VI SAB/Wa 29/19, Związanie organu decyzją. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047039

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2020 r. VI SAB/Wa 29/19 Związanie organu decyzją.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wegner.

Sędziowie WSA: Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Grzegorz Nowecki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie wpisu do rejestru zarządzających ASI (alternatywną spółką inwestycyjną

1. umarza postępowanie w przedmiocie wyznaczenia terminu do wydania aktu;

2. w przedmiocie bezczynności oddala skargę;

3. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem praw;

4. przyznaje od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) sumę pieniężną w wysokości 15 000 (piętnaście tysięcy) złotych;

5. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 13 listopada 2017 r. N. sp. z o.o. dalej "Spółka", "Strona", "Skarżąca", złożyła do Komisji Nadzoru Finansowego dalej "KNF", "organ", wniosek o wpis do rejestru Zarządzających Alternatywnymi Spółkami Inwestycyjnymi dalej "ZASI" lub "zarządzający ASI", wraz z polityką i strategią inwestycyjną. Wniosek został złożony w związku z późn. zm. wprowadzonymi do przepisów o funduszach inwestycyjnych nową ustawą z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615) zwana dalej "u.f.i", "Ustawa" lub "ustawa o funduszach inwestycyjnych ", ponieważ Spółka chciała zarządzać aktywami kilku inwestorów w ich interesie, który według wprowadzonej nowej nomenklatury jest "instytucją wspólnego inwestowania, której przedmiotem działalności jest zbieranie, aktywów od wielu inwestorów w celu ich lokowania w ich interesie", i która w nowych przepisach nazwana jest Alternatywną Spółką Inwestycyjną dalej "ASI".

Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. KNF po raz pierwszy przedłużyła postępowanie do dnia 15 stycznia 2018 r. powołując się na skomplikowany charakter sprawy.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. o sygn. (...) KNF przekazała Spółce swoje uwagi do wniosku i zobowiązała Spółkę do przysłania wyjaśnień oraz uzupełnienia braków wniosku, w tym do przedłożenia:

- zmiany umowy Spółki w przedmiocie prowadzonej działalności, a co za tym idzie zmiany wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym (zwanym dalej "KRS"),

- przedstawienia umowy ASI, której aktywami Spółka zamierzała zarządzać wraz z potwierdzeniem, że nie został sporządzony wniosek o wpis ASI do KRS,

- przesłania zmodyfikowanych opisów polityki inwestycyjnej i strategii inwestycyjnej ASI.

Odpowiadając na wymóg zaistnienia ASI, w dniu 29 grudnia 2018 aktem notarialnym została powołana "N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (...) Alternatywna Spółka Inwestycyjna spółka komandytowo-akcyjna" (zwana dalej "Funduszem"), by móc dołączyć do wniosku wymaganą przez KNF umowę ASI.

Siedmiu inwestorów opłaciło kapitał założycielski w wysokości 300.000 zł, licząc na sprawne uzyskanie stosownych wpisów i rozpoczęcie pełnej działalności inwestycyjnej Funduszu.

Z kolei Spółka w dniu 19 stycznia 2018 r. przesłała żądane przez KNF wyjaśnienia, wykonała wszystkie zalecenia wskazane przez KNF, w tym również zmianę umowy Spółki, nanosząc te zmiany w KRS i ponosząc konieczne przy tym koszty.

Od dnia złożenia pisma w dniu 19 stycznia 2018 r. przez Spółkę, KNF nie podejmowała merytorycznej korespondencji, informując jedynie Spółkę o przedłużaniu postępowania, wyznaczając wciąż to kolejne terminy załatwienia sprawy do dnia:

1) 16 kwietnia 2018 r. (pismo z dnia 12 marca 2018 r. podając jako powód przedłużenia postępowania, po blisko 2 miesiącach od złożenia pisma przez Spółkę, konieczność analizy złożonych przez Stronę wyjaśnień);

2) 16 maja 2018 r. (pismo z dnia 11 kwietnia 2018 r., podając ten sam powód przedłużenia);

3) 18 czerwca 2018 r. (pismo z dnia 14 maja 2018 r., podając ten sam powód przedłużenia).

