie z 13 lutego 2018 r. (tj. odwołaniu) oświadczenie o prowadzeniu prywatnego gabinetu lekarskiego nie wypełnia warunków przewidzianych prawem dla wniosku o wpis do rejestru, gdyż wniosek taki może zostać złożony wyłącznie w postaci elektronicznej, z wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Ponadto wniosek, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.d.l., winien zawierać określone dane zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów, zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 325 z późn. zm.).

Powyższe postanowienie skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa, a to:

1) art. 6, art. 7, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 134 k.p.a., a także art. 110 ust. 1 i art. 108 ust. 1 u.d.l. poprze przyjęcie, że pismo (...) IL z 23 stycznia 2018 r. nr (...) załatwiające - w sposób odmowny - wniosek skarżącego o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, nie jest decyzją administracyjną, która może być przedmiotem odwołania, podczas gdy kończy ono sprawę, zawiera indywidualne rozstrzygnięcie oraz wszystkie elementy prawem wymagane dla decyzji administracyjnej;

2) art. 15, art. 7 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 108 ust. 1 u.d.l. poprzez pominięcie przez organ II instancji, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż skarżący spełnia wszystkie kryteria uzyskania wpisu, a mimo tego organ zamiast uchylić skarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, uznał odwołanie za niedopuszczalne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych norm.

W uzasadnieniu skargi rozwinął ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Art. 134 k.p.a. stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia, w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W tak zwanym postępowaniu wstępnym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowień w toku instancji.

Zgodzić się należy z Ministrem, że w niniejszej sprawie nie istnieje akt administracyjny, od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia.

Stosownie do art. 110 ust. 1 u.d.l. do decyzji w sprawie odmowy wpisu, odmowy jego zmiany i wykreślenia wpisu z rejestru stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych. W myśl art. 110 ust. 2 u.d.l. w przypadku praktyk zawodowych lekarzy uchwałę w sprawach, o których mowa w ust. 1, podejmuje właściwa okręgowa rada lekarska. Przesłanki odmowy wpisu do rejestru wymienia art. 108 ust. 1 u.d.l.

Zdaniem Sądu, należy przyznać rację organowi, że pismo (...) IL z 23 stycznia 2018 r. nie stanowi decyzji o odmowie dokonania wpisu skarżącego do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organem uprawionym do wydania tego rozstrzygnięcia - w formie uchwały - jest właściwa okręgowa rada lekarska, czyli w niniejszej sprawie (...) Rada Lekarska we W. Tymczasem ww. pismo nie pochodzi od tego organu, lecz od (...) IL. Już z tego względu nie może być mowy o zakwalifikowaniu go jako uchwały odmawiającej skarżącemu wpisu do rejestru.

Z treści akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sporne pismo z 23 stycznia 2018 r. jest częścią korespondencji prowadzonej pomiędzy (...) IL a skarżącym w celu wyegzekwowania od niego obowiązku wpisania do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą (przewidzianego w art. 101 ust. 1 d.i.l.). Podkreślić bowiem należy, iż wykonywanie zawodu lekarza w ramach indywidualnej praktyki wymaga nie tylko uzyskania wpisu do CEIDG, ale także wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest wniosku o taki wpis, podczas gdy skarżący - jak sam podaje - nieprzerwanie od 1998 r. wykonuje zawód lekarza w ramach indywidualnej praktyki, co w przypadku braku wpisu jest zabronione (vide art. 103 u.d.l.) i podlega sankcji z art. 147a § 1 k.w. Wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą ma bowiem charakter konstytutywny.

Nadto dostrzec wypada, że już od 2005 r. (...) IL domagała się od skarżącego udokumentowania poszczególnych okresów zatrudnienia, jednak te wezwania pozostały bez odpowiedzi. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie wniosek skarżącego z 20 stycznia 1999 r. o przeniesienie i wpisanie na listę członków (...) IL, który został pozytywnie rozpatrzony uchwałą (...) Rady Lekarskiej we W. z (...) stycznia 2000 r. nr (...) (zmienionej uchwałą tego organu z (...) maja 2001 nr (...) w zakresie oznaczeń liczbowych - numerycznych). W piśmie z 25 stycznia 1999 r. skarżący zobowiązał się do dostarczenia (...) IL świadectw pracy, ale tego nie wykonał.

Trafnie dostrzegł skarżący, że (...) IL błędnie powołał w piśmie z 25 grudnia 2017 r. (a także w piśmie z 24 listopada 2017 r.) nieobowiązujący już art. 50 ust. 8 pkt 3 u.z.l. (uchylony z dniem 1 lipca 2017 r. przez art. 148 pkt 7 u.d.l.). Jednak okoliczność, iż formy i rodzaje wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty, uprzednio określone w przepisach u.z.l. (m.in. art. 50 u.z.l.), od 1 lipca 2011 r. są uregulowane w u.d.l. (art. 100 i nast.u.d.l.), nie ma żadnego wpływu na prawidłowość dokonanej przez Ministra prawnej kwalifikacji spornego pisma z 23 stycznia 2018 r. i w konsekwencji uznania odwołania za niedopuszczalne. Dodać przy tym trzeba, że właściwy w sprawie wpisu do rejestru organ - tj. (...) Rada Lekarska we W. nawet nie wszczęła wobec skarżącego postępowania w przedmiocie odmowy wpisu, więc tym bardziej nie można mówić o wydaniu odmownego rozstrzygnięcia.

Reasumując, należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Wydane przez Ministra zaskarżone postanowienie z (...) maja 2018 r. znajduje oparcie w powołanych w jego sentencji przepisach.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.