VII SA/Wa 1104/19, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2764545

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. VII SA/Wa 1104/19 Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Gierak-Podsiadły, Izabela Ostrowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) kwietnia 2019 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Wojewody (...) kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "SKO"), decyzją z (...) kwietnia 2019 r. nr (...) po rozpatrzeniu wniosku Wojewody (...) o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2017 r. Nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z (...) października 2013 r. w przedmiocie zobowiązania Skarbu Państwa- Wojewody (...) do zapłaty kwoty 2312 zł z tytułu kosztów przechowywania od dnia 21 kwietnia 2010 r. do 3 września 2010 r. pojazdu marki (...) na parkingu strzeżonym, postanowiło na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji SKO z (...) marca 2017 Nr (...).

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. Wojewoda (...) (dalej jako: skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia (...) marca 2017 Nr (...) zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2059/15 i I OSK 2061/17 potwierdzające jego zdaniem brak kompetencji Wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku wskazało, że rozpoznawana sprawa dotyczy oceny w ramach postępowania nieważnościowego decyzji SKO z (...) marca 2017 r. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 2013 r. Nr (...) wydanej na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.; "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.; - dalej jako: "Prawo o ruchu drogowym") i ustalającej, że Skarb Państwa - Wojewoda (...) zobowiązany jest do zapłaty kwoty 2.312,00 zł z tytułu kosztów przechowywania od dnia 21 kwietnia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym pojazdu marki (...) nr rej. (...) usuniętego w dniu 20 października 2009 r. z ulicy K. w W.

W uzasadnieniu decyzji z (...) marca 2017 r. organ podał, że art. 13 ustawy zmieniającej przewiduje odstępstwo od ogólnej zasady uregulowanej w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym koszty związane m.in. z przechowywaniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca jego właścicielem w dniu wydania powyższej dyspozycji. Art. 13 przewiduje, że koszty przechowywania pojazdów, których 6-miesięczny termin (z art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją) liczony od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (powstałe po upływie wskazanego terminu a do 4 września 2010 r.) ponosi Skarb Państwa. Sprawa dotyczy kosztów powstałych we wskazanym okresie, a niewątpliwie ponoszenie tych kosztów jest zadaniem państwa o charakterze terenowym. Skoro zadanie to nie należy do właściwości administracji skarbowej (żaden przepis na to nie wskazuje), to właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w omawianym przypadku będzie wojewoda. Prezydent (...) powołał się przy tym na art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a SKO, podtrzymując orzeczenie tego organu (decyzją z dnia (...) października 2016 r.) przywołaną argumentację uznało za prawidłową.

Dodatkowo Kolegium podniosło, że z art. 3 ust. 1 ww. ustawy można wywieść, że wojewoda ma generalną kompetencję do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.

Po wszczęciu postępowania nadzorczego z wniosku Wojewody, SKO decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia (...) marca 2017 r. uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 k.p.a., a następnie wskazało, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa - istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Charakter zaś naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym SKO wskazało, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO zauważyło, że zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z tym Kolegium stwierdziło, że jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Dalej Kolegium wyjaśniło, że stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia (...) marca 2017 r. wskazujące na odpowiedzialność finansową Wojewody jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w wyrokach WSA w Warszawie, w tym także w wyrokach wydanych już po wyrokach NSA, o których mowa we wniosku Wojewody inicjującym niniejsze postępowanie. Tym samym, w ocenie SKO, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w jego ocenie nie zaistniała także żadna z pozostałych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Decyzja, której dotyczy wniosek została wydana przez właściwy organ, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, sprawa ta nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej strona w sprawie, decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wojewoda (...). Domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO z dnia (...) sierpnia 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie;

2) art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 13 ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę kosztów (w tym przepisie określonych), nie wskazuje jednak organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty. Dodał, że za potwierdzeniem braku kompetencji wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym przemawiają wyroki NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2059/15 oraz I OSK 2061/15. Skarżący powołał także wyrok tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2404/17 oraz z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2661/16.

