VI SA/Wa 696/15 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2171084

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. VI SA/Wa 696/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik.

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki (spr.), Aneta Lemiesz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi k.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) maja 2014 r.

2.

zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej k.c. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...), Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 1, 2, 3, art. 4 pkt 22a, art. 5a ust. 1 i ust. 2, art. 87, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm. - dalej także: "u.t.d.") w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania k.c. - wspólnika spółki cywilnej K. s.c. w (...) (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), nakładającej na M. C. i k.c. - wspólników spółki cywilnej K.s.c. w (...) karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych - utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas kontroli drogowej w dniu (...) grudnia 2013 r. w miejscowości (...), na drodze wojewódzkiej nr (...), zatrzymano zespół pojazdów składający się z pojazdu ciężarowego marki (...) o nr rej. (...) oraz naczepy ciężarowej marki (...) o nr rej. (...). Kontrolowanym pojazdem kierował L. M., który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z (...) do (...) w imieniu i na rzecz przedsiębiorców M. C. i k.c., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej działającej pod nazwą K. s.c. w (...). Kierowca do kontroli okazał jedynie wypis z licencji nr (...) wydany na rzecz przedsiębiorcy M. C. (vide: Protokół kontroli nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. oraz Protokół przesłuchania kierującego pojazdem - w aktach administracyjnych).

Pismami z dnia (...) grudnia 2013 r. (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił obu wspólników spółki cywilnej - k.c. i M. C. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

W toku postępowania k.c., działając w imieniu obu przedsiębiorców, złożyła w sprawie wyjaśnienia i przesłała stosowne dokumenty. Strona skarżąca wskazywała, że kilkakrotnie była informowana w urzędzie w (...), że nie musi posiadać odrębnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w związku z tym, że w spółce cywilnej zajmuje się handlem, a nie transportem.

Pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. Starostwo Powiatu (...) poinformowało organ pierwszej instancji, że M. C. posiada licencję nr (...) na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, natomiast skarżąca k.c. nie posiada takiej licencji.

W kolejnym piśmie z dnia (...) marca 2014 r. Starostwo Powiatowe poinformowało, że w dniu (...) stycznia 2014 r. skarżąca k.c. złożyła wniosek o zmianę licencji nr (...) i w dniu (...) stycznia 2014 r. wydano licencję nr (...) dla przedsiębiorców M. C., k.c. K. s.c. Z informacji starostwa wynikało jednocześnie, że wniosek o zmianę danych na licencji nr (...) został złożony w dniu (...) stycznia 2014 r. wraz z wymaganymi dokumentami, a zatem nastąpiło to już po kontroli drogowej (dowód: pisma Starostwa Powiatowego - w aktach administracyjnych niniejszej sprawy).

Strona skarżąca w piśmie z dnia (...) października 2013 r. przesłała wyjaśnienia, w których wskazała, iż nie miała wpływu na powstałe naruszenie, gdyż organ wydający licencję nie poinformował jej, że podmiot, jakim jest spółka cywilna powinna posiadać odrębnie wydane licencje dla każdego ze wspólników.

W dniu (...) maja 2014 r. (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr (...), na podstawie której nałożył na M. C. i k.c. - wspólników spółki cywilnej K. s.c. w (...) karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.