W związku z przedłużającym się postępowaniem oraz informacją uzyskaną jeszcze w lutym 2019 r. od pracownika bezpośrednio zajmującego się wnioskiem Spółki, że "odpowiedź Spółki została przeanalizowana, ale oficjalne stanowisko jeszcze nie zostało zajęte" oraz rozmijającą się z tym oficjalną informacją uzyskiwaną w pismach KNF, że jednak jest cały czas konieczność analizy złożonych przez Stronę wyjaśnień, Spółka zdecydowała się złożyć w dniu 6 czerwca 2018 r. pierwsze ponaglenie, zwracając uwagę na stan zawieszenia Funduszu i brak możliwości działania Spółki oraz na znaczne przekroczenie norm czasowych ujętych w przepisach k.p.a. w podejmowaniu decyzji.

W odpowiedzi na to ponaglenie KNF przysłała Spółce pismo z dnia 15 czerwca 2017 r. zapewniające o tym, że "podejmuje działania zmierzające do bezzwłocznego zakończenia niniejszego postępowania", ale nie wyszczególniła, jakie to są działania. W piśmie tym KNF nie stwierdziła faktycznej przewlekłości postępowania, a więc nie wypełniła tym samym art. 37 § 8 k.p.a., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Powyżej wskazanym pismem KNF ponownie przedłużyła postępowanie do dnia 31 lipca 2018 r., a za powód podała tym razem konieczność podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w ramach prowadzonego postępowania, nie podając konkretnie, co to są dokładnie te niezbędne czynności. Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. o identycznej treści KNF przedłużyła postępowanie o kolejny miesiąc, podając ten sam powód przedłużenia, co wcześniej. Tak samo w piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r.

W dniu 7 września 2018 r. w korespondencji e-mailowej, powtórzonej dnia 21 września 2018 r., Spółka zadała szereg pytań dotyczących postępowania, m.in. o "termin zakończenia i wydania decyzji" oraz o to "co musi/powinno się wydarzyć, aby rozpatrywanie (...) wniosku mogło się zakończyć". Do dnia wniesienia skargi żadna odpowiedź na te i inne pytania nie dotarła do Spółki.

Dotarło natomiast następne pismo KNF z dnia 27 września 2018 r. przedłużające postępowanie tym razem, aż o ponad miesiąc, do dnia 2 listopada 2018 r., ale o treści identycznej, co poprzednie i z tymi samymi powodami przedłużenia.

Pismem z dnia 30 października 2018 r. KNF ponownie przedłużyła postępowanie do dnia 2 grudnia 2018 r.

W dniu 25 listopada 2018 r. Spółka dodatkowo wystosowała pismo, w którym domagała się uszczegółowienia zastrzeżeń KNF z jej pisma z dnia 30 października 2018 r., by móc podjąć działania mające na celu rozwianie wątpliwości, co do jej działalności, która w swej istocie ma zabezpieczać inwestorów chcących inwestować na rynkach kryptowalut w największy możliwy sposób, a polityka inwestycyjna ma na celu między innymi ograniczenie zdefiniowanych ryzyk. W piśmie tym skierowana była też prośba do KNF o jasną, szczegółową informację, w czym dokładnie KNF widzi ryzyko nienależytego wykonywania działalności przez Spółkę oraz o zalecenia KNF w celu wyeliminowania takiej możliwości.

Do dnia wniesienia skargi oba pisma pozostawały bez odpowiedzi merytorycznych, a drugie ponaglenie również nie zostało rozpoznane zgodnie z przepisem art. 37 § 8 k.p.a.

Pisma Spółki spowodowały jedynie następne przedłużenia terminów postępowania do:

1) 2 stycznia 2019 r. (pismo KNF z dnia 30 listopada 2018 r., gdzie podany jest ten sam powód przedłużenia, co w licznych wcześniejszych pismach). Po tym piśmie w dniu 19 grudnia 2018 r. Spółka e-mailowo ponagliła jeszcze raz KNF w sprawie odpowiedzi na jej ostatnio postawione pytania i zwróciła się "o informację o rodzaju zastrzeżeń KNF, wobec których organowi bliższa jest odmowa wpisu Spółki do rejestru ZASI niż jej wpis", odnosząc się do pisma KNF z dnia 30 października 2018 r.;

2) 4 lutego 2019 r. (pismo KNF z dnia 21 grudnia 2018 r., gdzie podana jest informacja, że powodem przedłużenia terminu załatwienia sprawy są tym razem gruntowne zmiany w organizacji i funkcjonowaniu KNF);

3) 4 marca 2019 r. (pismo KNF z dnia 5 lutego 2019 r., gdzie ponownie za powód podana jest konieczność dodatkowej analizy materiałów zgromadzonych w sprawie, czyli dokładnie to, co we wcześniejszych, licznych pismach przedłużających postępowanie i co "de facto" jedynie pozorowały działania urzędu);

