Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2073557

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 kwietnia 2016 r.
VII SA/Wa 1398/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk.

Sędziowie WSA: Mirosława Kowalska (spr.), Izabela Ostrowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia (...) maja 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia (...) maja 2015 r., znak: (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w związku z art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2015 r., znak: (...) odmawiającej wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w (...) w sprawie obowiązku wykonania przez zobowiązanego robót budowlanych polegających na zamontowaniu w połaci dachu budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr geod. (...) w (...) od strony działki nr geod. (...): płotków przeciwśniegowych w odległości ok. 0,30 m od dolnej poziomej krawędzi połaci dachowej oraz rynien i rur spustowych w taki sposób, aby wody opadowe odprowadzone zostały poprzez rury spustowe na własną działkę nr geod. (...) -utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia (...) lutego 2015 r. J. M. wystąpił do Wojewody (...) o wstrzymanie na okres 3-4 lat egzekucji administracyjnej w sprawie obowiązku wykonania przez zobowiązanego robót budowlanych polegających na zamontowaniu w połaci dachu budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr geod. (...) w (...) od strony działki nr geod. (...): płotków przeciwśniegowych w odległości ok. 0,30 m od dolnej poziomej krawędzi połaci dachowej oraz rynien i rur spustowych w taki sposób, aby wody opadowe odprowadzone zostały poprzez rury spustowe na własną działkę nr geod. (...). Wnioskodawca powołał się na brak funduszy spowodowanych niskimi dochodami, na okres 3-4 lat, by móc w tym czasie zgromadzić środki finansowe i materiały na wykonanie nakazanych prac budowlanych.

W wyniku rozpoznania tego wniosku opisana powyżej decyzja z dnia (...) marca 2015 r., znak: (...) Wojewoda (...) odmówił wstrzymania przedmiotowej egzekucji administracyjnej. (...) Urząd Wojewódzki w (...) zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia (...) marca 2015 r. o udokumentowanie stanu jego dochodów oraz o udzielenie informacji, jakie konkretnie czynności w sprawie zamierza wykonać we wnioskowanym terminie. W piśmie z dnia (...) marca 2015 r. J. M. poinformował o miesięcznej wysokości dochodów (obliczona na podstawie pokwitowań dowodów opłat za mleko) za okres od dnia (...) lutego 2014 r. do dnia (...) lutego 2015 r. Wyjaśnił również, iż jego wydatki związane są z prowadzonym gospodarstwem rolnym, utrzymaniem gospodarstwa domowego i opłatą lekarstw. Wojewoda (...) podkreślił, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) ostateczną decyzją z dnia (...) maja 2013 r., znak: (...) nakazał w terminie do dnia (...) marca 2014 r. wykonanie opisanych powyżej robót. Z uwagi na niewywiązywanie się przez zobowiązanego z nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wystawił w dniu (...) lutego 2015 r. tytuł wykonawczy nr (...). Ponadto, Wojewoda wskazał, że odmowa wstrzymania wnioskowanej egzekucji administracyjnej wynikła z uwagi na konieczność zapobieżenia spływowi wód opadowych z działki zobowiązanego na działkę sąsiednią poprzez wykonanie nakazanego obowiązku. Zdaniem Wojewody w trakcie prowadzonego postępowania zobowiązany wykazał, iż dysponuje środkami pieniężnymi na wykonanie nakazanych robót budowlanych, które z uwagi na zakres i charakter nie wymagają dużych nakładów pieniężnych. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, jakie konkretnie czynności w sprawie nakazanych robót zamierza wykonać we wnioskowanym terminie.

Minister stwierdził, że rozpoznając odwołanie J. M. miał na uwadze przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną (vide ust. 2 ww. przepisu).