Pismem z dnia (...) maja 2014 r. skarżąca k.c. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca zarzuciła, że została niesłusznie ukarana, co wynika z nieprecyzyjnych przepisów prawa i złej interpretacji organów administracji publicznej. Skarżąca zauważyła bowiem, iż stwierdzony w toku kontroli brak licencji nie wynikał z jej zaniedbania, lecz z błędnej informacji, jaką uzyskała ona w Urzędzie Komunikacji i Transportu w (...), w którym to urzędzie poinformowano skarżącą, iż jako wspólnik spółki cywilnej nie musi posiadać uprawnień do wykonywania przewozów drogowych. Strona skarżąca wskazała, iż w spółce zajmuje się handlem a nie transportem, zaś licencję na wykonywanie transportu drogowego posiada jej małżonek, który jest wspólnikiem wspomnianej spółki cywilnej. Skarżąca stwierdziła, iż z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące transport drogowy w ramach spółki cywilnej. Skarżąca zauważyła ponadto, iż w ciągu ostatnich lat jej małżonek był wielokrotnie kontrolowany przez Inspekcję Transportu Drogowego i nigdy nie kwestionowano posiadania w pojeździe wypisu z licencji udzielonej tylko na jednego wspólnika, czyli jej męża, a organy nie stawiały zarzutu braku licencji. W konsekwencji, skarżąca uznała, iż nie poczuwa się do winy, albowiem nie zaniedbała swoich obowiązków, zaś urzędnicy w (...) utwierdzali ją w przekonaniu, że drugi wspólnik spółki cywilnej nie musi posiadać licencji na wykonywanie transportu drogowego. Strona zauważyła, że z informacji, jaką uzyskała od urzędników - wynika, iż zarówno w świetle przepisów prawa, jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 28 marca 2008 r., wydane w sprawach sygn. akt II GSK 2/08 oraz sygn. akt II GSK 6/08) wywieść należy brak obowiązku uzyskania licencji przez skarżącą, jako drugiego wspólnika spółki cywilnej, z uwagi na fakt, iż skarżąca zajmowała się w owej spółce inną działalnością gospodarczą, niż transportowa.

W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia (...) września 2014 r. wezwał Starostwo Powiatowe (...) do udzielenia informacji, kiedy przedsiębiorcy k.c. udzielono licencji o numerze (...).

Pismem z dnia (...) września 2014 r. Starostwo Powiatu (...) wskazało, że licencja nr (...) jest decyzją zmieniającą licencję nr (...) na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Licencja o numerze (...) została udzielona (...) sierpnia 2008 r. M. C. Starostwo poinformowało, że w dniu (...) stycznia 2014 r. dokonano zmiany w. licencji. Data (...) stycznia 2014 r. jest datą wydania wypisów z licencji, a data udzielenia licencji to (...) sierpnia 2008 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie m.in. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...), utrzymał w mocy ww. decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), nakładającą na M. C. i k.c. - wspólników spółki cywilnej K. s.c. M. C., k.c. w (...) karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy. Organ odwoławczy zauważył, że spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej, co oznacza, że sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Powołując się na przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.), Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż za przedsiębiorców uznaje się jedynie wspólników spółki cywilnej (a nie spółkę) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy zatem, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej aktualnie definitywnie wyklucza możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej, jako samodzielnego podmiotu jednostki gospodarczej, albowiem za przedsiębiorcę uznaje się poszczególnych wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę cywilną. Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na treść przepisu art. 860 k.c., zauważył, iż przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów.

Organ odwoławczy podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie kierowca L. M. podczas kontroli drogowej okazał tylko wypis z licencji nr (...) wystawiony na rzecz M. C. Kontrolowany przewóz, jak zauważył organ odwoławczy, był natomiast wykonywany w imieniu i na rzecz dwóch przedsiębiorców: M. C. oraz k.c. będących wspólnikami spółki cywilnej K.s.c., czego potwierdzeniem są zeznania kierującego. Organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli drogowej kierowca oświadczył do protokołu przesłuchania w charakterze świadka, iż: "W firmie K.s.c. M. C. pracuję na stanowisku kierowcy od prawie pięciu lat. W dniu dzisiejszym wykonuję przejazd z (...) do (...) wcześniej dostarczywszy towar w (...) oraz (...) do sklepów (...), zgodnie z dokumentem przewozowym (...)". Ponadto, jak podniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, organ pierwszej instancji ustalił również, że przedsiębiorca k.c., będąca wspólnikiem spółki cywilnej, na dzień kontroli nie posiadała licencji na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy, czego dowodem są informacje udzielone przez Starostwo Powiatu (...).

W związku z powyższym, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż strona skarżąca w dniu (...) grudnia 2013 r. wykonywała transport drogowy rzeczy bez wymaganej licencji, co w konsekwencji - zdaniem organu odwoławczego - oznacza, że zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną ma umocowanie w przepisach prawa. Zdaniem organu, należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 1 października 2008 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 5/08, w której wskazano, że: "w obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna funkcjonuje tak, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie jej wspólnicy (art. 864 k.c.). Jeżeli więc wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników. Dlatego też nie są uprawnione próby wykazywania, że przewóz rzeczy w wykonaniu zawartej przez wspólników (w uproszczeniu - spółkę) umowy z osobą trzecią nie jest formą prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia wspólników".