4) 4 kwietnia 2019 r. (pismo KNF z dnia 27 lutego 2019 r., gdzie ponownie za powód jest konieczność dodatkowej analizy materiałów zgromadzonych w sprawie, czyli dokładnie, to co we wcześniejszych, licznych pismach przedłużających postępowanie i co "de facto" jedynie pozorowało działania urzędu). Z kolei Spółka w dniu 19 stycznia 2018 r.przesłała żądane przez KNF wyjaśnienia, wykonała wszystkie zalecenia wskazane przez KNF, w tym również zmianę umowy Spółki, nanosząc te zmiany w KRS i ponosząc konieczne przy tym koszty.

Natomiast na podstawie art. 79a § 1 k.p.a KNF pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. poinformowała, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy, mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Strony wskazanym we wniosku, tj. decyzji o odmowie wpisu Spółki do rejestru zarządzających ASI.

Po dwunastym z kolei przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy przez organ z dnia 4 kwietnia 2019 r. Spółka wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 oraz art. 149 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego oraz przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku N. sp. z o.o. o jej wpis do rejestru Zarządzających Alternatywną Spółką Inwestycyjną prowadzonego przez KNF, zarzucając naruszenie art. 8 § 1, art. 9, art. 12, art. 35 § 1,2,3 i art. 36 § 1, art. 37 § 8, art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, nienależyte informowanie Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw, nie podawanie faktycznych przyczyn przedłużania postępowania, brak zarządzenia wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i jej zapobieżenia po otrzymaniu ponagleń oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, jednocześnie wnosząc o:

1) orzeczenie o istnieniu uprawnienia Spółki do wpisania jej w rejestr Zarządzających Alternatywnymi Spółkami Inwestycyjnymi oraz zobowiązanie KNF do uznania tego uprawnienia i do podjęcia decyzji o wpisaniu Spółki w ten rejestr w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, na podstawie art. 8a ust. 1,3, art. 8b ust. 2 pkt 2, 8c, art. 70a ust. 1,2, art. 70b, art. 70e ust. 1, art. 70zb ust. i,2, art. 70 zc u.f.i. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a., bo pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga.

3) zobowiązanie KNF do ukarania dyscyplinarnego pracownika lub pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie (braku wydania decyzji dotyczącej wniosku Spółki o jej wpis do rejestru ZASI,

4) stwierdzenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 201 1 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez KNF miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz nienależytym informowaniu Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw oraz nie podawaniu faktycznych przyczyn przedłużania postępowania - mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania KNF do wydania decyzji o wpisie Spółki do rejestru ZASI, jeśli taka zostanie wydana przez KNF po wniesieniu skargi do sądu,

5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie przepisów p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, które nadzień złożenia skargi wynosi 4585,03 złotych zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11.02.2019 ogłoszonego w dniu 12.02.2019 w Monitorze Polskim poz. 154, czyli w wysokości 45.850,30 złotych, z możliwością zamiany jej na wpłatę przez KNF kwoty o równowartości 80% wymierzonej kwoty grzywny na konto Fundacji "(...)" KRS (...) o numerze (...) w N.; albo nie wymierzanie organowi grzywny, jeżeli ten przed ogłoszeniem postanowienia w niniejszej sprawie zobowiąże się do wpłaty lub wpłaci 50% maksymalnej kwoty grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli kwoty 22.925,15 złotych na ww. konto Fundacji "Poprawmy Tę Polskę";

6) przyznanie na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od KNF na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, które, jak wyżej podano, wynosi 4585.03 złotych, czyli sumy pieniężnej wynoszącej 22.925.15 złotych.

7) zasądzenie kosztów postępowania.

W dniu (...) kwietnia 2019 r. KNF wydała decyzję odmawiającą Spółce wpisu, doręczoną Stronie 6 maja 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania, Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie z wniosku Strony z dnia 13 listopada 2017 r. o wpis do rejestru Zarządzających Alternatywną Spółką Inwestycyjną (ZASI).

Na wstępie rozważań dotyczących zarzutów skargi wniesionej przez N., Sąd chciałby wyjaśnić, iż z uwagi na objęcie jednym pismem przez Stronę skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania, za zasadny należy uznać pogląd, Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku powołanym przez Stronę, z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13, z którego wynika, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania, nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej.

W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12).

