Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2001553

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 stycznia 2016 r.
VI SA/Wa 979/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek.

Sędziowie WSA: Aneta Lemiesz, Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie zaopiniowania wniosku w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia

1.

uchyla zaskarżone postanowienie;

2.

zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., w związku z wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji Nr (...) z dnia (...) września 2009 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej udzielonej P. K., wpisanemu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako S., wystąpił do (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie opinii, o której stanowi art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

Powodem wszczęcia wobec P. K. przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania był fakt ujawnienia podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 12 - 13 maja 201 4 r. przez upoważnionych pracowników, że przedsiębiorca nie zrealizował, w wyznaczonym terminie, dwóch zaleceń pokontrolnych sformułowanych w piśmie organu koncesyjnego z dnia 25 września 2013 r., a dotyczących m.in. prawidłowego i rzetelnego prowadzenia dokumentacji dotyczącej zawieranych i realizowanych umów zgodnie z wymogami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony, a następnie przedstawienia przedmiotowej dokumentacji na żądanie organu upoważnionego do kontroli.

Ponadto organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli P. K. nie okazał umów, które powinny być zawarte w formie pisemnej i okazane kontrolującym w związku z wykonywaniem koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Ustalono także, że w podczas meczów żużlowych (...) drużyny C. rozgrywanych na stadionie S., nad zapewnieniem bezpieczeństwa których czuwała A., czterokrotnie doszło do incydentów (09.06. i 22 września 2013 r. oraz 21.04 i 29 czerwca 2014 r) zagrażających bezpieczeństwu. Jak bowiem wynika z ustaleń Policji, jakość działań służby ochrony z firmy P. K. budziła zastrzeżenia (działania tej służby na obiekcie były opieszałe i prowadzone przy użyciu niedostatecznej ilości sił - ochrony pozostawała całkowicie bierna podczas wznoszenia okrzyków i prowokacyjnych gestów kibiców, brak było reakcji ze strony firmy ochrony podczas kradzieży flag, zadania realizowane były niewłaściwie z uwagi na całkowity brak profesjonalizmu i rażącą ignorancję pracowników firmy).

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...)(...) Komendant Wojewódzki Policji pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie cofnięcia P. K. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia podkreślając, iż nie daje on rękojmi należytego wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej jako S.

Na to postanowienie P. K. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy i utrzymanie wydanej koncesji. Podniósł, iż nie zgadza się z zarzutami wobec niego, a także wobec osób wykonujących usługi w ramach umowy z A. przedstawionymi w postępowaniu opiniodawczym. Podkreślił, że prowadzi firmę od pięciu lat i stara się, aby odbywało się to zgodnie z prawem i obowiązującymi przepisami. Podniósł, że jego firma ochrania imprezy na terenie całego kraju, a podmioty na rzecz których wykonywała usługi, są zadowolone z jego pracy, co dotyczy także współpracy z poszczególnymi Komisariatami Policji, która - jego zdaniem - była bez zarzutów. Podkreślił, że wykonuje także nieodpłatne usługi ochroniarskie na imprezach charytatywnych. Na potwierdzenie strona załączyła do zażalenia kserokopię referencji od C., które przeczą opinii o braku profesjonalizmu i rażącej ignorancji pracowników ochrony S.

Wyjaśnił, że zaginięcie dokumentów z lat (...), które ujawnione zostało podczas prowadzonej przez pracowników Departamentu Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych kontroli ma związek z faktem, że jest w trakcie rozwodu z żoną (zasugerowała, iż odpowiedzialna za to może być jej żona lub jej rodzice, którzy mieli klucze do jej domu). Poinformował przy tym, że fakt zaginięcia dokumentów i paszportu został zgłoszony na Komisariacie (...) Policji w C.

Podkreślił również, że przeprowadzona przez pracowników (...) Urzędu Skarbowego w C. kontrola jej firmy uchybień nie wykazała.