Ponadto, mając na uwadze fakt, iż przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej nie jest przewozem wykonywanym przez każdego ze wspólników odrębnie, ale należy go przypisać łącznie wszystkim wspólnikom, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że zasadnym jest stwierdzenie, iż sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia, dokonanego podczas jednego wspólnego przewozu.

Ponadto, jak podniósł organ odwoławczy, należy wziąć pod uwagę to, iż zgodnie z art. 864 Kodeku cywilnego, za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w orzecznictwie podkreśla się, iż powyższy przepis nie odnosi się tylko i wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych, ale również do zobowiązań publicznoprawnych, wynikających z realizowania przez wspólników spółki cywilnej wspólnego celu gospodarczego. Zdaniem organu odwoławczego, celem takim może być wykonywanie przewozu drogowego. Jeżeli zatem, zdaniem organu odwoławczego, wykonywanie przewozu drogowego w ramach spółki cywilnej towarzyszy konieczność poniesienia określonych świadczeń publicznych, w tym kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy o transporcie drogowym, to organ administracyjny, nakładając takie świadczenie, powinien uwzględnić fakt, iż za wynikające z tego zobowiązanie odpowiadają solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, a nie każdy ze wspólników z osobna. W konsekwencji, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92a u.t.d., można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę, za której uiszczenie będą odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył jednocześnie, że powyższe stanowisko zostało zaaprobowane m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. VI SA/Wa 970/10 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. II GSK 325/11. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku uznał, że z punktu widzenia zasad egzekwowania odpowiedzialności za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych przepisami prawa warunków i obowiązków, w opisanej sytuacji, podstawowe znaczenie ma okoliczność jednego działania (usługi transportowej) podejmowanego w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego. Skoro działanie to traktować należy, jak wyżej wskazano, jako działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych, to odpowiedzialność za podejmowanie go z naruszeniem (naruszeniami) przepisów należy przypisać wspólnikom spółki cywilnej łącznie. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że przywołane powyżej stanowisko judykatury potwierdzone zostało również w innych rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1315/11, w którym to orzeczeniu NSA wskazał, że " (...) W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. Dlatego też, każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki przysługuje przymiot strony (...)".

Zdaniem organu odwoławczego, należy dodatkowo podkreślić, że przepisy ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazują, iż obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Ponadto, jak wskazał organ, należy zauważyć również, iż uzyskanie licencji przez jednego ze wspólników nie zwalnia z tego obowiązku pozostałych wspólników spółki. W ocenie organu odwoławczego, za zasadnością takiego stanowiska przemawia jednoznacznie treść przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Powołując się w tym miejscu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2006 r., wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 120/06, organ odwoławczy uznał, że Sąd słusznie przyjął w uzasadnieniu tego orzeczenia, iż licencja udzielona przedsiębiorcy będącemu jednocześnie wspólnikiem spółki cywilnej, spełniającemu warunki ustawowe do otrzymania licencji na wykonywanie transportu drogowego, nie uprawnia wszystkich wspólników do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia - wykonywania transportu drogowego, gdyż licencja jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczania między adresatem decyzji a osobą trzecią. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, wspólnik spółki cywilnej, będący przedsiębiorcą w rozumienia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o transporcie drogowym, nieposiadający licencji, nie może wykonywać transportu drogowego, korzystając z licencji drugiego wspólnika.

Ustosunkowując się do argumentów strony skarżącej, w ramach których strona wskazywała, iż nie została poinformowana przez organ wydający licencje o obowiązku posiadania jej przez każdego ze wspólników, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że argumenty te nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożonej kary pieniężnej, albowiem to strona skarżąca, jako przedsiębiorca, winna była zdawać sobie sprawę i mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na pismo Starostwa Powiatowego (...) z dnia (...) września 2014 r. - zauważył, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżącej k.c. uprawnienia z tytułu licencji przysługiwały dopiero od dnia (...) stycznia 2014 r., kiedy to wydano licencję o numerze (...).

