VII SA/Wa 1425/17, Legalizacja obiektu budowlanego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2495312

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. VII SA/Wa 1425/17 Legalizacja obiektu budowlanego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk.

Sędziowie Asesor, WSA: Karolina Kisielewicz, Izabela Ostrowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r., Nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("(...) WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w O. ("skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. ("PINB") z dnia (...) stycznia 2017 r., Nr (...), wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi o szerokości 4 m na działkach o nr ew. (... ](...) (...) obr. G., w miejscowości G., gm. C., a także nakładające na inwestora (skarżącą) obowiązek przedstawienia w określonym terminie: zaświadczenia właściwego organu o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu liniowego zlokalizowanego na działkach nr ew. (... ](...) (...) obręb G. w miejscowości G., gm. C., oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu (...) sierpnia 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie drogi dojazdowej do składowiska opadów innych niż niebezpieczne i obojętne w O.-Ś., usytuowanej na działkach o nr ew. (... ](...) (...) obręb G. w miejscowości G., gm. C. oraz na działce nr ew. (...) położonej w miejscowości W., gm. W.

W wyniku przeprowadzonych przez organ oględzin ustalono, że na skraju ul. L. w miejscowości G. oraz ul. M. D. w W.istnieje droga utwardzona, z płyt szerokości ok. 7,5 m. Droga została zlokalizowana na ww. działkach. Z oświadczenia skarżącej wynika, że droga na działce nr ew. (...) istniała jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę składowiska odpadów, a droga na działkach nr ew. (...), (...), (...) została przez nią wykonana.

Organ pierwszej instancji ustalił, że droga na działce nr ew. (...) istniała jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę składowiska odpadów - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) kwietnia 1997 r., Nr (...), zatwierdzono projekt budowlany składowiska odpadów komunalnych. Z ww. decyzji wynika, że wjazd na wysypisko został zapewniony drogą o szerokości ok. 3,5 m, przy czym wskazano, że drogę tę należy poszerzyć do 8 m. W piśmie z dnia 10 września 2015 r. skarżąca wskazała, że wykonane przez nią poszerzenie było zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym, skoro przewidywał on poszerzenie drogi z 3,5 m do 8 m.

Jak ustalił PINB, budowa drogi miała miejsce między 24 kwietnia 1997 r., a 1 kwietnia 1998 r., a ww. decyzja zatwierdziła projekt budowlany, obejmujący inwestycje na działkach nr ew. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), obr. (...) w O., ale nie obejmowała działek o nr ew. (... ](...) (...) obręb G. w miejscowości G., gm. C.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi o szerokości 4 m na działkach o nr ew. (...), (...), (...) i nakazał skarżącej przedstawienie określonych w nim dokumentów.

Na postanowienie to skarżąca złożyła zażalenie, wskazując, że kwestia budowy ww. drogi była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Po rozpatrzeniu zażalenia, (WINB, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia (...) stycznia 2017 r., uznając, że jest ono prawidłowe i odpowiada prawu.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa, polegająca na budowie drogi dojazdowej do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w O.-Ś., przez działki o nr ew. (...), (...) i (...) w miejscowości G., gm. C. Ustalenia PINB w tym zakresie były prawidłowe i miały poparcie w zebranym materiale dowodowym. (...) WINB wskazał też, że z analizy projektu budowlanego budowy składowiska odpadów zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia (...) kwietnia 1997 r. wynika, że obejmuje on swym zakresem jedynie poszerzenie istniejącej drogi o nawierzchni z płyt lotniskowych o szerokości 3,5 m do szerokości 8 m. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. 43) wynika ponadto, że powyższe poszerzenie obejmowało część dotyczącą wjazdu na ww. inwestycję, objętą projektem budowlanym. Działki objęte niniejszym postępowaniem nie zostały uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu, ani nie zostały wymienione w treści decyzji zezwalającej na budowę składowiska odpadów, ani też nie zostały wskazane w treści dokumentacji technicznej.

W związku z tym, w ocenie (...) WINB, skarżąca, przed przystąpieniem do inwestycji, powinna była uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas mogłaby realizować ww. inwestycję.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei art. 29-51 ustawy Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych, zawarty w art. 29 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy), zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W katalogu tym nie została wskazana budowa drogi. Zdaniem (...) WINB, organ pierwszej instancji słusznie więc wskazał, że skarżąca na jej wykonanie powinna była uzyskać pozwolenie na budowę, a wobec ustalenia, że skarżąca nie posiada pozwolenia - prawidłowo wszczęto postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