Co do incydentów, które miały miejsce w trakcie ochrony zawodów żużlowych w (...) i (...)., strona przedstawiła swoją wersję wydarzeń. P. K. wyjaśnił, że aktualnie ma sprawę w sądzie z firmą D., która oskarża go bezpodstawnie. Podniósł, że organ I instancji wydając postanowienie nie uwzględnił akcji, jakie prowadziła jego Agencja Ochrony wspólnie z funkcjonariuszami Policji usuwając osoby zakłócające tego typu imprezy.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r. nr Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 § 5 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1099) po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) pozytywnie opiniujące wniosek w przedmiocie cofnięcia koncesji MSWiA nr (...) z dnia (...) września 2009 r. na prowadzenie działalności bezpośredniej ochrony fizycznej w ramach A., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawodawca wyznaczając w art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych organem właściwym do udzielania, odmowy udzielania, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji, wprowadził obowiązek współdziałania organu koncesyjnego z organami Policji poprzez wymóg zasięgnięcia opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Ani w tym przepisie, ani też w innych przepisach ustawy o ochronie osób i mienia nie podano przesłanek, jakimi powinien kierować się właściwy organ Policji, opiniując zamiar organu koncesyjnego w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W niniejszej sprawie organ opiniujący w oparciu o posiadane informacje stwierdził, że naruszenie przepisów związanych z prowadzeniem wymaganej dokumentacji oraz pojawiające się sygnały o nieprawidłowościach związanych z wykonywaniem usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej przez P. K. świadczyć mogą o złej organizacji i niewłaściwym funkcjonowaniu koncesjonowanego przedsiębiorcy, a tym samym nie daje on rękojmi należytego wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jakie nałożono na niego jako podmiot prowadzący taką działalność, mającą przecież ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządkiem publicznym.

Organ wyjaśnił, że obowiązek sprawdzenia czy działalność taka nie będzie tym dobrom zagrażać spoczywa - zgodnie z ustawą - na organach Policji. Zatem organ I instancji negatywnie opiniując, na podstawie ustalonych faktów, prowadzoną przez przedsiębiorcę działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia nie przekroczył granic uznania administracyjnego zasadnie przyznając przewagę interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym strony. Prawidłowości tej oceny nie zmienia fakt posiadania przez stronę nienagannej opinii wśród sąsiadów. Istotne znaczenie w tej sprawie ma bowiem przede wszystkim zachowanie opiniowanego jako przedsiębiorcy, związane z jego działalnością gospodarczą. Odnosząc się natomiast do przedstawionych przez stronę referencji od C., stwierdził, że opinia, o której mowa w art. 26 ustawy o ochronie osób i mienia, nie ma być zbiorem opinii z różnych sfer życia opiniowanego, lecz ma być efektem oceny zebranych faktów w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność" (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/08 LEX nr 522508). Te zaś zdaniem organu (mowa tu o pismach Komendy Miejskiej Policji w C. zwracających uwagę na nieprawidłowości w zabezpieczaniu imprez przez firmę S.) przeczą temu, by swoją działalność firma prowadziła prawidłowo.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, pozytywne zaopiniowanie przez (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku w przedmiocie cofnięcia P. K. koncesji MSWiA nr (...) z dnia (...) września 2009 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej w ramach A. nie jest dla Ministra właściwego do spraw wewnętrznych wiążące w sprawie cofnięcia koncesji prowadzonej przez Departament Zezwoleń i Koncesji MSW. To organ koncesyjny zdecyduje, czy mimo stwierdzonych uchybień A. może nadal prowadzić działalność gospodarczą.

Pismem z dnia 25 lutego 2015 r. P. K. reprezentowany przez radcę prawnego L. A. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1)

art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego i podania przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

2)

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całości okoliczności sprawy, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

3)

art. 10 k.p.a., przez to, że nie poinformowano należycie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Sposób, w jaki organ prowadził postępowanie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie całości okoliczności sprawy, przez co nie zebrano w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie wydane przez organ w formie postanowienia.

Organ nie wziął pod uwagę, oraz nie dołożył starań by wyjaśnić okoliczności i sposób interwencji skarżącego i jego pracowników podczas incydentów na stadionie C. w dniach: 9 czerwca 2013 r., 22 września 2013 r., 21 kwietnia 2014 r. oraz w dniu 29 czerwca 2014 r.

Tezom o opieszałości i niewłaściwej reakcji pracowników skarżącego przeczą zdjęcia i relacje, które ukazały się w mediach po tych zajściach i są nadal dostępne pod wskazanymi przez skarżącego adresami internetowymi. Zdjęcia od 17-25 przedstawiają całe zdarzenie. Najpierw przebrani za fotografów (mieli stosowne identyfikatory i oznaczenia) pseudokibice zrywają flagę U. zawieszoną po zewnętrznej stronie sektora gości (tzw. klatki). Po czym uciekają przez znajdujące się w odległości około 100 m od "klatki", niskie ogrodzenie stadionu. Wsiadają do przygotowanego samochodu z kierowcą i uciekają. Istotne jest natomiast zachowanie kibiców U. którzy byli w "klatce"- chcieli opuścić wyznaczony sektor i udać się w pościg za sprawcami (przez "park maszyn" najważniejsze miejsce pod względem bezpieczeństwa na stadionie-znajdują się tam zawodnicy, motory, mechanicy, władze klubów itd). Prawidłowe zachowanie ochrony widać na zdjęciach. W żaden sposób nie jest uprawniona teza o rażącym zaniedbaniu czy zaniechaniu ochrony.

