VII SA/Wa 1489/13 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1739703

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. VII SA/Wa 1489/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.).

Sędziowie WSA: Maria Tarnowska, Elżbieta Zielińska-Śpiewak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi (...) Sp. J. w (...) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) maja 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak: (...) wydaną dnia (...) maja 2013 r. na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) lutego 2013 r. wydaną w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki Nr (...) w (...) w związku z planowaną budową stacji paliw płynnych, w tym stacji gazu płynnego i myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu złożony został przez (...) Sp.j. w (...)(...) stycznia 2013 r. W piśmie uzupełniającym z (...) stycznia 2013 r. wnioskująca podała, że miejscem realizacji inwestycji w związku z którą złożono wniosek będą działki o Nr (...),(...),(...) i (...).

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Oddziału w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją wydaną dnia (...) lutego 2013 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła ww. spółka. W ocenie organu kontrolowana decyzja odmawiająca udzielenia zgody na planowaną lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) jest zgodna z prawem. Organ podkreślił, że zarządzeniem nr (...) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) została ustalona klasa G (droga główna) drogi krajowej nr (...). Zasady stosowania zjazdów (indywidualnych i publicznych) na drodze klasy G podaje przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Stanowi on, że: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Zgodnie z przepisem § 77 tego rozporządzenia "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych", a w myśl § 78 ust. 1 " Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, np. w obszarze oddziaływania skrzyżowania (pkt1). Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania), i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania.

Z akt sprawy wynika, że:

1)

działka nr (...), która również stanowi własność strony i z którą graniczy przedmiotowa działka nr (...) jest przyległa do drogi, która na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) została oznaczona symbolem KDd.2 (droga dojazdowa). Droga ta już jest wybudowana. Łączy się ona z istniejącą ul. (...), która na rysunku ww. planu została oznaczona symbolem KDI (droga lokalna), i która posiada połączenie z droga krajową nr (...),

2)

przedmiotowy zjazd byłby zlokalizowany w:

a)

obszarze oddziaływania skrzyżowania (typu rondo) drogi krajowej nr (...) z drogą wojewódzką nr (...) ((...)) i drogą gminną (ul. (...)), na co wskazuje poszerzenie jezdni południowo-wschodniego wlotu/wylotu ww. drogi krajowej, spowodowane wyspą kanalizującą ruch, oraz oznakowanie poziome (znak P-4 "linia podwójna ciągła") i pionowe (znak D-2 "koniec drogi z pierwszeństwem" ze znakiem A-7 "ustąp pierwszeństwa"),

b)

obrębie zatoki autobusowej.

Powyższe ustalenie, że działka nr (...) ma zapewniony dojazd z innych dróg niższych klas aniżeli z drogi klasy G, którą posiada droga krajowa nr (...), stanowi wystarczającą przesłankę dla odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zamierzonego zjazdu publicznego z ww. drogi krajowej. Podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego przez organ oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne, zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Dodatkowym argumentem, przemawiającym za negatywnym sposobem załatwienia niniejszej sprawy, jest ustalenie, że miejscem lokalizacji przedmiotowego zjazdu byłby obszar oddziaływania skrzyżowania oraz obręb zatoki autobusowej, gdzie sytuowanie zjazdów publicznych jest zabronione, ponieważ są to miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, a jak już podano wyżej, naczelna zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku strony pozostawałoby również w sprzeczności z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), mianowicie z zapisem § 8 (Ustalenia dla terenów usług komercyjnych) ust. 2 pkt 9, który ma brzmienie: "Dojazd z projektowanej drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDd 2. oraz ulicy (...) oznaczonej symbolem KDI."

