VII SA/Wa 1496/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590872

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1496/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.).

Sędziowie WSA: Bogusław Cieśla, Sławomir Fularski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa (...) - Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2017 r. znak: (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Województwa (...) - Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2017 r., znak (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. B. oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...), utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2017 r., znak: (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) lutego 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaną w postępowaniu wszczętym wnioskiem H B, E. P. i G. P., odmówił nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w k.m. 10+839,2, strona lewa, do posesji nr (...), nr (...) i nr (...) przy ul. (...) w (...), do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że roboty budowlane związane z przebudową zjazdu zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Decyzją z (...) kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1394/12, decyzje organów obu instancji uchylił, zobowiązując organy do ustalenia, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi.

Ponownie rozpoznając sprawę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) kwietnia 2013 r., utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) maja 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w k.m. 10+839,2, strona lewa, do posesji nr (...), nr (...) i nr (...) przy ul. (...) w (...), do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji ustalił, że zjazd został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W szczególności stwierdził, że zgodnie z projektem zjazd miał mieć spadek podłużny wynoszący 13,3% na długości 1,30 m od krawędzi chodnika i 18% na dalszym odcinku długości 2 m. Na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę organ ustalił, że zjazd został wykonany zgodnie z parametrami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W związku z tym organ administracji stwierdził, że przebudowa zjazdu nie przyczyniła się do powstania stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1635/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi H. B., E. P. oraz G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2013 r. uznając, że zjazd został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem. Prawidłowość wykonania obiektu potwierdziła analiza geodezyjna tych parametrów. W tych warunkach, zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do jakiejkolwiek ingerencji na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej H B, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 927/14, uchylił wyrok Sądu I instancji z 16 grudnia 2013 r., decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej także wtedy, gdy roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do odmowy nałożenia na inwestora zjazdu określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem tylko z tego powodu, że zjazd ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W świetle przedstawionej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia, czy zjazd, którego dotyczy sprawa, został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji zlecił inwestorowi wykonanie ekspertyzy zawierającej ocenę, czy roboty budowlane polegające na budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w k.m. 10+839,2, strona lewa, do posesji nr (...),(...) i (...) przy ul. (...) w (...) zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska.

Mając na względzie ustalenia zawarte w ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. D. F., (...) WINB decyzją z dnia (...) lutego 2017 r., znak: (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na Zarząd Województwa (...) reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2017 r., przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr (...) w k.m. 10+839,2, strona lewa w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr (...) i na terenie części działki nr (...) do posesji nr (...), (...), (...) przy ul. (...) w (...), zgodnie z zaleceniami ekspertyzy opracowanej przez mgr. inż. D. F. w taki sposób, aby na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi, to jest krawędzi chodnika (na długości 2,88 m od granicy od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr (...)), uzyskać pochylenie podłużne nie większe niż 5%, szerokość zjazdu była nie mniejsza niż 4,5 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze oraz przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi było wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1 w granicach pasa drogowego, zgodnie z § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej: rozporządzenie, a także wyposażyć ww. zjazd w urządzenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. lustro drogowe (...) i wykonać zabezpieczenie skarp przy zjeździe przed osuwaniem się, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpoznania odwołania H. B. oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dostarczona przez inwestora ekspertyza mgr. inż. D. F. wskazuje, że przedmiotowy zjazd w zakresie geometrii podłużnej nie spełnia warunku określonego w § 78 lub/i 79 (w zależności, czy jest to zjazd publiczny czy indywidualny) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w zakresie wymaganego na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenia podłużnego nie większej niż 5% dla zjazdu indywidualnego, czy też wymaganego na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenia podłużnego nie większego niż 5% dla zjazdu publicznego. Ekspertyza wskazuje również na brak spełnienia warunków widoczności określonych Załącznikiem Nr 2 do ww. rozporządzenia. W związku z powyższym w ekspertyzie wysunięto wnioski, że okoliczność niespełnienia przez wybudowany zjazd warunków określonych w rozporządzeniu ocenia się jako mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednocześnie ekspertyza zawiera zalecenie dostosowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w k.m. 10+839,20 w (...) do wymagań określonych w § 78 lub § 79 rozporządzenia.

