Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2138000

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 24 sierpnia 2016 r.
VI SA/Wa 851/16
Skutki umieszczenia reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.).

Sędziowie WSA: Pamela Kuraś-Dębecka, Danuta Szydłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. C. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną w tej sprawie do Sądu decyzją z (...) lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO, organ odwoławczy), działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 6 i ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej u.d.p.), po rozpoznaniu odwołania E. C. i S. B., wspólników spółki cywilnej U. z siedzibą w W. (dalej skarżące), od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej organ I instancji) z (...) grudnia 2015 r., wymierzającej skarżącym karę pieniężną w wysokości 28.224,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy K. (droga kategorii wojewódzkiej) w P. (na wysokości budynku K. 6) bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie jednostronnej reklamy o treści "(...)", o powierzchni 9,2 m2 oraz dwustronnej reklamy w postaci krzyża aptecznego, o powierzchni 2,0 m2 w okresie od dnia (...) czerwca do dnia (...) września 2015 r., tj. za 84 dni, utrzymało tę (pierwszoinstancyjną) decyzję w mocy. Jako podstawę prawną tej decyzji organ I instancji wskazał - oprócz wzmiankowanych już wyżej przepisów art. 40 ust. 6, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p. (oraz art. 104 k.p.a.) - uchwałę Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka. z 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z 29 kwietnia 2004 r.), zmienianą następnie kolejnymi uchwałami tego organu - ostatnio uchwałą Nr 453/XXVII/2012 z 25 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 6786 z 8 października 2012 r.; por. szczegółowe zestawienie zmieniających uchwał w komparycji decyzji pierwszoinstancyjnej).

U podstaw podjętego w sprawie rozstrzygnięcia legły wyniki kontroli opisanego pasa przeprowadzonych (...) czerwca, (...) lipca, (...) sierpnia i (...) września 2015 r. oraz jego oględzin (...) lipca 2015 r., które ujawniły i potwierdziły fakt pozostawania w pasie ww. reklam. M.in. w protokole z kontroli ww. budynku z (...) lipca 2015 r. przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., któremu organ I instancji zgłosił samowolę budowlaną w postaci umieszczonych na budynku 2 urządzeń reklamowych stwierdzono, że "na elewacji frontowej budynku przy ulicy K. 6 umieszczona jest podświetlana reklama płaska z napisem "(...)" o wymiarach 11,5 m x 0,8 m oraz szyld semaforowy podświetlany o wymiarach 1,0 m x 1,0 m (...)". Dalsze kontrole wykazywały pozostawanie tych reklam na budynku (por. notatki służbowe z tych kontroli w katach administracyjnych sprawy), tak że decyzją z (...) września 2015 r. organ I instancji wymierzył skarżącym (jako najemcom lokalu użytkowego Nr 4 przy ulicy K. 6 i prowadzącym w nim działalność gospodarczą pod nazwą U.) po raz pierwszy karę pieniężną w wysokości 28.244,00 zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie w nim ww. reklam w okresie od (...) czerwca do (...) września 2015 r. (84 dni). Jednak skutkiem odwołania skarżących SKO uchyliło tę decyzję w całości decyzją z (...) października 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że powinien on uzupełnić materiał dowodowy o urzędowy dokument geodezyjny określający jednoznacznie linie graniczne pasa drogowego i kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, w wykonaniu tego wskazania, pismem z 29 października 2015 r. zlecił geodecie uprawnionemu (zlecenie wystosowano do B. Sp.j. w P.) opracowanie mapy inwentaryzacyjnej, protokólarne ustalenie granic ulicy K. na spornym odcinku oraz wydanie opinii w zakresie kolizji dwóch reklam świetlnych na budynku K. 6 względem pasa drogowego tej ulicy. Czynności geodety uprawnionego, w zakresie wyznaczenia punktów granicznych działki nr (...) oraz części działki nr (...) stanowiącej pas drogowy ulicy K., zostały przeprowadzone w terenie (...) listopada 2015 r. (por. protokół z tego dnia o wyznaczeniu znaków granicznych wraz ze szkicem na karcie 39 akt administracyjnych). O terminie tych czynności geodeta powiadomił organ I instancji pismem z 11 listopada 2015 r. (por. karta 38 akt administracyjnych).

