Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2073527

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 kwietnia 2016 r.
VII SA/Wa 110/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka.

Sędziowie WSA: Joanna Gierak-Podsiadły, Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją nr (...) z dnia (...) października 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zrealizowanego na terenie działki nr ew. (...) położonej przy ul. (...) w (...) i udzielił J. C., P. C. i A. C. (dalej: inwestorzy) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a na podstawie art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania po zakończeniu robót ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. C., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku prowadzone są na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) grudnia 1993 r., znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego oraz udzielającej pozwolenia na rozbudowę ww. budynku. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zmianie powierzchni zabudowy użytkowej oraz kubatury, wynikające z wykonania nie przewidzianej w projekcie dobudowy pomieszczenia od strony północnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją nr (...) z dnia (...) października 2012 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku mieszkalnego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Ponieważ przedstawiona przez inwestorów dokumentacja była dotknięta brakami, organ powiatowy postanowieniem nr (...) z dnia (...) lipca 2013 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Obowiązek ten został wykonany w dniu (...) września 2013 r.

Po dokonaniu analizy dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) w dniu (...) października 2014 r. wydał opisaną na wstępie decyzję.

Organ drugiej instancji stwierdził, że przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Przed zatwierdzeniem przedłożonej dokumentacji organ jest zobowiązany dokonać jej analizy w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Podkreślił, że sam fakt wykonania przez inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie musi koniecznie rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązku zatwierdzenia przedstawionego projektu, bowiem zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać określone wymagania, a na podstawie art. 35 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe. Organ pierwszej instancji zobowiązany jest więc dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, a więc m.in. ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc o tyle istotne, że zatwierdzony projekt stanowi jednocześnie podstawę do wznowienia robót budowlanych. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorom zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt. Dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą.

W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy nie dokonał rzetelnego sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, do czego jest w takiej sytuacji zobowiązany. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/07.

Ponadto w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek wynika z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a., stanowiący, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Organ wskazał, że istotne jest, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał wszelkich niezbędnych sprawdzeń, w szczególności w zakresie zgodności przedstawionego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustalenia czy projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia i inne niezbędne informacje. Powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Również z akt sprawy nie wynika, aby dokonano kontroli zgodności projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie do akt sprawy załączona została informacja o terenie z 1992 r., jednak z jej treści wynika, iż utraciła ona swoją ważność po upływie trzech miesięcy od daty jej wystawienia, a zatem dokument ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Brak jest innych dokumentów potwierdzających dokonanie weryfikacji projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ zwrócił uwagę, iż pierwotny projekt przedmiotowego budynku był konsultowany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, na co wskazują pieczęcie na rysunkach elewacji, stanowiących element projektu. W omawianej sprawie nie dokonano ustaleń, czy teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską lub czy budynek został wpisany do rejestru zabytków.

Zdaniem organu kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, które stanowi integralną część decyzji. Organ powiatowy ograniczył się wyłącznie do niedokładnego opisania stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie wskazując, czy dokonał sprawdzenia projektu zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego. Uchybienie takie przesądza, że zatwierdzenie dokumentacji projektowej było co najmniej przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem, w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).

Skargę na wyżej opisaną decyzję wniosła J. C., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła, że niedopuszczalna jest weryfikacja projektu budowlanego przez organ, co wynika z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Wprowadzenie do art. 35 Prawa budowlanego regulacji, że za projekt budowlany odpowiada projektant i osoba sprawdzająca, miało na celu uczynienie tych osób odpowiedzialnymi za projekt i ograniczenie w ten sposób uznaniowej ingerencji organu.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że w rozstrzyganym przypadku zakres zmian był niewielki - dobudowano jedno pomieszczenie. W tej sytuacji badanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym czy też dodatkowe uzgodnienie projektu (np. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków) jest bezprzedmiotowe.

Ponadto wskazała, że nie ma potrzeby badania, czy ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ jej były mąż uzyskał pozwolenie na budowę, zaś jedynym punktem spornym jest to, że dach przechodzi na działkę Z. C.

Skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie usunąć szereg zaistniałych, jego zdaniem, wad postępowania, zarzucanych organowi pierwszej instancji, bo taka jest istota postępowania odwoławczego. Ewentualne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Jeśli zaś organ miał wątpliwości co do zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu przestrzennym bądź posiadania przez nią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mógł przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania zlecić organowi pierwszej instancji, w trybie określonym w art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że był zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem z uzasadnienia decyzji organu powiatowego wynikało, iż nie dokonał stosownych ustaleń co do prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, w tym jego zgodności z przepisami prawa.

W ocenie organu odwoławczego podjął on wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto rozstrzygnięcie zawiera wszystkie elementy decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego podstawę jej wydania.

Stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z tym zastrzeżeniem, że rozstrzyga w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania. Dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. wprowadzone została ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że celem zmiany jest ograniczenie zbyt częstego korzystania przez organy odwoławcze z decyzji kasacyjnych. Nowelizacja zawęziła przesłanki podjęcia takiej decyzji, ograniczając możliwość jej wydania do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego decyzji kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ pierwszej instancji zobowiązany jest dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, m.in. ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi oraz posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień.

Dostrzec jednak należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia (...) października 2014 r. dokonał merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, co nie zwalniało organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w zaskarżonej decyzji nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji i w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, który przekraczałby kompetencje organu odwoławczego, w szczególności zważywszy na treść art. 136 k.p.a., który określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.