Organ zaznaczył, że w Uzupełnieniu do ekspertyzy n.t. zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...)..., jej autor zawarł dodatkową informację: "W stanie poprzedzającym roboty budowlane, okoliczności stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia (...) także występowały - co dokumentuje profil zjazdu z zaznaczeniem terenu istniejącego przed przebudowy". W związku z powyższym, w ocenie autora opracowania, roboty polegające na przebudowie omawianego zjazdu zostały wykonane w sposób, który nie wywołał nowych i nie wyeliminował istniejących zagrożeń bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że przebudowa spornego zjazdu została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, jednakże roboty te zostały wykonane z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i jednocześnie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co powoduje konieczność nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia zagrożenia i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przepisy ww. rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2). Zatem samo stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz, że obiekt ten również przed przebudową naruszał przepisy, czym powodował zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie może stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, w którym organ stwierdza, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, które miałyby na celu doprowadzenie tegoż obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

W związku z powyższym, mając na uwadze ustalenia zawarte w ekspertyzie technicznej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w zakresie geometrii podłużnej zjazd nie spełnia wymagań określonych § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Natomiast warunki lokalne powodują brak spełnienia warunków widoczności określonych Załącznikiem Nr 2 do ww. rozporządzenia. Powyższe okoliczności zostały ocenione przez autora ekspertyzy jako mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nakazania, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu H. B. w sprawie braku ustaleń co do charakteru przedmiotowego zjazdu organ wyjaśnił, że przedmiotowy zjazd jest zjazdem indywidualnym i jako taki został oznaczony w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę.

Za nietrafny organ uznał zarzut, że strona postępowania - Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) - nie została poinformowany przez organ pierwszej instancji o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Z akt sprawy wynika, że strona brała czynny udział w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pismem z dnia (...) lutego 2017 r. została poinformowana o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję z dnia (...) maja 2017 r. wniosło Województwo (...) - Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) kierując przeciwko niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

I.

art. 15k p a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2017 r.

II.

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, mimo iż:

- organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności okoliczności związanych z tym, czy w stanie faktycznym sprawy, biorąc pod uwagę naturalne ukształtowanie terenu, możliwe jest przebudowanie przedmiotowego zjazdu zgodnie z nałożonym obowiązkiem, jakie konkretnie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia wystąpiło w sprawie i na czym ono polegało;

- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie na stronę obowiązku dokonania przebudowy zjazdu, w sytuacji gdy wykonanie tych powinności umożliwia ocenę zasadności wydanego rozstrzygnięcia i uznania, że decyzja została wydana w oparciu o zasadę swobodnego, a nie dowolnego, uznania organu, po rozważeniu wszystkich węzłowych okolicznościach sprawy.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego:

III.

art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

IV.

art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wykonanie zjazdu zgodnie z zaleceniami ekspertyzy spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Strona wskazała, że przebudowując przedmiotowy zjazd w zakresie i w sposób wskazany przez organy przy zachowaniu parametrów określonych w § 79 rozporządzenia, powstanie pionowy uskok o wysokości ok. 43 cm - pomiędzy końcem przebudowanego zjazdu a istniejącym terenem działki nr (...), co uniemożliwi obsługę komunikacyjną działki oraz spowoduje uszkodzenie pojazdów w trakcie próby przejazdu. Wykonanie zjazdu z drogi publicznej z 43 cm uskokiem nie tylko nie zwiększy bezpieczeństwa użytkowników, a wręcz spowoduje jeszcze większe nasilenie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i mienia. Będzie to rozwiązanie sprzeczne z zasadami wyrażonymi w prawie budowlanym, w szczególności w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1.