Skarżący wyjaśnił, że kibic, który wbiegł na tor został ujęty przez ochronę. Do nieprawidłowości doszło podczas przekazania kibica do radiowozu znajdującego się za bramą, gdzie kibic po prostu zbiegł. Pracownicy skarżącego wspólnie z Policją udali się w okolice stadionu, by odszukać uciekiniera, jednak to się nie udało. Podjęli też dodatkowe działania celem uzyskania informacji na temat kibica, który wybiegł na tor.

Skarżący wskazał, ze na zdjęciu nr 25 widać, że doszło do odpalenia pirotechniki na stadionie. Do tego incydentu doszło tylko na sektorze tzw. Ultrasów, czyli oficjalnym sektorze K. - co istotne szefowa klubu kibica przyznała się do wniesienia poprzez budynek klubu ww. pirotechniki na stadion. W momencie odpalenia, pracownicy skarżącego odizolowali sektor i wspólnie z policją (policjanci znajdowali się za trybuną, by nie wzbudzać agresji) przekazali wszystkich, którzy na sektorze się znajdował i osoby te zostały wylegitymowane i spisano ich dane. Efektem wspólnych działań jest ukaranie jednego pseudokibica (trzymającego race na zdjęciach z monitoringu) grzywną oraz zakazem stadionowym. To zdarzenie obszernie zostało wyjaśnione przez (...) sąd i w sprawie tego incydentu postawiono zarzuty sprawcom. Postępowanie prowadzono m.in. pod sygn. akt. (...) w Sądzie Rejonowym w C., gdzie skarżący składał zeznania jako świadek, niestety nie będąc stroną postępowania karnego nie ma dostępu do akt. Organ nie dołożył żadnych starań celem zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w tym postępowaniu co powinien zrobić - w szczególności iż powołuje się na okoliczność wystąpienia incydentów i niewłaściwą reakcję jako mającą znaczenie dla wydawanej przez siebie opinii.

Stąd też w ocenie skarżącego zasadnym było, by organ opiniujący wystąpił o doręczenie akt sprawy (...) celem wyjaśnienia wątpliwości narosłych w sprawie.

Zdaniem skarżącego organ przekroczył granice uznania administracyjnego powołując się na "sygnały o nieprawidłowościach", a nie skupiając się dostatecznym wyjaśnieniu wątpliwości (a przecież zgodnie z fundamentalnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego organ, powinien dołożyć starań celem wnikliwej analizy materiału dowodowego i okoliczności I sprawy). Ponadto, pomimo przywołanych pozytywnych opiniach o działalności skarżącego (opinie sąsiadów, referencje z C., etc.) organ skwitował tę okoliczność jedynie stwierdzeniem, że niczego to nie zmienia. Bezsprzecznym jest, że każda sprawa winna być rozpatrywana indywidualnie, a w tym przypadku organ bezrefleksyjnie cytuje wyroki sadów administracyjnych na uzasadnienie braku chęci i woli wnikliwej analizy okoliczności sprawy. Takie działanie nie zasługuje na ochronę i jest rażącym nadużyciem prawa.

W ocenie skarżącego bezzasadny jest także argument, że podczas imprez chronionych przez firmę skarżącego dochodziło do incydentów. Z samej definicji i celu działania agencji ochrony wynika, iż tego rodzaju firmy zabezpieczają imprezy o podwyższonym ryzyku i interweniują, gdy porządek publiczny jest naruszany. Oczywistym jest, że agencje ochrony stykają się z incydentami, zresztą gdyby do takich incydentów nie dochodziło agencie ochrony byłyby zbędne na rynku.

Skarżący wskazał, że w dniach 03, 08, 12 września 2014 r. w jego firmie przeprowadzona została kontrola przez pracowników (...) Urzędu Skarbowego w C. (Nr postępowania (...)), która uwzględniła zgłoszenie utraty dokumentów odnośnie prowadzenia A. za okres (...). Kontrola została przeprowadzona na podstawie odtworzenia j dokumentacji z ksiąg rachunkowych oraz losowo wybranych umów i rachunków. W dniu 12 września 2014 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków-losowo wybranych. Kontrola nie stwierdziła żadnych uchybień.

Ponadto zdaniem strony, nie bez znaczenia dla wyjaśnienia okoliczności sprawy zaginięcia dokumentacji i braku w tym winy skarżącego jest fakt, że skarżący jest w głębokim konflikcie z jeszcze obecną małżonką (sprawa rozwodowa toczy się w Sądzie Okręgowym w C. pod. Sygn. akt (...)), która jak wykazano w toku postępowania wielokrotnie działała na niekorzyść i szkodę skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji pozytywnie opiniujące wniosek w przedmiocie cofnięcia koncesji MSWiA nr (...) z dnia (...) września 2009 r. na prowadzenie działalności bezpośredniej ochrony fizycznej w ramach A.

Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo. Na wstępie wskazać, że zaskarżone postanowienie w zasadzie pozbawione jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, w sytuacji gdy rolą organu odwoławczego jest ponowne, merytoryczne zbadanie sprawy w zakresie przysługujących mu uprawnień zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także odniesienie się do argumentów stron wskazanych w zażaleniu.

Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a., która zastosowanie znajduje również w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w zażaleniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w zażaleniu zarzutów. Przedmiotem postępowania zażaleniowego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji. Uzasadnienie postanowienia organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów zażalenia albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uzasadnia nie stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanego przez siebie postanowienia nawet do tych kwestii, które omówiono już w rozstrzygnięciu organu I instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Organ przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy materiału sprawy dotyczącej, incydentów jakie miały miejsce w dniach 9 czerwca i 22 września 2013 r. oraz 21 kwietnia i 29 czerwca 2014 r. podczas meczów żużlowych E. drużyny C. rozgrywanych na stadionie S., nad zapewnieniem bezpieczeństwa których czuwała A.

Zdaniem Policji, jakość działań służby ochrony z firmy P. K. budziła zastrzeżenia (działania tej służby na obiekcie były opieszałe i prowadzone przy użyciu niedostatecznej ilości sił - ochrony pozostawała całkowicie bierna podczas wznoszenia okrzyków i prowokacyjnych gestów kibiców, brak było reakcji ze strony firmy ochrony podczas kradzieży flag, zadania realizowane były niewłaściwie z uwagi na całkowity brak profesjonalizmu i rażącą ignorancję pracowników firmy).

Skarżący jednak zarówno w zażaleniu jak i w skierowanej do sądu skardze przedstawił obszerne wyjaśnienia co do przebiegu zdarzeń podczas meczów żużlowych E. drużyny C. rozgrywanych na stadionie S., kwestionując ustalenia Policji. Przede wszystkim jednak powołał się na obiektywne materiały w postaci zdjęć i nagrań z tych zdarzeń, do których Komendant Główny Policji w ogóle się nie odniósł.

Organ rozpoznając zażalenie, milczeniem pominął również kwestię postępowania karnego, które jak wyjaśnia skarżący toczyło się przeciwko sprawcom wskazanych incydentów. Brak odzwierciedlenia w aktach spraw oraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że organ podjął działania mające na celu zapoznanie się z aktami sprawy karnej, w sytuacji gdy poczynione tam ustalenia mogą być przydatne dla wyjaśnienia czy rzeczywiście działania prowadzone przez pracowników firmy skarżącego w trakcie wskazanych zdarzeń były opieszałe i prowadzone przy użyciu niedostatecznej ilości sił.

Organ nie odniósł się również do podnoszonych skarżącego argumentów związanych z brakiem realizacji, w wyznaczonym terminie, dwóch zaleceń pokontrolnych sformułowanych w piśmie organu koncesyjnego z dnia 25 września 2013 r., a dotyczących m.in. prawidłowego i rzetelnego prowadzenia dokumentacji dotyczącej zawieranych i realizowanych umów zgodnie z wymogami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony, a następnie przedstawienia przedmiotowej dokumentacji na żądanie organu upoważnionego do kontroli. Skarżący z jednej strony podał powód zaginięcia dokumentacji, z drugiej strony powołał się na prowadzoną w dniach 03, 08, 12 września 2014 r. w jego firmie kontrolę (...) Urzędu Skarbowego w C., która uwzględniła zgłoszenie utraty dokumentów odnośnie prowadzenia A. za okres (...). Kontrola została przeprowadzona na podstawie odtworzenia dokumentacji z ksiąg rachunkowych oraz losowo wybranych umów i rachunków. W dniu 12 września 2014 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków-losowo wybranych. Kontrola nie stwierdziła żadnych uchybień.

Zdaniem Sądu, sposób uzasadnienia stanowiska organu, zakres tego uzasadnienia oraz brak wnikliwej i wyczerpującej argumentacji w odniesieniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu, wskazuje na naruszenie przepisów procedury administracyjnej.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92). Także zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W wyroku z dnia 20 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia. nsa.gov.pl) wskazał, iż "to, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego."

Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien odnieść się do tych faktów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007 r. (VI SA/Wa 1132/07 LEX nr 501315) podkreślił, że "w sytuacji w której, strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.".

Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego, a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez racę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.