W opinii technicznej z 30 listopada 2015 r. (por. karta 40 akt administracyjnych) geodeta uprawniony, nawiązując do definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. podał, że "po wykonaniu inwentaryzacji posadowienia budynku handlowego położonego przy ulicy K. 6, na działkach ewidencyjnych nr (...), (...) będących współwłasnością M. Spółka z o.o. oraz P. oraz wniesieniu wyników pomiaru na mapę ewidencyjną" stwierdził, że reklamy umieszczone na froncie budynku przy ulicy K. 6 znajdują się w pasie drogowym ulicy K. - dz. nr (...). Wyniki geodezyjnego pomiaru inwentaryzacyjnego zostały pokazane na szkicu lokalizacji budynku oraz reklam położonego przy ulicy K. 6 w skali 1:250, stanowiącym załącznik do niniejszej opinii; do opinii geodeta dołączył ten szkic (por. akta administracyjne sprawy).

Następnie organ I instancji, odwołując się do treści przepisów art. 4 pkt 1, pkt 6 i pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 6, ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustalił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu tej ustawy, co skutkuje obowiązkiem uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na jej umieszczenie.

O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje zaś jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi, przy czym nie ma znaczenia metoda ekspozycji reklamy (przy wykorzystaniu urządzeń znajdujących się poza drogą, czy obiektów w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów); z istoty reklamy i możliwości umieszczenia jej w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie reklamy nad tą płaszczyzną (pasa drogowego), a nie na niej. Przebieg pasa drogowego ulicy K. - tj. działki nr (...) obręb 8 - pokazany jest na dokumencie geodezyjnym z bazy danych wchodzących w skład systemu informacji o terenie (por. karta 1 akt administracyjnych), z którego wynika, że granica pasa drogowego z działką nr (...) obręb 4, tj. budynku K. 6, na którym umieszczono ww. reklamy, przebiega po obrysie budynku. Również z granicy pasa drogowego ulicy K. pokazanej na załączniku mapowym do ww. opinii technicznej sporządzonej na okoliczność wyznaczenia znaków granicznych przez geodetę uprawnionego (por. karty 39 i 40 akt administracyjnych) wynika, że już sam obrys, nawis budynku i reklamy umieszczone na ścianie budynku K. 6, znajdują się w pasie drogowym, tj. na działce nr (...) obręb 8. Nadto chodnik jako część drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych mieści się w pojęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 6 u.d.p.; o zajęciu pasa decyduje nie tylko zajmowanie gruntu na powierzchni chodnika, ale również przestrzeni nad chodnikiem.

W konsekwencji organ wywiódł, że ww. reklamy umieszczone na ścianie budynku K. 6 znajdowały się w przestrzeni nad częścią pasa drogowego, tj. nad chodnikiem tej ulicy. Według organu potwierdza to ww. opinia techniczna "i szkic lokalizacji budynku oraz reklam na wysokości ok. 3 metrów" ulicy K. w skali 1:250, w której geodeta uprawniony stwierdził, że reklamy umieszczone na froncie ww. budynku znajdują się w pasie drogowym ulicy K. - dz. nr (...). Skoro strona skarżąca nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklam, spełnione zostały przesłanki wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Skarżące, które prowadzą działalność gospodarczą w najmowanym lokalu użytkowym przy ulicy K. 6, są odpowiedzialne za umieszczenie ww. reklam w pasie drogowym tej ulicy, będąc stroną postępowania jako właściciele tych reklam. Organ I instancji zwrócił też uwagę, że strona w toku postępowania nie udzieliła żadnych wyjaśnień, ani nie zapoznała się z dokumentacją sprawy; nie podała też daty umieszczenia reklam oraz ich powierzchni. Organ uznał w tej sytuacji datę kontroli pasa (...) czerwca 2015 r. (ujawniającej jego zajęcie) za początek okresu zajęcia, natomiast powierzchnię reklam przyjął na podstawie pomiarów wykonanych podczas oględzin (...) lipca 2015 r. Koniec okresu zajęcia przyjął zgodnie z kontrolą (...) września 2015 r., podczas której stwierdzono dalsze pozostawanie reklam w pasie.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz przepisów ww. uchwał Rady Miasta P. określających stawkę opłaty w wysokości 3,0 zł za 1 dzień zajęcia, karę pieniężną ustalono w następujący sposób:

10 x 3,0 zł x 84 dni zajęcia x 9,2 m2 powierzchni

= 23.184,00 zł;

10 x 3,0 zł x 84 dni zajęcia x 2,0 m2 powierzchni

= 5.040,00 zł; razem 28.224,00 zł SKO nie uwzględniło odwołania skarżących od decyzji pierwszoinstancyjnej organu, w którym zarzucono jej w szczególności naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 79 § 1 k.p.a. przez brak niebudzącego wątpliwości ustalenia linii rozgraniczających pasa drogowego ulicy K. oraz zaniechanie powiadomienia strony o oględzinach (pasa) z udziałem biegłego, które stanowiły podstawę opinii technicznej, jak również naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez jego zastosowanie, pomimo niepotwierdzenia zarzucanego zajęcia pasa w zgromadzonym materiale sprawy, alternatywnie przez nieuwzględnienie, że "reklama przylega do elewacji budynku, która częścią fasady wkracza na pas drogowy".

Według organu odwoławczego, który powoływał się na treść przepisów art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p.,

w sprawie zaistniał stan faktyczny (zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Organ wskazał w tym kontekście w szczególności na ww. protokół wyznaczenia znaków granicznych wraz z opinią techniczną dotyczącą reklam umieszczonych na budynku ulicy K. 6 w skali 1:250, sporządzone i przekazane o organu I instancji przez geodetę uprawnionego, który stwierdził, że reklamy umieszczone na froncie budynku przy ulicy K. 6 znajdują się w pasie drogowym tej ulicy - dz. nr (...). Wymienił też ww. dane, które organ I instancji przyjął do obliczenia wysokości kary pieniężnej, tj. 10-krotności opłaty ustalonej za zajęcie pasa. Stan faktyczny sprawy został ustalony w wyniku kontroli pasa przez zarządcę drogi oraz treść opinii technicznej, zaś przesłanki nałożenia oraz wysokość kary wynikają wprost z przepisów prawa. Organ I instancji, po uzyskaniu opinii uprawnionego geodety, na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a. zawiadomił stronę skarżącą o prawie do zapoznania się z aktami sprawy. Z prawa tego strona nie skorzystała. Nadto istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Dopiero po jej sporządzeniu strona może wnosić uwagi do opinii, wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii, poszerzenie badań, uściślenie i wyjaśnienie wniosków. Organy prowadzące postępowanie administracyjne nie są zobowiązane powiadomić strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę oględzin nieruchomości; w tej kwestii SKO wskazało na pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. I OSK 977/10.

W skardze na powyższą decyzję SKO do Sądu skarżące zarzuciły tej decyzji (tak jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej):

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy - poprzez brak niebudzącego wątpliwości ustalenia linii rozgraniczających pasa drogowego ulicy K. w P.;

naruszenie art. 79 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia strony o czynności dowodowej - oględzinach z udziałem biegłego, które stanowiły podstawę opinii technicznej biegłego, w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów państwa;

- obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo iż zgromadzony materiał sprawy nie potwierdził zarzucanego zajęcia pasa drogowego; alternatywnie poprzez nieuwzględnienie, że reklama przylega do elewacji budynku, która częścią fasady wkracza na pas drogowy (alternatywne ujęcie zarzutu wynika ze sprzeczności stanowiska organu I instancji na gruncie jego decyzji);