Naruszenie tego ustalenia należy uznać za niedopuszczalne i wystarczające do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Organ odniósł się również w uzasadnieniu, wydanej decyzji do przedstawionej przez wnioskujących opinii komunikacyjnej dotyczącej wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) na działkę nr (...) - autorstwa M. W. podkreślając, że nieuprawnionym jest kwestionowanie klasy G (droga główna) drogi krajowej nr (...) - skoro klasa ta została ustalona zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 2002 r. do ww. drogi. Organ podkreślił również, że twierdzeniu iż "lokalizacja zjazdu publicznego z DK (...) na teren przedmiotowej działki, w kształcie przedstawionym przez inwestora, może mieć korzystny wpływ na obsługę komunikacyjną przyległego terenu i warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej (...)", organ odmówił wiarygodności, ponieważ jest ono pozbawione jakichkolwiek podstaw merytorycznych i prawnych. Po ustaleniu, że zamierzony zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, zarządca drogi miał nie tylko prawo, lecz obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację tego zjazdu.

Skargę na podwyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła (...) Spółka jawna. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1)

art. 7, 8, 11, 77 i art. 107 k.p.a.

2)

art. 75 § 1 w zw. art. 78 § 1 k.p.a. przez całkowite pominięcie środków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą na okoliczność możliwości lokalizacji zjazdu i braku zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

3)

§ 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zakwalifikowanie odcinka drogi od ronda (...) do skrzyżowania ulicy (...) z ulicą (...) w (...) do drogi krajowej klasy G, przy czym odcinek ten spełnia jedynie wymagania dla drogi wojewódzkiej bądź powiatowej klasy Z,

4)

§ 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 78 oraz § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie iż lokalizowany zjazd wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

5)

art. 29 ust. 1 i ust. 3 oraz 4ustawy o drogach publicznych, polegająca na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr (...).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) maja 2013 r. znak: (...) utrzymująca w mocy decyzję z (...) lutego 2013 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w (...). Postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji zjazdu wszczynane jest na wniosek inwestora i toczy się ono w trybie art. 29 ustawy z dnia (...) marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że budowa zjazdu a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych, Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia).

Słusznie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę, Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnienia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RO. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Stanowi on, że "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczę i częstość zjazdów przez zapewnienie zjazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego i granice tego uznania wyznacz między innymi art. 7 k.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowym, jak i powołane wyżej przepisu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu.

Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr (...) nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowieni odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00).

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla drogi krajowej nr (...) została ustalona klasa G (droga główna) zarządzeniem nr (...) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 1980 r. Wnioskujący wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr (...) w związku z planowaną na tej działce a także na działkach nr (...),(...) i (...) inwestycją - przy czym działka nr (...) (granicząca z działką objętą wnioskiem jest przyległa do istniejącej drogi dojazdowej łączącej się z ulicą (...) posiadającą połączenie z drogą krajową nr (...).

Powyższe ustalenie biorąc pod uwagę treść przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - stanowi przesłankę odmowy wydania zezwolenia na lokalizacją przedmiotowego zjazdu.

Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr (...) nie można wywodzić bowiem konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej.

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00).

Nadto należy podkreślić, iż na obszarze usytuowania działek inwestycyjnych (w tym działki nr (...) - objętej wnioskiem) obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) - zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego o powszechnej mocy obowiązującej. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych musi być brany pod uwagę przez wszystkie organy, gdy jego postanowienia dotyczą rozstrzyganych kwestii. W konsekwencji należy uznać, że przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym z przepisów prawa miejscowego. W ocenie Sądu, istniejący zapis planu, przewidujący obsługę komunikacyjną działki skarżącego w określony sposób, od wskazanej ulicy, wyklucza dopuszczalność skomunikowania tej działki z drogą publiczną w inny sposób. Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszystkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny. W ocenie Sądu, sytuacja taka ma miejsce właśnie w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu w sytuacji rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przyjąć zatem należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i na ich podstawie poczynił właściwe ustalenia. Tym samym doprowadził do poczynienia ustaleń, które wyjaśniły rzeczywisty stan sprawy i prawidłowo do nich zastosował przepisy prawa materialnego. Nie naruszył więc przepisów prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.