Minister podzielił stanowisko Wojewody (...) wyrażone w decyzji z dnia (...) marca 2015 r., znak: (...). Podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego obowiązków, których nie wykonuje dobrowolnie. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wstrzymuje orzeczonego przez właściwy organ obowiązku, lecz ma jedynie pozwolić zobowiązanemu na przygotowanie się do jego wykonania. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by zobowiązany podejmował działania mające na celu wykonanie nałożonego obowiązku. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy organ nie jest uprawniony do oceny postępowań i orzeczeń wydawanych przez organy nadzoru budowlanego zapadłych w danej sprawie. Uprawnieniem organu działającego w tym trybie jest jedynie wstrzymanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, egzekucji administracyjnej na czas określony. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Instytucja wstrzymania przez wojewodę egzekucji administracyjnej powinna być jednakże stosowana wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy jednoczesnym poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis art. 27 ww. ustawy opiera się na uznaniu administracyjnym - to zatem sam organ decyduje w konkretnej sprawie, opierając się na konkretnych dowodach, czy zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" przemawiające za zastosowaniem środka określonego w powołanym przepisie. Wynikające z powołanego wyżej przepisu uprawnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga każdorazowo dogłębnego zbadania przez właściwego wojewodę stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję art. 27 ust. 1 ww. ustawy. Wojewoda nie jest w tym zakresie związany nakazem działania: samodzielnie ocenia, czy zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz samodzielnie określa ewentualny termin wstrzymania danej egzekucji administracyjnej.

Minister podsumował prezentowane stanowisko stwierdzając, że w okolicznościach sprawy należało utrzymać decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z obowiązującymi w danym zakresie przepisami.

Skargę na opisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. reprezentowany przez radcę prawnego P. S. Zaskarżanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy, przepis ten nakazuje umorzenie podstępowania egzekucyjnego jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny, zaś w konsekwencji ustalenia przez organ prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami o nr geod. (...) i (...), należało uznać, iż niewykonalne jest podjęcie działań zmierzających do zapobieżenia spływaniu wód opadowych na nieruchomość nr (...), bowiem sytuacja taka faktycznie nie ma miejsca, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia zasady prawdy obiektywnej przez organ; art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ, pomimo iż stanowi on podstawę do umorzenia postępowania, gdy stanie się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy skarżąc decyzję Wojewody (...) odmawiającą wstrzymania egzekucji administracyjnej, J. M. podnosił, że prawidłowe ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami o nr geod. (...) i (...) prowadzi do uznania, iż wody opadowe nie spływają na teren nieruchomości W. T. - zatem bezprzedmiotowa jest również egzekucja administracyjna obowiązków o charakterze niepieniężnym mających na celu zapobieżenie spływaniu tych wód na teren nieruchomości o nr geod. (...); art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w następstwie uznania, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wstrzymanie egzekucji na czas określony, będące konsekwencją przyjęcia, iż skarżący wykazał, że znajduje się w posiadaniu funduszy umożliwiających mu uczynienie zadość obowiązkom nałożonym nań decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2013 r. nr (...), zaś obowiązki te, z uwagi na ich zakres i charakter, nie wymagają dużych nakładów pieniężnych; art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego skutkowałoby uznaniem, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający organowi wstrzymanie na czas określony czynności egzekucyjnych lub prowadzonego postępowania egzekucyjnego; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu, załączonego przez skarżącego wraz z odwołaniem, w postaci kosztorysu robót budowlanych, w sytuacji gdy przepisy obligują organ do jego przeprowadzenia, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym skarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił mocy dowodowej i wiarygodności dowodowi z dokumentu w postaci kosztorysu robót budowlanych zgłoszonego przez skarżącego; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań umożliwiających doprowadzenie do wykonania decyzji przez skarżącego bez konieczności stosowania środków przymusu oraz z uwzględnieniem jego słusznego interesu, którym jest wstrzymanie egzekucji administracyjnej na czas niezbędny do zgromadzenia przez J. M. środków na przeprowadzenie prac budowlanych związanych z wymianą połaci dachowej.

Na podstawie opisanych powyżej zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia (...) maja 2015 r., decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2015 r. oraz poprzedzającej je decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2014 r. i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia (...) maja 2015 r., decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2015 r. oraz poprzedzającej je decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2014 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, w skardze wskazano na dowody z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania o rozgraniczenie, które prowadzone było przed Sądem Rejonowym w (...)(...) Wydział Cywilny, pod sygn. akt (...), oraz w postępowaniu apelacyjnym przed Sądem Okręgowym w (...), sygn. akt (...), w tym w szczególności z: pisemnej opinii biegłego, apelacji skarżącego z dnia (...) listopada 2012 r. oraz zapadłych wyroków i ich uzasadnień - na okoliczność rzeczywistego przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami o nr geod. (...) i (...) położonymi w (...) oraz spływania wody opadowej z budynku inwentarskiego skarżącego wyłącznie na teren nieruchomości stanowiącej własność J. M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu była zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji, utrzymująca w mocy odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206).

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 27 ustawy Wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną.

