Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 2 marca 2005 r.
VI SA/Wa 881/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Stanisław Gronowski.

Sędziowie: Małgorzata Grzelak (spr.), Zbigniew Rudnicki.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w W. na Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia (...) marca 2004 r. nr (...) w przedmiocie przydziału numeracji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...) 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na rzecz skarżącego (...) Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Prawomocną decyzją z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (w dalszej części: Prezes URTiP) uchylając własną decyzję z dnia (...) marca 2003 r. numer (...), powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3, art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2000 r. Nr 73, poz. 852 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku spółki (...) sp z oo w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia działalności telekomunikacyjnej objętej zgłoszeniem z dnia (...) lutego 2003 r. stwierdził, że przedmiotem zgłoszenia działalności telekomunikacyjnej spółki (...) sp z o.o. jest świadczenie usług telekomunikacyjnych w sieci przywoławczej oferowanych na bazie sieci telekomunikacyjnych eksploatowanych przez innych operatorów (.....)W zakres działalności wchodzi również przekierowywanie połączeń przychodzących na telefony (w sieciach dowolnych operatorów) pod którymi użytkownicy sieci przywoławczej będą w danej chwili dostępni W nawiązaniu do powyższej decyzji w dniu (...).01.2004 r. wyżej wymieniona Spółka złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w (...) wniosek o przydział numeracji w sieci przywoławczej numeru NDSP dostępu do sieci przywoławczej (wyróżnik (...)) oraz 10 000 numerów NSAP dla sieci przywoławczej (wyróżnik (...))

W dniu (...) stycznia 2004 Departament Techniki i Kontroli URTiP zwrócił się do spółki o uzupełnienie wniosku z dnia (...).01.2004 w terminie 7 dni od doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania (art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego)przez wskazanie informacji na temat uprawnionego operatora telekomunikacyjnego którego sieć spółka (...) zamierza wykorzystać do działalności telekomunikacyjnej w szczególności do świadczenia usług w sieci przywoławczej określonej w zgłoszeniu z dnia (...) lutego 2003 r. oraz decyzji Prezesa URTiP z dnia (...) grudnia 2003 r. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że numerację dostępu do sieci przywoławczych Prezes URTiP przydziela operatorom zgodnie z punktem 4.7 planu numeracji krajowej dla publicznych sieci telefonicznych (załącznik do Roz-porządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie planu numeracji krajowej dla publicznych sieci telefonicznych z dnia 5 września 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 145, poz. 1223) a operator ma obowiązek wykorzystywać przydzieloną numerację zgodnie przeznaczeniem określonym we właściwym planie numeracji krajowej dla sieci publicznych.

W odpowiedzi na wyżej wymienione pismo spółka złożyła w dniu (...).01.2004 r. dodatkowe wyjaśnienia w których przyznała, że zamierza prowadzić działalność we współpracy z innymi upoważnionymi operatorami ale nie jest w stanie przekazać informacji z którymi, ponieważ negocjacje nie są jeszcze zakończone Zastrzegła ponadto, że jej zdaniem żądana przez organ informacja jest nieistotna dla wydania decyzji o przydziale numeracji ponieważ spółka z chwilą zgłoszenia stała się operatorem w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne i zgodnie z art. 99 tejże ustawy jest uprawniona do otrzymania wnioskowanych numerów. Powołała się przy tym na treść art. 99 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne stwierdzając, że wnioskowane przez nią przeznaczenie numeracji na potrzeby sieci przywoławczej jest zgodne zarówno z zakresem zgłoszonej przez spółkę działalności jak i planem numeracji krajowej dla publicznych sieci telefonicznych jak i przewidziane jest w cytowanym Rozporządzeniu z dnia 5 września 2002 r. w części A pkt 4.7 oraz Tablicy T2-1/1 tego Rozporządzenia. Ponadto, zdaniem spółki, wnioskowany zakres numeracji jest wolny.

W ocenie spółki, wniosek powinien być pozytywnie rozpatrzony albowiem nie zachodzą przesłanki z 99 ust. 4 cytowanej ustawy kiedy to Prezes URTiP odmawia przydziału numeracji w przypadku braku numeracji lub gdy wnioskowane przeznaczenie numeracji nie jest zgodne z właściwym planem numeracji krajowej dla sieci publicznych W dniu (...) lutego 2004 r. decyzją numer (...) na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 99 ust. 4 Ustawy prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73 poz. 852, z późn. zm.) odmówiono spółce przydziału numeru NDSP dostępu do sieci przywoławczych wyróżnik (...) oraz przydziału 10 tysięcy numerów NASP dla sieci przywoławczej.