(...) WINB podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowoli budowlanej, ale tylko wtedy, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, zdaniem której, postępowanie w tym przedmiocie toczyło się już przed organami administracji publicznej, (...) WINB stwierdził, że wydane poprzednio decyzje w sprawie przedmiotowej inwestycji nie były rozstrzygnięciami merytorycznymi. Wobec tego nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, a więc organy nadzoru budowlanego miały możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie legalności drogi dojazdowej na wymienionych wcześniej działkach.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, w latach 2004-2014, toczyło się postępowanie legalizacyjne, zakończone wydaniem decyzji z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...) i Nr (...), którymi umorzono postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącej, fakt, że decyzje te są prawomocne i funkcjonują w obrocie prawnym, uniemożliwia wszczęcie kolejnego postępowania w tym przedmiocie, co jednak PINB uczynił. Wydane więc mimo to decyzje PINB z dnia (...) stycznia 2017 r. i (...) WINB z dnia (...) kwietnia 2017 r., w ocenie skarżącej, są obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), a postępowanie, wszczęte przez organ, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Skarżąca podkreśliła, że w projekcie budowlanym wprost wskazano na poszerzenie drogi z 3,5 m do 8 m, i choć projekt zagospodarowania działki nie wymieniał wprost działek, na których planowano wykonanie poszerzenia, jednak projekt ten przewidywał wykonanie poszerzenia na działkach nr (...), (...) i (...) w miejscowości G., gm. C. Ponadto niniejsze postępowanie nie dotyczy realizacji całej drogi (utwardzenia) stanowiącej dojazd do składowiska, a jedynie jej poszerzenia. Tymczasem z ustaleń dokonanych przez (...) WINB wynika, że poszerzenie to zostało zawarte w projekcie budowlanym i nawet jeżeli uznać, że projekt ten przewiduje poszerzenie drogi tylko na pewnym odcinku, z czym skarżąca się nie zgadza, powinien on zostać wyłączony z niniejszego postępowania. Co więcej, z faktu, że działki nr (...), (...) i (...) w miejscowości G., gm. C., nie zostały wprost wskazane w pozwoleniu na budowę, czy wymienione w projekcie zagospodarowania, nie można wywodzić negatywnych skutków dla inwestora, przedstawiającego projekt budowlany, z którego wyraźnie wynika, że poszerzenie drogi miało zostać na tych działkach wykonane. Skarżąca podkreśliła, że ww. projekt budowlany został zatwierdzony decyzją ostateczną, która pozostaje w obiegu prawnym, stąd (...) WINB błędnie ocenił i uznał za słuszne ustalenie PINB, że poszerzenie drogi zostało wykonane przez skarżącą samowolnie. Prawidłowe dokonanie ustaleń w tym zakresie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który został przez (...) WINB naruszony przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) stycznia 2017 r., Nr (...), wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi o szerokości 4 m na działkach o nr ew. (... ](...) (...) obr. G., w miejscowości G., gm. C., a także nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w określonych dokumentów.

Postępowania administracyjne dotyczące samowoli budowlanych uregulowane zostały w art. 48-49 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ale należy podkreślić, że przedmiotowe przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a więc zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane także jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem.

Jeżeli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oceni, że budowa jest zgodna z tymi przepisami, może wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej.

Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna procedurę legalizacyjną.

Ponadto inwestor zamierzający zalegalizować obiekt będzie zobowiązany dostarczyć organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane tj.m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wymaganą dokumentację inwestor ma obowiązek dostarczyć w terminie określonym przez organ w postanowieniu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane).

Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego dokonanych w ramach wszczętego z urzędu w dniu (...) sierpnia 2015 r. postępowania, na skraju ul. L. w miejscowości G. oraz ul. M. D. w W. istnieje droga utwardzona z płyt MON-owskich o szerokości 7,50 m, zlokalizowana na działkach nr ew. (...), (...), (...) obr. G., gmina C. oraz dz.ew. nr (...) obr. W., gm. W.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 1997 r. Nr (...), Kierownik Urzędu Rejonowego w O. zatwierdził projekt budowlany składowiska odpadów komunalnych, na działkach ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...) obr.[w O. Projekt budowlany na s. 37 wskazuje, że wjazd na wysypisko zapewnia obecnie istniejąca droga o nawierzchni z płyt lotniskowych o szer. około 3,5 m.

Projekt ten jednak,ani w części opisowej ani rysunkowej nie przewidywał robót budowlanych związanych z poszerzeniem drogi na działkach (...),(...), (...) obr. G., natomiast przytoczony cytat świadczy o tym, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę z dnia (...) kwietnia 1997 r. istniała droga dojazdowa o szerokości 3,5 ma na działce nr ew. (...).

Postępowanie dowodowe w tym zeznania świadków W. K. i P. G. potwierdzają, że od 1998 r. istniała już droga o aktualnych parametrach, wykonana w tej samej technologii-płyty MON. Uprawnione jest więc stanowisko organów, że inwestor dokonał poszerzenia drogi do szer. około 7,5 m na działkach (...),(...), (...) obr. G., w warunkach samowoli budowlanej, bowiem decyzja z dnia (...) kwietnia 1997 r. Nr (...), takich robót nie zatwierdzała.

Zasadnie organy przyjęły, że na wykonanie poszerzenia powyższej drogi inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a to z kolei determinuje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w procesie legalizacji. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego także odbudowa czy też rozbudowa drogi wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę.

Z tych też przyczyn należy uznać, iż wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej i wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że rzeczywiście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzjami Nr (...) z (...) listopada 2012 r. umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wybudowania drogi na działkach nr ew. (...) i (...) obr. (...) w miejscowości G., gm. C., a decyzją Nr (...) z tej samej daty umorzył postępowanie w sprawie drogi na działce nr ew. (...) obr. (...) w miejscowości G.

Analiza obu decyzji wskazuje, że podstawą umorzenia postępowania był art. 105 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jednym z warunków umorzenia postępowania na podstawie wskazanego przepisu jest wszczęcie postępowania na wniosek strony, co w niniejszej sprawie miało miejsce, bowiem organ pierwszej instancji niniejsze postępowanie wszczął na wniosek M. i J. Z. oraz K. i T. W., którzy cofnęli wnioski i wnieśli o umorzenie postępowania.

Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, LEX nr 1264790).

W przepisie art. 105 § 2 k.p.a. przewidziano odmianę umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji.

Z tej właśnie przyczyny umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. stanowi rozstrzygnięcie wyłącznie formalne, nie korzystające z powagi rzeczy osądzonej, i nie tamuje możliwości wszczęcia ponownie postępowania w tym samym przedmiocie przez organ z urzędu.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe zaś zarzuty skargi, za nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.