W ocenie skarżącego art. 13 ustawy zmieniającej nie upoważnia starosty do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa, jako że po pierwsze cyt. przepis nie zawiera takiego upoważnienia, a po drugie, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a więc żaden organ nie wydaje w takim zakresie decyzji; jedynie władnym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 ustawy zmieniającej przechowawcą (dozorcą) byłby sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpatrując skargę, Sąd uznał, że zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 808/15, publ. Lex nr 2169200).

Z tego powodu decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb nieważnościowy może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.

Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej SKO powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez uznanie, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym w sytuacji, w której żaden przepis prawa nie precyzuje, który reprezentant Skarbu Państwa ma być adresatem obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów.

Podstawy nieważności decyzji zawarte we wniosku strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i ich uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby wadami określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu ma zastosowanie wyłącznie art. 156 § 1 pkt 2, przy czym określa on dwie zupełnie różne przyczyny nieważności decyzji. Należy odróżnić bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, także w ramach zjawiska braku podstawy prawnej należy wyróżnić dwie różne sytuacje: rzeczywisty brak podstawy prawnej oraz niepowołanie podstawy prawnej w decyzji (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Z. Kmieciak, W. Chrościelewski (red.), Warszawa 2019, s. 855 i n.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź omyłkowo wskazuje inny, niewłaściwy przepis (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1753/18, CBOSA).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ skupił się wyłącznie na przesłance "rażącego naruszenia prawa" stwierdzając, że w jego ocenie "nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie" bowiem nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe.

O ile Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa, zaś w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym kilkakrotnie WSA w Warszawie uznał za prawidłowe decyzje SKO utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji, zobowiązujące Wojewodę jako statio fisci Skarbu Państwa do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów w określonym przedziale czasowym, to w rozpoznawanej sprawie istotnie znaczenie ma kwestia podstawy prawnej uzasadniającej obciążenie właśnie Wojewody tymi kosztami, a więc przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej. W tym bowiem wypadku nie chodzi o oczywistość, bezpośredniość i wyrazistość naruszenia stosowanego przepisu, lecz o jego brak.

W tym aspekcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej analizy poza lakonicznym wskazaniem, że Kolegium w swej decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Wojewoda, szczegółowo wskazało podstawę prawną zastosowaną przy orzekaniu. W taki sposób sporządzone uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a bowiem nieznane w istocie pozostaje stanowisko organu, co do tego czy w sprawie nie zachodziła przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Uszło uwadze organu, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego. Chodzi bowiem o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2059/17, na który powołuje się skarżący wskazał, że " Brak jest podstaw do obciążania wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie o dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z 2 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1261/15 oraz z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 527/16)".

W kontekście powyższego wyroku, o którym jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ miał wiedzę, organ nie wyjaśnił, czy wobec podjętego rozstrzygnięcia, w jego ocenie istnieje wyraźna i dostateczna podstawa do obciążania Wojewody obowiązkiem nałożonym w drodze decyzji administracyjnej, wypłaty zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu.

W konsekwencji zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r. I OSK 513/18, w którego uzasadnieniu (znanym sądowi rozpoznającemu sprawę z urzędu), NSA powołując się na sprawę toczącą się przed Sądem Najwyższym o sygnaturze V CSK 516/17 i zakończoną wyrokiem z dnia 27 lipca 2018 r., wskazał na możliwość dochodzenia roszczenia z tytułu kosztów usuwania i przechowywania pojazdu przed sądem powszechnym. Jak podkreślił w uzasadnieniu wyroku NSA, Sąd Najwyższy w sprawie V CSK 516/17 nie zakwestionował legitymacji biernej pozwanego Skarbu Państwa - statio fisci Wojewody w sprawie związanej kosztami przechowywania pojazdu co do którego termin od dnia jego usunięcia upłynął przed dniem 11 czerwca 2009 r.

Z tego też powodu Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, dokona oceny kwestionowanej decyzji w oparciu także o przesłankę ewentualnego wydania jej bez podstawy prawnej, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób umożliwiający kontrolę jej poprawności.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.