W uzasadnieniu decyzji podpisanej przez zastępcę Prezesa URTiP argumentowano, że "na podstawie zgłoszenia spółka stała się podmiotem uprawnionym do świadczenia usług w sieci przywoławczej na bazie sieci innych operatorów i ma prawo ubiegać się o przydział numeracji potrzebny do świadczenia tych usług w sieci przywoławczej eksploatowanej przez innego operatora. Ale z drugiej strony opis usług zawarty w zgłoszeniu wskazuje, że usługi te nie opierają się na sieci przywoławczej. Natomiast dalsze wyjaśnienia spółki wyraźnie wskazują, że zamierza ona świadczy usługi z wykorzystaniem telefonicznych sieci stacjonarnych oraz sieci ruchomych dokonując m.in. przekierowań połączeń na numery abonentów tych sieci. Do świadczenia tych usług nie jest natomiast wykorzystywana sieć przywoławcza"

W konkluzji stwierdzono, że przydzielenie spółce numeracji przeznaczonej dla sieci przywoławczej zmierzałoby do przypisania numerów z tego zakresu abonentom sieci telefonicznych zarówno stacjonarnych jak i ruchomych i prowadziłoby do wykorzystywania tej numeracji niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem organu opis usług które mają być świadczone przez spółkę zawarty w zgłoszeniu oraz w innych pismach spółki wskazuje, iż usługi te nie są świadczone w sieci przywoławczej. Ponadto uzasadniono, że fakt, iż wnioskowany zakres numeracji jest wolny nie oznacza, że można ją przyznać jeżeli miałby zostać wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem.

Od tej decyzji spółka złożyła w dniu (...).03.2004 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując w uzasadnieniu taką samą argumentację jak w dodatkowych wyjaśnieniach z dnia (...) stycznia 2004 r Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) marca 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 99 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) lutego 2004 r., przywołując w uzasadnieniu taką samą argumentację jak w decyzji z dnia (...).02.2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 99 ust. 4 cytowanej ustawy oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej przez uniemożliwienie wykonywania działalności i świadczenia usług stanowiących przedmiot działalności spółki. W uzasadnieniu skargi podniosła, że spółka jest operatorem w rozumieniu ustawy, ma prawo świadczyć usługi telekomunikacyjne w sieci przywoławczej a zatem ma prawo żądania przydzielenia numeracji zgodnie z wnioskiem tym bardziej, że wnioskowane przeznaczenie numeracji jest zgodne z planem numeracji krajowej dla sieci publicznej.

W ocenie skarżącej w planie numeracji krajowej dla sieci publicznych jest przewidziany i zdefiniowany zakres numeracji dla sieci przywoławczej. Istnieją również numery wolne, które mogą by przydzielone. Ponadto, wobec tego, że nie istnieje prawna definicja sieci przywoławczej, niezasadny jest zarzut organu, iż planowana przez spółkę działalność telekomunikacyjna nie jest świadczeniem usług w sieci przywoławczej. Dodatkowo podniesiono zarzut, że decyzje zostały wydane przez zastępcę Prezesa URTiP jedynie z upoważnienia Prezesa, natomiast w przepisach ustawy Prawo telekomunikacyjne brak jest informacji na temat delegacji kompetencji w związku z powyższym, zdaniem spółki, zastępca Prezesa URTiP nie był uprawniony do wydania decyzji.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację podaną w decyzji zaskarżonej i decyzji poprzedzającej.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. strony podtrzymały swoje stanowiska zawarte w pismach procesowych.

Pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, że Prezes URTiP upoważnił swojego zastępcę do wydawania decyzji w czasie swojej nieobecności. Jednakże pełnomocnik nie miał wiedzy czy z taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Pełnomocnik organu nie potrafił również udzielić odpowiedzi dlaczego w piśmie z dnia (...) stycznia 2004 r. kierowanym do spółki w przedmiocie uzupełnienia wniosku, organ zastosował rygor z art. 64 § 2 k.p.a. Pełnomocnik wskazał natomiast, że dowodem na okoliczność, iż w sprawie niniejszej ma miejsce sytuacja o której mowa w przepisie art. 99 ust. 4 in fine ustawy Prawo telekomunikacyjne, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, jest pismo spółki z dnia (...) września 2003 r. dotyczące uzupełnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zgłoszenia działalności telekomunikacyjnej. Przykład podany w załączniku do tego pisma nie jest, zdaniem organu, usługą w sieci przywoławczej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, we-dług stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie Występujące w sprawie niniejszej uchybienia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7, 77 i 107 § 3 tej ustawy nie pozwala, zdaniem Sądu na skontrolowanie prawidłowości wydanych decyzji.

Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAP 1995/7 poz. 83).

Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany).

Z art. 7 k.p.a. wynika także, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien czynnie dążyć do wyjaśnienia sprawy.

Przechodząc na grunt rozważanego stanu faktycznego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zostało dostatecznie wyjaśnione czy rzeczywiście ma miejsce sytuacja przewidziana w art. 99 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (w brzmieniu na dzień wydawania obydwu decyzji) a zatem czy istniała podstawa do odmówienia skarżącej spółce przydziału numeru NDSP dostępu do sieci przywoławczych (wyróżnik (...)) oraz 10 000 numerów NASP dla sieci przywoławczej (wyróżnik (...)).

Ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z wyjaśnień pełnomocnika organu nie wynika bowiem jednoznacznie, że wnioskowane przeznaczenie numeracji nie jest zgodne z właściwym planem numeracji krajowej dla sieci publicznych. Z analizy przepisów regulujących działalność w sferze telekomunikacji nie wynika także, że istnieje prawna definicja sieci przywoławczej a zatem nie jest wykluczone, że dla ustalenia w sposób jednoznaczny czy w sprawie niniejszej została wypełniona dyspozycja art. 99 ust. 1 pkt 4 in fine cytowanej ustawy konieczne będzie skorzystanie przez organ z opinii biegłego.

Zdaniem Sądu, uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji z dnia (...) marca 2004 r. jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z (...) lutego 2004 r. są wewnętrznie sprzeczne albowiem z jednej strony organ respektuje przedmiot zgłoszenia działalności telekomunikacyjnej w brzmieniu nadanym przez Prezesa URTiP prawomocną decyzją z dnia (...).12.2003 r. znak (...) to jest świadczenie usług telekomunikacyjnych w sieci przywoławczej oferowanych na bazie sieci telekomunikacyjnych eksploatowanych przez innych operatorów a w związku z tym przyznaje spółce prawo do ubiegania się o przydział numeracji potrzebnej do świadczenia usług. Z drugiej zaś strony ten sam organ kwestionuje powyższy przedmiot działalności twierdząc, iż z analizy opisu usług zawartego w zgłoszeniu (a zatem przed wydaniem decyzji z dnia (...).12.2003 r.) oraz w innych pismach spółki (bez sprecyzowania o jakie pisma chodzi) świadczone przez skarżącą usługi nie są usługami świadczonymi w sieci przywoławczej. Innymi słowy, nie jest zatem jasne dlaczego organ podważa w uzasadnieniu decyzji przedmiot zgłoszenia działalności spółki skoro przedmiot ten został ustalony w prawomocnej decyzji Prezesa URTiP z dnia (...).12.2003 r. a dokumenty na które powołuje się obecnie organ były przedmiotem analizy przed wydaniem tejże decyzji z dnia (...).12.2003 r.

Ponadto nie jest wiadomym dlaczego organ wezwał Spółkę w dniu (...) stycznia 2004 r. pod rygorem z art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie informacji na temat uprawnionego operatora telekomunikacyjnego, którego sieć spółka będzie wykorzystywała do działalności telekomunikacyjnej. Nie wiadomo też: czy i dlaczego odstąpiono od tego rygoru.

Pełnomocnik organu, na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. nie wyjaśnił powyższych kwestii Należy w tym miejscu zauważyć, że powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. (teza pierwsza wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r. sygn. II SA 1473/94, ONSA 1997 r. nr 3 poz. 114)

Drugim zagadnieniem występującym na tle zastosowania przez organ rygoru z art. 64 § 2 k.p.a. jest kwestia czym w rozumieniu procesowym jest "pozostawienie wniosku bez rozpoznania". Kodeks postępowania administracyjnego zagadnienia tego nie wyjaśnia. W nauce panuje w zasadzie zgodność poglądów co do tego, że "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia (tak np. Z. Janowicz (w:)Kodeks postępowania administracyjne-go. Komentarz, Warszawa 1987, s. 160).Organ administracji publicznej ma w takiej sytuacji obowiązek dokonania w aktach stosownej adnotacji o przyczynie pozostawienia podania bez rozpoznania.

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy niniejszej brak jest informacji o przyczynach odstąpienia przez organ od zastosowanego rygoru, natomiast została wydana decyzja merytoryczna.

Analizując przebieg całej sprawy od złożenia wniosku przez skarżącą Spółkę w dniu (...) stycznia 2004 r. poprzez wymianę pism między stronami, aż po wydanie decyzji z pouczeniem, iż przysługuje na nią skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, że Prezes URTiP wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z art. 64 § 2 k.p.a.

Naruszenie przepisów procesowych w tym zakresie mogło mieć oczywisty wpływ na treść zaskarżonej decyzji i uzasadnia to uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) decyzji z dnia (...) marca 2004 znak (...) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) lutego 2004 znak (...) (punkt 1 wyroku)

Dodatkowo zauważyć należy, że organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu skarżącej spółki w przedmiocie kompetencji zastępcy Prezesa URTiP do wydania decyzji zarówno z dnia (...) lutego 2004 r. jak i (...) marca 2004 r. a wyjaśnienia w tej kwestii złożone przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Sądem też nie były jednoznaczne.

Ponadto z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżąca na tym etapie postępowania występowała bez pomocy fachowego pełnomocnika a zatem na organie w sposób szczególny ciążył obowiązek wynikający z treści przepisów art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

Z przepisów tych wynika między innymi, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości. Zadaniem organu nie było oczywiście świadczenie spółce pomocy prawnej, udzielanie porad prawnych albo instrukcji o wyborze optymalnego sposobu postępowania ale udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli. Organy administracji publicznej są bowiem obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu (punkt 2 wyroku)

O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 par 2 p.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.