Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 759997

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 listopada 2010 r.
VII SA/Wa 1471/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Miron, Tadeusz Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi k.c. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2010 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania

I.

uchyla zaskarżone postanowienie,

II.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej k.c. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.:" Budowa trasy W-Z w (...), z wyłączeniem Węzła (...), km 2+306,62- km 3+ 847,25 oraz km 4+ 520,70 - km 5+ 202,00 w ciągu drogi krajowej nr (...)".

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez k.c. odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...), Wojewoda (...) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa trasy W-Z w (...), z wyłączeniem Węzła (...), km 2+ 306,62 ÷ km 3+847,25 oraz km 4+520,70 ÷ km 5+202,00 w ciągu drogi krajowej nr (...)".Następnie organ I instancji, wypełniając obowiązek zawarty w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.),doręczył decyzję wnioskodawcy w dniu 25 stycznia 2010 r., zaś pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu, w drodze obwieszczenia, w (...) Urzędzie Wojewódzkim w (...), Urzędzie Miejskim w (...), oraz na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie.

Dodatkowo, byli właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości otrzymali zawiadomienia informujące o wydaniu decyzji na adresy podane w katastrze nieruchomości.

W zawiadomieniu o wydaniu decyzji zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 ustawy, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Na potwierdzenie zawiadomienia pozostałych stron o wydaniu przedmiotowej decyzji w drodze obwieszczenia, w aktach sprawy znajdują się pisma świadczące

o dokonaniu tych czynności, a mianowicie:

-

potwierdzenie wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń (...) Urzędu Wojewódzkiego w (...) w dniu (...) grudnia 2009 r.,

-

potwierdzenie wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w (...) w dniach od 5 stycznia do 19 stycznia 2010 r. oraz potwierdzenie opublikowania obwieszczenia na stronie internetowej tego urzędu w dniu 31 grudnia 2009 r.,

-

potwierdzenie publikacji obwieszczenia w prasie lokalnej "Dziennik Bałtycki" z dnia (...) stycznia 2010 r.

Stosownie do przepisu art. 49 k.p.a., gdy strony są zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie, to doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Zdaniem organu, obwieszczenie zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 6 stycznia 2010 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin, po upływie którego zawiadomienie uważa się za dokonane, upłynął w dniu 20 stycznia 2010 r.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wobec tego, należy uznać, że termin na wniesienie odwołania od decyzji Wojewody (...) upłynął w dniu 3 lutego 2010 r.

Z powyższego wynika, że odwołanie Pani K. C., z dnia (...) lutego 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie: (...) lutego 2010 r.) zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła k.c., zarzucając mu naruszenie:

-

art. 127, 129, 134 k.p.a. przez błędne uznanie, iż odwołanie złożone z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy skarżąca jako właścicielka działek została zawiadomiona o wydaniu decyzji w dniu (...) stycznia 2010 r. bez pouczenia o sposobie złożenia od decyzji środków zaskarżenia oraz uznanie, ze termin złożenia odwołania od decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r. przez skarżącą liczony jest od dnia publicznego zawiadomienia o wydaniu przedmiotowej decyzji,

-

art. 11f ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez uznanie, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r. zawiera wszystkie istotne elementy przewidziane dla zawiadomienia o wydaniu decyzji administracyjnej i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji przez zawiadomienie i wskazanie miejsca w którym można się zapoznać z treścią decyzji jest wystarczające dla uznania, iż strona będąca właścicielem nieruchomości została poinformowana o sposobie złożenia odwołania od wydanej decyzji

-

art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez nie uwzględnienie słusznego interesu strony, nie informowanie strony o istotnych dla niej okolicznościach, w tym, o sposobie złożenia odwołania od decyzji objętej zawiadomieniem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, iż termin czternastu dni do wniesienia odwołania wynikający z przepisu art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym, a jego niedotrzymanje powoduje ujemne skutki procesowe, w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 maja 1995 r. SA/Sz 274/95).

Decyzją o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Dla niego więc termin 14 dni do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji.

Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Zatem okoliczność wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę podlega obwieszczeniu publicznemu w urzędzie wojewódzkim. Ponadto takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin, przez których obszar ma przebiegać dana droga, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej.