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy wskazał więc, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Ponadto, organ odwoławczy uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), opierając swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że dokonując wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami przewidzianymi przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że zasadnie została nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna w wysokości 8.000 złotych.

Pismem z dnia (...) lutego 2015 r. skarżąca k.c., działając jako wspólnik spółki cywilnej K.s.c. M. C., k.c. w (...), za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) stycznia 2015 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, strona skarżąca zarzuciła, że brak odpowiedniej licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika spowodowany jest z winy urzędników z (...), którzy nie będąc w stanie ustalić, jakie przepisy w tym zakresie obowiązują, poinformowali skarżącą, iż nie musi ona posiadać uprawnień do wykonywania przewozów drogowych. W konsekwencji, skarżąca uznała, że brak licencji nie jest spowodowany z jej winy, skoro urzędnicy wyraźnie informowali ją, że wystarczy, aby jedna osoba w spółce cywilnej posiadała stosowne uprawnienie.

Do skargi strona załączyła kopię e-maila od R. B., kierownika Wydziału Komunikacji i Transportu Drogowego w (...), który otrzymała w dniu (...) grudnia 2013 r., a więc przed sporną kontrolą drogową, a z którego wynika, iż urzędnik ów wyjaśniał skarżącej, iż licencja w jej przypadku nie jest konieczna. W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, że gdyby wówczas otrzymała informację od urzędnika, z której wynikałoby, iż zmuszona jest posiadać stosowną licencję, to podjęłaby odpowiednie działania i na dzień spornej kontroli drogowej z dnia (...) grudnia 2013 r. posiadałaby już ową licencję transportową. Skarżąca podniosła, że cały czas urzędnicy w (...) podtrzymywali swoje stanowisko o braku obowiązku posiadania licencji i dopiero w styczniu 2014 r. zmienili zdanie, wydając mi stosowną licencję w dniu (...) stycznia 2014 r., poprzez dopisanie jej do licencji udzielonej wcześniej mężowi w dniu (...) sierpnia 2008 r. Skarżąca zauważyła jednocześnie, że dopisano ją do licencji męża poprzez wydanie licencji z nowym numerem, ale z datą (...) sierpnia 2008 r., a nie z nową datą (...) stycznia 2014 r. W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, że patrząc teraz na wydaną jej licencję, można by powiedzieć, że skarżąca miała ją już na dzień (...) sierpnia 2008 r.

Niezależnie od powyższego, skarżąca zarzuciła, iż nałożona na nią kara pieniężna jest bardzo dotkliwa, zaś ona czuje się pokrzywdzona przez organy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że udzielenie licencji wspólnikowi spółki cywilnej licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego nie może być rozumiane jako udzielenie licencji spółce cywilnej, albowiem odnosi ono skutek jedynie wobec podmiotu wymienionego w licencji. Zdaniem organu odwoławczego, dopuszczalność wnoszenia do spółki wkładu w postaci świadczenia usług (art. 861 § 1 k.c.) nie może przy tym prowadzić do przeniesienia niemogącej stanowić przedmiotu obrotu licencji (uprawnień z licencji) wydanej wspólnikowi świadczącemu usługi na pozostałych wspólników (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 106/08). Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że posłużenie się kierowcą, wykonującym transport drogowy w imieniu i na rachunek wspólników spółki cywilnej, nakłada na każdego ze wspólników obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 103/08). Organ odwoławczy uznał jednocześnie, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji podjęły w ramach postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wydały prawidłowe rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę przedsiębiorcy k.c. - wspólnika spółki cywilnej K.s.c. M. C., k.c. w (...) - należy przyjąć, że zasługuje ona na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych, niż wskazane w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) stycznia 2015 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), nakładająca na M. C. i k.c. - wspólników spółki cywilnej K. s.c. w (...) karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji - naruszają przepisy prawa.