W zaskarżonych decyzjach brakuje ponadto wyjaśnienia, na czym polega zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie jest zasadne bowiem przyjęcie, że każde odstępstwo od stanu zgodnego z prawem (normami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W wydanej decyzji organ powinien dokładnie wskazać jakie zagrożenia zaistniały lub mogą zaistnieć. Skoro zagrożeń nie da się wskazać, to znaczy, że ich nie ma.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania (H. B., E. P. i G. P.) przedstawili swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 2 października 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub wystąpienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym istotnych wad o charakterze procesowym - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności ocenie Sądu poddana została prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego, mając na względzie, że przepisy te rzutują na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego, w tym przypadku przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola sądowa wykazała, że skarżący trafnie zwrócił w skardze uwagę, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ocenę tę Sąd oparł na stwierdzeniu, że stanowiąca zasadniczy przedmiot rozstrzyganego sporu kwestia dotycząca treści nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) obowiązku przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr (...) w k.m. 10+839,2, strona lewa w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr (...) i na terenie części działki nr (...) do posesji nr (...),(...),(...) przy ul. (...) w (...), zgodnie z treścią decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2017 r., rozstrzygnięta została przez organ odwoławczy w sposób budzący sprzeciw skarżącego, który Sąd uznaje za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uznać zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia (...) maja 2017 r. za prawidłową, skoro z jej treści w żaden sposób nie wynika, by organ odwoławczy poddał merytorycznej ocenie zarzuty jakie względem rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia (...) lutego 2017 r. w swoim odwołaniu sformułowała strona skarżąca.

Z akt sprawy wynika, że istotnie, jak podniesiono w uzasadnieniu skargi, w odwołaniu od decyzji z (...) lutego 2017 r. skarżący wskazał, że przebudowanie zjazdu zgodnie z zaleceniami ekspertyzy opracowanej przez mgr. inż. D. F. tj. dostosowanie go do wymagań określonych w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w odniesieniu do terenu wskazanego przez organ w decyzji, spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Strona wskazała, że przebudowując przedmiotowy zjazd w zakresie wskazanym przez organy tj. od krawędzi chodnika do końca czasowego zajęcia działki nr (...) (na długości 2,88 m od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr (...)) przy zachowaniu parametrów określonych w § 79 rozporządzenia, powstanie pionowy uskok o wysokości ok. 43 cm - pomiędzy końcem przebudowanego zjazdu a istniejącym terenem działki nr (...), co uniemożliwi obsługę komunikacyjną działki oraz spowoduje uszkodzenie pojazdów w trakcie próby przejazdu. Odwołujący się wyjaśnił, że nie jest możliwe przebudowanie zjazdu w granicach określonych czasowym zajęciem do parametrów określonych w rozporządzeniu, bez spowodowania zagrożenia dla mienia lub ludzi oraz bez pozbawienia posesji (...),(...),(...) przy ul. (...) dostępu do drogi publicznej. Wykonanie zjazdu z drogi publicznej z 43 cm uskokiem nie tylko nie zwiększy bezpieczeństwa użytkowników, a wręcz spowoduje jeszcze większe nasilenie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i mienia. Będzie to rozwiązanie sprzeczne z zasadami wyrażonymi w prawie budowlanym, w szczególności w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza trafność zarzutu skargi, że w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób do zaznaczonej powyżej kwestii się nie odniósł, czego wymagają przytoczone w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odniesienie się do treści odwołania jest zasadniczym obowiązkiem procesowym organu odwoławczego, którego źródłem jest nie tylko ogólny wymóg przestrzegania zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.), ale również sama potrzeba zamieszczenia w decyzji administracyjnej wszystkich jej obligatoryjnych elementów, w szczególności uczynienia zadość wymogowi, by uzasadnienie faktyczne obejmowało "wskazanie (...) przyczyn, z powodu których (określonym) dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania, a w konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane, a sprawa administracyjna ponownie całościowo rozpatrzona, co odbiera zaskarżonej decyzji wydanej w takich warunkach cechę legalności.