Co prawda na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", lub "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", prawodawca przewidział alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej, jednakże od dnia 11 kwietnia 2011 r. obok bezczynności organu przewlekłość postępowania stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.).

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać również należy, zważywszy na okoliczności faktyczne sprawy oraz brzmienie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., w szczególności redakcję oraz systematykę wewnętrzną tego przepisu, a także na cel towarzyszący jego zmianie w 2011 r. - a nie jest to bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem działania organu w sprawie, że okoliczność wydania lub doręczenia przez organ decyzji po wniesieniu skargi do sądu nie czyni postępowania wywołanego tą skargą postępowaniem, którego rezultat (zawsze) uzasadnia wniosek o braku bezczynności lub przewlekłości organu, czy też postępowaniem bezprzedmiotowym, albowiem bezprzedmiotowym czyni wyłącznie orzekanie w sprawie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub podjęcia czynności. Innymi słowy, wskazana okoliczność nie uniemożliwia, ani też nie czyni zbędną oceny, czy organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości oraz czy bezczynność ta lub przewlekłość - w sytuacji ich stwierdzenia - nie miała charakteru kwalifikowanego, a mianowicie bezczynności lub przewlekłości rażącej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany - co należy podkreślić - od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją, w aspekcie proceduralnym oznacza to, że nie może być ona zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania, a dotyczy to - co należy podkreślić - wyłącznie decyzji, która została doręczona (lub ogłoszona) stronie. Co więc istotne, warunkiem przewidzianego w przywołanym przepisie związania organu wydaną przez siebie decyzją jest zgodne z przepisami k.p.a., jej doręczenie (lub ogłoszenie), a nie wyłącznie jej wydanie, a ten właśnie aspekt zagadnienia należy uznać za istotny w rozpatrywanej sprawie, a to z uwagi na potrzebę komplementarnego uwzględniania konsekwencji wynikających z art. 110 k.p.a oraz art. 149 p.p.s.a., a w konsekwencji na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony przed bezczynnością lub przewlekłością organu administracji.

Skoro w rozpatrywanej sprawie doręczenie Stronie, w dniu 6 maja 2019 r. decyzji KNF z dnia (...) kwietnia 2019 r., kończącej postępowanie w sprawie - a tym samym uzewnętrznienie wobec strony woli organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem Strony z 13 listopada 2017 r. nastąpiło po skutecznym wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłość organu, to nie może (i nie mogło) to pozostawać bez wpływu, po pierwsze, na wniosek odnośnie do istnienia możliwość (obowiązku) dokonania oceny działania organu administracji w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem z punktu widzenia zgodności tego działania z nakazanym wzorcem działania zobowiązującym do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z którym z oczywistych wręcz względów nie koresponduje przypadek niezałatwienia sprawy w określonym przepisami prawa terminie lub przypadek niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, w konsekwencji zaś powyższego i po drugie, na brak podstaw do wnioskowania, że wskazana okoliczność bezwarunkowo (i zawsze) dowodzi braku bezczynności lub przewlekłości organu i to w sytuacji, gdy obiektywnie rzecz ujmując, anulowanie nadania pisma (decyzji) nie jest niemożliwie.

Z powołanych wyżej względów Sąd umorzył postępowanie w niniejszej sprawie tylko co do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ponieważ decyzja została wydana przez organ w dniu (...) kwietnia 2019 r. i doręczona Strona w dniu 6 maja 2019 r. W pozostałym zakresie rozpoznał sprawę do co istoty zgodnie z dyspozycją art. 149 p.p.s.a.

Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów Sąd nie stwierdził bezczynności organu z następujących względów.

Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 37 § 1 k.p.a. zawiera definicje legalne spornych dotychczas w piśmiennictwie i orzecznictwie określeń: bezczynność i przewlekłość. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1). (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - Opublikowano: LEX/el. 2019).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy i mając na uwadze okoliczność, że organ konsekwentnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał Stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, w ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie (k- 40-41, 87-88, 89-90, 91-92, 93-94, 96-97, 98-99, 100-101, 102-103, 106, 123-124, 125-126, 127-128, 129-130 akt adm.).Zgodnie bowiem z powołaną wyżej definicją legalną zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, organ nie dopuszcza się bezczynności jeżeli załatwił sprawę w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie choć nie budzi wątpliwości, iż organ naruszył terminy załatwiania spraw, określone w art. 35 k.p.a., to nie można mu postawić zarzutu, iż przekroczył terminy wyznaczone na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., skoro miał prawo na podstawie tego przepisu, do załatwienia sprawy w nowym, określonym przez siebie terminie.