- w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Z tych powodów skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z (...) grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Według skarżących organ I instancji uchybił procedurze pozyskując kluczowy w sprawie materiał dowodowy - protokół wyznaczenia znaków granicznych wraz z opinią techniczną. O czynności dowodowej z opinii biegłego geodety, przeprowadzonej (...) listopada 2015 r., strona skarżąca nie została zawiadomiona, co oznacza uchybienie art. 79 § 1 k.p.a. Były to oględziny z udziałem biegłego stanowiące w dalszej kolejności podstawę do opinii technicznej przedstawionej przez geodetę. Strona zaś winna być zawiadomiona o dowodzie z oględzin. Nadto punktem wyjścia do oceny przebiegu pasa drogowego i ewentualnej kolizji reklamy z tym pasem nie powinien być podział ewidencyjny gruntów, ale obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem podstaw prawnych do wnioskowania, że granice pasa drogowego muszą pokrywać się z podziałem geodezyjnym. Tymczasem biegły odnosi się do granic ewidencyjnych gruntów. Kolizja reklamy z pasem drogowym miała zostać wykazana dokumentem urzędowym geodezyjnym; takowym nie jest zaś szkic z karty 39 akt (nie odzwierciedla on przebiegu granic pasa drogowego, tylko przebieg granic ewidencyjnych działek), ani opinia techniczna geodety. Skoro - jak przyjmuje organ - granica pasa drogowego odpowiada podziałowi ewidencyjnemu gruntów to oznacza, że sam budynek po części również znajduje się w pasie drogowym. W stanowisku organu skarżące upatrują sprzeczność - albo granica przebiega po obrysie budynku albo też budynek - w opisany w decyzji sposób - wkracza na pas drogowy. W ocenie skarżących prawodawca, ustalając granice pasa drogowego w planie miejscowym, uwzględnił istniejące budynki, które z założenia nie są związane z ruchem drogowym, a to nakazuje przyjąć, że granica pasa przebiega wedle obrysu przestrzennego budynku. Reklamy usytuowane są zaś pod "nawisem budynku" i w tym sensie nie wykraczają poza jego przestrzenny obrys. W analizowanym stanie reklama stanowi element fasady budynku, przylega do ściany elewacyjnej i jako taka stanowi "wierzchnią" warstwę tej fasady.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W sprawie wyjaśnione zostały w wyczerpującym zakresie wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a argumentacja organów w tym zakresie, obejmująca też proces subsumcji ustaleń stanu faktycznego pod zastosowane ww. normy prawa, nie budzi zastrzeżeń.

Reklamowy charakter ww. elementów (płaska jednostronna płyta tablicowa z napisem "(...)" i dwustronny krzyż apteczny semaforowy) umieszczonych przez skarżące na froncie budynku przy ulicy K. 6 jest w tej sprawie poza sporem. W sprawie chodzi bowiem jedynie o wykazanie, czy zajmowały one pas drogowy, wchodząc w jego przestrzeń, we wskazanym w decyzjach I i II instancji okresie.

W ocenie Sądu organy udokumentowały ww. wynikami kontroli (w tym zdjęciami) pasa, jego oględzin, jak również opinią geodety uprawnionego powierzchnię tych reklam, pozostawanie ich w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania/okres zajęcia pasa drogowego. Główny zarzut skargi sprowadza się do kwestionowania w sprawie, przyjętych przez wydające w niej decyzje organy, ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pasa drogowego ulicy K. w P. na ww. objętym sporem stron jej odcinku. Skarżące uważają bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdził zarzucanego im zajęcia tego pasa.

Sąd zarzutu tego nie podziela, uznając za zasadne stanowisko zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej.

W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku ww. ulicy K. jest obrys/front budynku oznaczonego numerem 6, a reklamy umieszczone na jego ścianie/froncie budynku znajdują się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.

Pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przy ulicy K. 6 w P. przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy ww. reklamy umieszczone na ścianie budynku przy ulicy K. 6 w P. zostały ulokowane w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (por. akta administracyjne), obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonych na nim ww. reklam i chodnika/pasa drogowego, do którego budynek przylega, ale również z ww. opinii technicznej geodety uprawnionego z 30 listopada 2015 r., któremu organ zlecił zbadanie kolizji ww. reklam na budynku przy ulicy K. 6 względem pasa drogowego tej ulicy. W opinii bazującej na czynnościach w zakresie wyznaczenia punktów granicznych działek ewidencyjnych posadowienia ww. budynku i umieszczenia pasa drogowego ulicy, przy której budynek ten zlokalizowano, geodeta stwierdził "po wykonaniu inwentaryzacji posadowienia budynku", że reklamy "umieszczone na froncie budynku przy ulicy K. 6 znajdują się w pasie drogowym ulicy K. - dz. nr (...)". Opinię tę geodeta poparł wynikami geodezyjnego pomiaru inwentaryzacyjnego pokazanymi na szkicu (sytuacyjnym) lokalizacji budynku oraz reklam, który załączył do opinii (por. akta administracyjne sprawy). Tym samym wskazana opinia potwierdziła umieszczenie reklam w przestrzeni pasa drogowego wskazanej ulicy i dawała organom wydającym decyzje podstawę (wespół z pozostałymi dowodami) do ustalenia zajęcia tego pasa. W szczególności w wymienionym szkicu geodeta przedstawia liniowy przebieg granic ewidencyjnych nieruchomości, w tym drogowej, obrys oraz nawis budynku, jak również obrys spornych reklam, które wchodzą w przestrzeń pasa poza linie obrysu i nawisu budynku. Szkic ten w swojej treści koresponduje z ww. dokumentacją zdjęciową sprawy, z której - tak jak z opinii i objętych nią pomiarów uprawnionego geodety - wynika, że granica pasa drogowego przebiega po obrysie/froncie budynku, oraz że sporne reklamy wychodzą/wystają poza tę granicę, która została wyraźnie zaznaczona liniami granicznymi na ww. szkicu stanowiącym plan gruntu, ale również wynika - nawiązując do wstępnych uwag niniejszego wywodu - z funkcjonalnego przeznaczenia pomieszczonych na tym gruncie obiektów w postaci ww. budynku ze spornymi reklamami i chodnika - jako części pasa drogowego, tj. wchodzącej w jego skład drogi/tu ulicy - przylegającego do budynku, w którego przestrzeń przed tym budynkiem wchodzą umieszczone na ścianie budynku reklamy skarżących.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość i niewątpliwość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, są nieuzasadnione, skoro organ zlecił ustalenie granic pasa (a więc przebiegu linii rozgraniczających) geodecie uprawnionemu, a uzyskana w ten sposób ww. opinia techniczna z 30 listopada 2015 r., poparta wynikami geodezyjnego pomiaru na szkicu lokalizacji budynku oraz reklam (względem pasa drogowego), ma cechy i znaczenie urzędowego dokumentu geodezyjnego, z którego - oprócz granic działek ewidencyjnych (w tym przede wszystkim działki zajmowanej pod drogę) - wynikają też wyraźnie zaznaczone granice pasa drogowego i położenie względem niego spornych reklam. Dokument ten (opinia i szkic) określa linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizje umieszczonych w pasie drogowym ww. reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić zajęcie tego pasa przez te reklamy. Wskazany dokument odpowiada zatem definicji pasa drogowego zawartej w wymienionym tu art. 4 pkt 1 u.d.p., której istotą jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu stanowiącego pas drogowy. Nadto z przepisu tego nie wynika, żeby - jak argumentuje to skarga - granice pasa drogowego można było ustalać wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równie dobrze może do tego bowiem służyć inny urzędowy dokument geodezyjny. Dokumentem, który spełnia warunki określenia granic przedmiotowego pasa drogowego w tej sprawie i kolizji z nim spornych reklam jest - właściwie oceniona przez organy wydające kontrolowane obecnie przez Sąd decyzje - ww. opinia techniczna z 30 listopada 2015 r. ze szkicem lokalizacji budynku oraz reklam sporządzona przez geodetę uprawnionego (por. również protokół wyznaczenia znaków granicznych na karcie 39 akt administracyjnych).