Poza jednak publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Takie zawiadomienia powinny więc być wysłane do właścicieli I użytkowników wieczystych nieruchomości, które chociażby częściowo znalazły się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej, oraz do właścicieli I użytkowników wieczystych nieruchomości, wobec których określono w decyzji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości potrzebnych na czas przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych oraz po zakończeniu tej przebudowy w przypadku posadowienia na tych nieruchomościach stosownych obiektów związanych z przebudowanymi sieciami lub innymi drogami publicznymi. Zawiadomienia te wysyłane są na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków.

Przez sam fakt stwierdzenia w art. 11f ust. 3, iż doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, zawiadomienie to nie wywołuje skutków procesowych chociażby dla ustalenia daty zastępczego doręczenia decyzji, ponieważ skuteczność ta powiązana została z adresem znajdującym się w katastrze nieruchomości, a nie w celu wywołania określonych skutków procesowych dla bytu prawnego decyzji. Wywoływanie skutków prawnych doręczenia decyzji poprzez wysłanie takiego zawiadomienia, ze względu na ich doniosłość prawną, powinno być wyraźnie zastrzeżone w stosownej normie prawnej, jak dla przykładu zostało to uczynione w art. 49 k.p.a., albo w art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dla skutecznego doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Forma indywidualnego zawiadamiania stron o wydaniu decyzji nie została przewidziana w przepisach k.p.a., przez co nie można skutków prawnych omawianego zawiadomienia określić na podstawie przepisów tego kodeksu. Nie można w szczególności przypisywać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a., ponieważ treść tego przepisu wyraźnie wskazuje na jego wyjątkowość stosowania tylko w powiązaniu z odrębną normą prawną określoną w odrębnym akcie prawnym, wskazującą na publiczną formę zawiadamiania o wydaniu decyzji. W treści tego przepisu nie wskazano na indywidualnie przesyłane zawiadomienia o fakcie wydania decyzji lub podjęcia innej czynności. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest więc formą publicznego zawiadomienia, dlatego nie można temu zawiadomieniu przypisywać takich samych skutków prawnych w zakresie doręczenia decyzji, jakie ustawodawca przypisał formom publicznego zawiadomienia w art. 49 k.p.a.

Nie można więc domniemywać, iż zawiadomienie to wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji.

Omawiane zawiadomienie posiada więc jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Konsekwentnie więc domniemywa się, iż doręczenie decyzji tym osobom nastąpiło po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu.

Od tego też dnia należy liczyć kolejny termin 14 dni do złożenia odwołania.

W sprawie niniejszej jednak Minister Infrastruktury zastosował nieprawidłowy sposób obliczania terminu, w którym można było uzna doręczenie decyzji I instancji za dokonane ze skutkiem prawnym. Treść art. 49 k.p.a. wskazuje, iż czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro zaskarżona decyzja została umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w (...) w dniach od 5 stycznia do 19 stycznia 2010 r., to termin wynikając z art. 49 k.p.a. powinien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie nastąpiło. Innymi słowy, gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 k.p.a., czternastodniowy termin oblicza się o ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęte w danej miejscowości.

Przyjęcie odmiennej tezy, jak to zrobił organ odwoławczy, iż termin ten należy obliczać od dnia, w którym nastąpiło publiczne ogłoszenie poprzez publikacje W dzienniku Bałtyckim ((...) styczeń 2010 r.), prowadziłoby do sytuacji, w której bez znaczenia w sensie faktycznym i prawnym pozostawałaby okoliczność, że publiczne ogłoszenie nastąpiło na okres dłuższy niż czternaście dni, o których mowa w ar 49 k.p.a. Taka wykładnia omawianego przepisu jest nieprawidłowa i powoduje ograniczenie prawa strony do wniesieni środka odwoławczego. Mogłoby to bowiem prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, mimo że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się. Wobec tego dopiero z upływem czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia licząc w sposób wskazany wyżej - rozpoczął bieg czternastodniowy termin złożenia odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. Na mocy art. 49. k.p.a. więc należało przyjąć, że decyzja organu I instancji została stronom doręczona z dniem 2 lutego 2010 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg dnia 3 lutego 2010 r. Konsekwencją powyższego jest nieprawidłowe ustalenie organu, że odwołanie k.c. z dnia (...) lutego 2010 r. zostało wniesione uchybieniem terminu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego - art. 134 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji publicznej weźmie pod uwagę okoliczności wskazane w niniejszym wyroku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji, rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.