W ocenie Sądu nie ulega natomiast wątpliwości, iż opisane przez Stronę, nie budzące wątpliwości okoliczności faktyczne jasno wykazują, że postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle. Organ bowiem w bezzasadny sposób przedłużał termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Wskazać należy, iż przewlekłość w rozumieniu powołanego wyżej art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Sąd a wcześniej właściwy organ, zobowiązany jest więc ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje zatem przewlekłość. Przewlekłość postępowania administracyjnego może mieć zatem miejsce tylko wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie przekroczył terminu załatwienia sprawy, czyli że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1, ale jednocześnie, dochowując terminu ustawowego, organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż organ, naruszył zasady rozpoznania sprawy administracyjnej, które określają przepisy art. 12 k.p.a. i art. 36 k.p.a.

Sąd podziela również stanowisko Strony, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu administracji, ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ postępowanie trwało 1 rok, 5 miesięcy i 23 dni, natomiast przyczyny jakie podawał organ, iż podejmuje wszelkie niezbędne kroki zmierzające do załatwienia sprawy, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Oprócz pism informujących o ustaleniu przez organ, nowego terminu załatwienia sprawy, brak jest w aktach sprawy, dowodu, iż organ podejmował jakiegokolwiek czynności, służące wyjaśnieniu sprawy. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu, mogą być od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, który stwierdził - że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać. Aktywnością jaką wykazał się organ w załatwieniu niniejszej sprawy, było skierowanie do Strony, pism w trybie art. 36 k.p.a. powołanych wyżej, pisma w trybie art. 10 i 79a k.p.a. (k- 105-107 akt. Adm.), notatki urzędowej z przeglądania akt (k-108 akt adm.) oraz jednego pisma co do meritum z 22 grudnia 2017 r. (k-28-39 akt adm.).Ponadto organ, nie odpowiedział Stronie na żadne z kierowanych do niego pism, w tym ponaglenia do załatwienia sprawy, w którym Strona domagała się wyjaśnienia jakie przyczyny spowodowały tak znaczną zwłokę w załatwieniu sprawy.

Z powyższych względów nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzona w sprawie przewlekłość profesjonalnego organu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i spowodowała po Stronie skarżącej krzywdę, uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., która krzywdzie tej ma zadośćuczynić. Realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd uwzględnił w tym zakresie argumentację Strony, której nie można zarzucić braku rzetelności w postępowaniu, iż tak duża zwłoka organu, powoduje w realiach niniejszej sprawy szczególne poczucie krzywdy i niesprawiedliwości. Spółka narażona była na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, na ciągłe ponoszenie kosztów prowadzenia sprawozdawczości księgowej, organizacyjnych i prawnych, utrzymania biura, bez możliwości generowania przychodów, z uwagi na regulację prawną zawartą w ustawie z 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1355) dalej "u.f.i" w szczególności przepisu art. 70e pkt 1 u.f.i. Spółka musiała być powołana i wpisana do KRS przed złożeniem swojego wniosku do KNF, ale nie mogła podjąć zarządzania Funduszem ani żadnej innej dochodowej działalności. W czasie rozpatrywania przez KNF wniosku Spółki o wpis do rejestru Zarządzającego Alternatywną Spółką Inwestycyjną, Fundusz zgodnie z art. 70 zc ust. 1 pkt 2 i ust. 4,nie mógł złożyć wniosku o wpis do KRS, przez co status Funduszu pozostawał niedookreślony na czas podjęcia decyzji przez KNF. Kodeks Spółek Handlowych nie przewiduje dla takiego stanu spółki komandytowo - akcyjnej nawet pojęcia "spółki w organizacji", co pozwoliłoby jej na założenie chociażby konta bankowego.

W związku z powyższym Fundusz też nie może normalnie funkcjonować i ponosi koszty zamrożonego kapitału. Taka sytuacja narusza również prawa inwestorów do swobodnego dysponowania własnymi środkami inwestycyjnymi. Dlatego dla Spółki i Funduszu bardzo ważne było, aby decyzja KNF była podjęta bez nieuzasadnionej zwłoki.

W ocenie Sądu zasądzona niniejszym wyrokiem na rzecz Strony, suma pieniężna spełni również funkcję dyscyplinująca w stosunku do KNF.

Skoro zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zasady szybkości (art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37 § 1 i 2 k.p.a.) okazał się uzasadniony, to skargę należało uwzględnić i orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Strony skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości - 100 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.