Wskazana opinie ze szkicem mają charakter dowodu z opinii biegłego, o jakim mowa w art. 84 k.p.a. Strona skarżąca bezzasadnie podważa sposób pozyskania tego dowodu przez organ, zarzucając mu niezawiadomienie strony (skarżących) o czynności dowodowej z opinii biegłego, a to o oględzinach z udziałem biegłego. Zdaniem Sądu natomiast organ prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron, opracowanie opinii; wskazał przy tym na ww. orzeczenia NSA z 20 kwietnia 2011 r. I OSK 977/10 wyjaśniające różnicę pomiędzy dowodem z opinii biegłego a dowodem z oględzin, które to środki dowodowe zostały opisane w art. 84 i 85 k.p.a.

W szczególności opinia biegłego ma na celu pomoc organowi administracji w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego wymagających specjalistycznej wiedzy, zaś oględziny mają na celu ustalenie stanu faktycznego przez naoczne sprawdzenie. Natura tych środków dowodowych jest więc inna, co powoduje, że inaczej należy zapatrywać się na udział stron w tych czynnościach. Do opinii biegłego strona może się odnieść po jej sporządzeniu i to jest jej gwarancja udziału w sprawie; co innego oględziny - te są wykonywane z udziałem stron, bo ich celem jest naoczne sprawdzenie stanu rzeczy, do wyjaśnienia których nie jest wymagana specjalistyczna wiedza będąca udziałem opinii biegłego; przy czym wizja lokalna/oględziny przeprowadzone przez biegłego przed sporządzeniem tejże opinii, jednak w związku i na poczet jej wykonania, nie mają charakteru dowodowego w sprawie, gdyż są tylko jedną z czynności poprzedzających sporządzenie opinii, w sytuacji gdy to wyłącznie opinia jest dowodem w sprawie.

Dlatego nie jest zasadny zarzut skargi podnoszący niezawiadomienie strony skarżącej o czynności dowodowej z opinii biegłego geodety przeprowadzonej

(...) listopada 2015 r., tj. w rozumieniu strony o oględzinach z udziałem biegłego, skoro czynności biegłego z tego dnia nie miały charakteru dowodu w sprawie, tylko charakter czynności poprzedzających jego sporządzenie, czyli sporządzenie opinii, w którym to sporządzeniu strona - w myśl powyższego - nie uczestniczy. Zatem organ nie był obowiązany powiadamiać strony o tych czynnościach, co z kolei oznacza bezpodstawność zarzutu naruszenia w sprawie art. 79 § 1 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia w sprawie innych wskazanych w skardze przepisów. Organy wykazały w tej sprawie zamieszczenie ww. reklam w pasie drogowym. W tym celu przeprowadzony został dowód z opinii biegłego - geodety uprawnionego, która koresponduje z pozostałym materiałem sprawy, w szczególności z obszerną dokumentacją fotograficzną spornego odcinka pasa. Zebrany materiał dowodowy jest więc pełny i wyczerpujący. Poza tym, wbrew argumentacji skargi, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie nie wynika, żeby ww. budynek w opisany w decyzji sposób wkraczał w pas drogowy. W decyzjach tych jednoznacznie ustalono przebieg granicy pasa drogowego, która pokrywa się z linią zabudowy, po obrysie/froncie tego budynku i fakt umieszczenia na jego ścianie ww. reklam, które wchodzą w przestrzeń tego pasa. Tym samym w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z ust. 6 i 13 tego przepisu, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Strona skarżąca nie podniosła w skardze do Sądu żadnych zarzutów dotyczących ustalenia w sprawie wymiarów spornych reklam przyjętych do wyliczenia kary pieniężnej, ani dotyczących samego jej naliczenia. Sąd z urzędu natomiast nie stwierdził na tym tle nieprawidłowości działania organów i podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich powodów oraz na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę z braku uzasadnionych podstaw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.