Badaniu, w świetle art. 27 wyżej wymienionej ustawy, mogło podlegać tylko to czy dłużnik powołuje się na szczególne okoliczności, uzasadniające czasowe wstrzymanie prowadzonych wobec niego czynności egzekucyjnych. Skoro okoliczności te muszą mieć charakter wyjątkowy to znaczy, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Chodzi o sytuacje spowodowane przede wszystkim działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających zazwyczaj ze zdarzeń losowych.

Podkreślić przy tym trzeba, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie w treści art. 27 ustawy słowa "może". Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że organ może, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i temu zadaniu organ w pełni sprostał. Prawidłowe uzasadnienie decyzji świadczy o tym, ze nie doszło w okolicznościach sprawy niniejszej do przekroczenia uznania administracyjnego w ramach, którego organ działał.

Sąd podziela stanowisko organu - wnioskujący o wstrzymanie egzekucji nie powołał się na zaistnienie szczególnych okoliczności, które powinny skutkować wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego. Także argumentacja skargi w tym upewnia.

Należy podkreślić - egzekwowana jest decyzja z maja 2013 r., zakreślająca termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia (...) marca 2014 r. Mimo upomnienia z dnia (...) lutego 2015 r., dłużnik nie przystąpił do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dochody dłużnika oscylują ok. 1500 złotych. Zdaniem Sądu w toku niniejszego postępowania zasadnie oceniono, że dłużnik nie poczynił żadnych starań dla wykonania obowiązku, którego zakres nie wiąże się ze szczególnie dużymi wydatkami.

Postępowanie prowadzone w trybie powołanego przepisu jest postępowaniem odrębnym i jako takie nie stanowi części postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie wyegzekwowania nałożonego obowiązku.

Zarzuty skargi są nieuzasadnione a i bezprzedmiotowe w okolicznościach niniejszego postępowania.

I tak jak wskazano powyżej organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego orzekając na podstawie art. 27 wyżej wymienionej ustawy. Powtórzmy - przedmiotem omawianego rozstrzygnięcia jest jedynie zbadanie, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 27 ust. 2 cyt. ustawy, uzasadniające ingerencję wojewody w toczące się postępowanie egzekucyjne, to jest ustalenie, czy zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" przemawiające za zastosowaniem tego nadzwyczajnego środka. Jak omówiono to powyżej nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie, taki szczególnie uzasadniony przypadek nie miał miejsca.

Bezprzedmiotowy jest zarzut skierowany do organu drugiej instancji, który w ocenie skarżącego nie rozpoznał dowodów wskazujących na faktyczny przebieg granicy, a tym samy co skutkuje błoną ocenę w zakresie zalewania działku sąsiedniej przez wody opadowe pochodzące z działki skarżącego. Organ badając możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego w ww. trybie nie mógł prowadzić postępowania dowodowego w powyższym zakresie.

Podnoszone nieprawidłowe przyjęcie rzeczywistego przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami może stanowić ewentualnie podstawę do rozważenia czy zaistniała przesłanka wznowieniowa w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie, której wydany został tytuł wykonawczy i prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.

Wbrew stanowisku skarżącego organy w niniejszym postepowaniu nie mogły badać celowości wykonania nakazu a to w związku ze stanem dachu i planowaną zmianą całego jego pokrycia w tym rynien, zabezpieczeń przeciw śniegowych. Bez znaczenia jest również pogląd, że J. M., jak wielu innych właścicieli zostanie zobligowany do wymiany pokrycia dachowego z azbestu w perspektywie najbliższych lat. Podobnie, powoływany kosztorys uwzgledniający wymianę całego dachu - kwota 19 400 zł nie obrazował wydatków związanych z nałożonym obowiązkiem. Ten bowiem dotyczył płotków przeciwśniegowych oraz rynien i rur spustowych, które jak słusznie wskazał organ nie są inwestycją szczególnie kosztowną. Skarżący mógł do tej pory przygotować się do poniesienia tego wydatku.

Sprawa niniejsza nie dotyczyła badania prawidłowości działań podejmowanych przez organy egzekucyjne. Bezprzedmiotowy zatem jest zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasadność umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o ww. przepis może być rozważana w postępowaniu prowadzonym przez organ egzekucyjny.

W ocenie Sądu, w postepowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie doszło od naruszenia zasad postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Organy właściwie rozpoznały okoliczności sprawy w zakresie właściwym dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.