Podnoszona przez skarżącego wadliwość postępowania jest o tyle istotna, że dotyczy kluczowej w niniejszej sprawie kwestii - doprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w k.m. 10+839,2, strona lewa, do posesji nr (...),(...) i (...) przy ul. (...) w (...) do stanu zgodnego z prawem jednakże w aspekcie wyeliminowania stwierdzonego przez organy obu instancji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł bowiem podstaw do zakwestionowania, zgodnie z wnioskiem skargi, podstawy faktycznej objętych skargą decyzji, która sprowadzała się do stwierdzenia, że przedmiotowy zjazd został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wniosek taki jednoznacznie wynika z ekspertyzy wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe. Jak wynika z akt sprawy, stwierdzony stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wynika z niespełnienia przez zjazd warunków w zakresie geometrii podłużnej przyjętych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych z 1999 r. oraz warunków lokalnych (zadrzewienie, skarpy) powodujących brak spełnienia warunków widoczności (zob. punkt VI.1.2.3. ekspertyzy autorstwa mgr inż. D. F). Na te okoliczności, jako składające się na stwierdzony w niniejszej sprawie stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że w świetle § 1 ust. 3 pkt 1a i c rozporządzenia z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, normy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie zostały przyjęte w celu zapewnienia w szczególności spełnienia przez drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa użytkowania czy bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia. Zauważenie powyższego sprawia, że charakter tych przepisów i zakres ich zastosowania jest tego rodzaju, że stwierdzenie, że dane przedsięwzięcie w zakresie drogi publicznej bądź związanego z drogą publiczną urządzenia budowlanego przepisom tym nie odpowiada powoduje, iż należy stwierdzić stan zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia.

Odrębną kwestią jest jednak to, czy wskazany w objętych skargą decyzjach sposób przeprowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowym zjeździe poprzez jego dostosowanie do parametrów określonych w § 79 rozporządzenia doprowadzi do wyeliminowania stanu zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników tego zjazdu bądź bezpieczeństwa mienia. Taki bowiem skutek wykonania nałożonego na stronę skarżącą nakazu strona w toku postępowania administracyjnego kontestowała. Aczkolwiek zgłoszone zastrzeżenia nie zostały adekwatnie przez stronę udokumentowane należy zauważyć, że zgłaszający je podmiot jest wyspecjalizowaną samorządową jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi - Zarząd Województwa (...) - wykonuje swoje obowiązki, w tym kompetencje organu administracji publicznej. Z tej przyczyny uznać należało, że wątpliwości zgłoszone organowi odwoławczemu przez ten podmiot uzasadniały przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia kluczowej w niniejszej sprawie kwestii odnoszącej się do możliwości zrealizowania celu, w jakim organy obciążyły stronę skarżącą obowiązkiem wykonania robót budowlanych przy zjeździe w sposób wskazany w wydanych przez nie decyzjach. W toku ponownego rozpoznawania sprawy do kwestii tej organ odwoławczy zobowiązany będzie się odnieść. W przypadku ustalenia, że warunki lokalne związane z usytuowaniem zjazdu są tego rodzaju, że uniemożliwiają dostosowanie zjazdu do wymagań określonych w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż łączyć się będą z utrzymaniem stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia zamiast z jego wyeliminowaniem, organ powinien rozważyć możliwość wystąpienia do ministra z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych (art. 9 ustawy - Prawo budowlane). Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że dokonując wykładni art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nakazuje złożenie wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, należy przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę", obejmuje także inne przewidziane w przepisach tej ustawy postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy). Przewidziana w art. 9 ust. 1- 4 ustawy - Prawo budowlane instytucja zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 może być stosowana nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu legalizacyjnym, w tym w tzw. postępowaniu naprawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2016 r., II OSK 2480/14 i powołane tam orzecznictwo). Odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego), jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3152/14; publ. NSAiWSA 2018/1/16).

Jeśli się uwzględni powyższe, nie może budzić wątpliwości, że stanowisko strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych w skardze przepisów regulujących zasady przeprowadzania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zasługuje na akceptację. Z powołanych względów decyzja ta podlegała uchyleniu.

Uznanie zasadności skargi w zakresie postawionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przedwczesnym czyni jednakże w związku z tym ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku, czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmowały uiszczony wpis sądowy (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.