Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 listopada 2006 r.
VII SA/Wa 1283/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.).

Sędziowie WSA: Tadeusz Nowak, Bożena Więch-Baranowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi "(...)" (...) Spółdzielni (...) (...) w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2006 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2006 r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku Miasta (...), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) Nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) grudnia 1982 r., Nr (...)., w przedmiocie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty magazynowej na nieruchomości usytuowanej przy ul. F. w W. - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...), oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) grudnia 1982 r.

We wniosku Miasta (...) o stwierdzenie nieważności tych decyzji wskazano na rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami). Zgodnie bowiem z tym przepisem ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność wskazał, że pozwolenie na budowę zostało wydane mimo, że w aktach sprawy, jak również w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia (...) grudnia 1982 r. brak było jakichkolwiek informacji aby wnioskodawca, czyli (...) "(...)" wykazał, stosownie do art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. prawo do dysponowania nieruchomością.

W tych warunkach organ uznał, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) grudnia 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1986, sygn. akt IV SA 400/86 ONSA 1986/2/56, prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, należało oceniać według przepisów prawa cywilnego. Mogło ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak też z umowy najmu lub dzierżawy bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynikało z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane, jednak w żaden sposób uprawnienie takie nie zostało w sprawie wykazane.

Nadto badając decyzję Prezydenta Miasta (...) Nr (...) działającego jako organ II instancji, która uchylała zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) grudnia 1982 r. jedynie w części dotyczącej odmowy przydzielenia terenu zamiennego w przypadku likwidacji bazy techniczno-magazynowej (...) "(...)", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który był podstawą jej wydania organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji. Przepis ten nie upoważniał jednak organu odwoławczego do wydania takiego rozstrzygnięcia jakie w sprawie zapadło.

Ponadto Prezydent Miasta (...) w uzasadnieniu decyzji, skupił się jedynie na analizie planów zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy (...) i podobnie jak organ I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością. Nadto organ wskazał, że decyzja Prezydenta (...) nie zawiera daty jej wydania, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Te okoliczności zadecydowały, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) grudnia 1982 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, natomiast decyzja Prezydenta Miasta (...), w sposób rażący naruszała art. 107 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu wniosku "(...)" (...) Spółdzielni (...) (...) w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2006 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uznał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) grudnia 1982 r. wypełniała pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca, czyli (...) "(...)" nie wykazał bowiem, zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującego się, że o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, nie został poinformowany uczestnik - "(...)" (...)Spółdzielnia (...) (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że zarzut ten jest bezzasadny wobec odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie.

Odnosząc się natomiast do głównego zarzutu polegającego na wykazaniu zdaniem "(...)", prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ stwierdził, iż dołączone dokumenty nie potwierdzają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przedstawione kopie dotyczyły bowiem umowy o najem lokalu użytkowego, której przedmiotem był "...lokal użytkowy, położony w W. przy ul. R. (...) (...) o łącznej powierzchni użytkowej 376,08 m2...", z której nie wynikało prawo użycia nieruchomości na cele budowlane w stosunku do przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, polegających na budowie nowego obiektu budowlanego - wiaty magazynowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło "(...)" (...) Spółdzielnia (...) (...) w W.

W skardze podniesiono, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia całego materiału dowodowego i co za tym idzie nie wyjaśnienie stanu faktycznego. Nadto zarzucono błędne przyjęcie, iż doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Skarżący wskazał, że przedstawił organowi dokumenty świadczące jego zdaniem o wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Była to umowa najmu z dnia (...) września 1979 r. dotycząca całego budynku przy ulicy C. róg R. (obecnie (...)) wraz z gruntem o powierzchni 2200 m kw. Na takie prawo wskazywała nie tylko umowa ale i aneks do niej z dnia (...) listopada 1983 r., gdzie ustalono stawki czynszu za plac o powierzchni 2200 m. Nadto z przedłożonego protokołu przekazania obiektów wynikało, że umowa dotyczyła również gruntu. Natomiast w zakresie stwierdzonych przez organ wad decyzji Prezydenta Miasta (...) działającego jako organ II instancji, wskazano iż naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W konsekwencji skarżący domagał się uchylenia obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z poz. zm), wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu.

Przyczyną dla której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność kwestionowanych decyzji był fakt braku istnienia po stronie inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami).

Warunek, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. mógł być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskałby ocenianą według prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu.

Rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane powołanego w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę, sprowadza się do tego, że pozwolenie takie mogło być wydane wyłącznie osobie (lub jednostce organizacyjnej), która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Takie prawo ma z istoty rzeczy przede wszystkim właściciel (wieczysty użytkownik), gdyż zakres jego uprawnień względem nieruchomości jest najszerszy. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r. sygn. IV SA 400/86, ONSA 1986/2/56 oraz wyrok NSA z dnia 17 września 1986 r. sygn. IV SA 401/86, ONSA 1986/2/49), przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego nie uzależniał wydania pozwolenia na budowę od wykazania się przez osobę żądającą pozwolenia wyłącznie prawem własności lub innym prawem rzeczowym.

Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu tego przepisu mogło mieć również charakter prawa obligacyjnego. Musiało to jednak być takie prawo obligacyjne, którego zakres był na tyle szeroki, że uprawniał osobę ubiegającą się o pozwolenie do zabudowy gruntu, a właściciela (lub wieczystego użytkownika) ograniczał odpowiednio w wykonywaniu jego uprawnień, wynikających z prawa własności (wieczystego użytkowania).

Tego rodzaju prawo nie przysługiwało jednak skarżącej "(...)" (...) (...). Z umowy zawartej w dniu (...) wrześnie 1979 r. r. między Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej (...) a (...) "(...)" Oddział (...) wynikało jedynie prawo najmu budynku oraz działki gruntu o powierzchni 2200 m kw. Żaden zapis umowy nie uprawniał (...) "(...)" Oddział (...) do zabudowy tej działki. Uprawnienie to nie jest również immanentną cechą umowy najmu jako stosunku zobowiązaniowego ukształtowanego zapisami kodeksu cywilnego.

Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom zawartym w skardze (...) "(...)" Oddział (...) nie wykazała ówcześnie prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.

Uprawnienie do korzystania z gruntu przez osobę żądającą pozwolenia na budowę mogło być również stałe lub czasowe, jednak musiało ono wynikać z tego dokumentu w sposób choćby dający się wyinterpretować, zgodnie z zasadami rozumienia umów określonymi w kodeksie cywilnym.

W świetle powyższego nie jest uprawnione stwierdzenie zawarte w skardze, że przedstawione przez skarżącego dokumenty wskazywały, że (...) "(...)" Oddział (...) miało prawo otrzymać pozwolenie na budowę wiaty jako obiektu tymczasowego.

Wobec faktu, że obie kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje rozstrzygały pozytywnie wniosek (...) "(...)" Oddział (...) o wydanie pozwolenia na budowę - z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, to należało stwierdzić nieważność obu tych decyzji.

W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)