Otóż, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje, organy Inspekcji Transportu Drogowego dopuściły się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, które polegało na nałożeniu kary pieniężnej na obu przedsiębiorców, działających jako wspólników spółki cywilnej K.s.c. w (...), a więc zastosowaniu tym samym wobec M. C. pozaustawowego kryterium odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenie, pomimo jednoczesnego ustalenia przez organy obu instancji, że ów przedsiębiorca na dzień spornej kontroli drogowej, tj. na dzień (...) grudnia 2013 r., posiadał stosowną licencję nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzieloną w dniu (...) sierpnia 2008 r. z datą ważności do dnia (...) lipca 2023 r.

Tym samym, Sąd uznał, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, nakładając wspomnianą karę pieniężną - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że jeśli chodzi o kwestię podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej, przyjąć trzeba, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, a więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można przyjąć, jako podstawę nałożenia kary administracyjnej, normy prawnej, z której nie można wywieść jednoznacznej podstawy do ukarania danego podmiotu, albowiem norma taka nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji.

Analizując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, należy zauważyć, iż sporne decyzje wydane zostały na podstawie przepisów art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, a także w oparciu o regulacje art. 4 pkt 1, 2, 3, art. 4 pkt 22a, art. 5a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 87 u.t.d.

Zgodnie z przepisem art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustaw (art. 92a ust. 6 u.t.d.).

W świetle lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji wynosi 8.000 złotych.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż analizując obecne regulacje prawne wyrażone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji zasadnie przyjęły, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, a także nie posiada zdolności prawnej, co oznacza w konsekwencji, iż sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Powołując się na przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo wskazał jednocześnie, że za przedsiębiorców uznaje się jedynie wspólników spółki cywilnej (a nie spółkę cywilną) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie przyjął zatem, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej definitywnie wyklucza - co do zasady - możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej, jako samodzielnego podmiotu (jednostki gospodarczej), albowiem za przedsiębiorcę uznaje się poszczególnych wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę cywilną.

Mając na względzie powyższe, uznać trzeba, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego w sposób prawidłowy przyjęły, że wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną znajduje umocowanie w aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Należy zauważyć, że uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy zasadnie odwołał się w tym zakresie do poglądu wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 5/08, w uzasadnieniu której wyraźnie wskazano m.in., że " (...) Licencja na prowadzenie transportu drogowego udzielona jednemu ze wspólników nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może być więc wykorzystywana przez wspólników nielegitymujących się uprawnieniami z licencji bez przeniesienia tych uprawnień". W uchwale tej NSA stwierdził jednocześnie, iż "Nie można skutecznie wywodzić, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzieloną mu licencją, stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienie do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą".

Mając na uwadze wskazane powyżej normy prawne, a także stanowisko wyrażone w powyższej uchwale NSA z dnia 1 października 2008 r., uznać należy, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego słusznie przyjęły, że skoro przedsiębiorca k.c., będąca wspólnikiem spółki cywilnej K. s.c. M. C., k.c., na dzień kontroli nie posiadała licencji na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy, to w dniu (...) grudnia 2013 r. wykonywała transport drogowy rzeczy bez wymaganej licencji, co w konsekwencji oznacza, że zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych.

Niemniej, należy jednocześnie stanowczo zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, ze w dacie spornej kontroli drogowej drugi ze wspólników ww. spółki cywilnej - M. C., posiadał ważną licencję nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

W tej sytuacji, o ile generalnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów Inspekcji Transportu Drogowego, iż przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej nie jest przewozem wykonywanym przez każdego ze wspólników odrębnie, ale należy go przypisać łącznie wszystkim wspólnikom, o tyle nie sposób zaakceptować jednocześnie tezy, iż w stanie faktycznym ustalonym w niniejszym postępowaniu wspólnik posiadający w dniu kontroli ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy odpowiedzialny jest za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego w ramach spółki cywilnej, zaś stwierdzone w toku owej kontroli naruszenie jest wspólnym naruszeniem wspólników, dokonanym podczas jednego wspólnego przewozu.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia jest w tym przypadku podniesiony przez organ odwoławczy argument, iż zgodnie z art. 864 Kodeku cywilnego, za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Wprawdzie, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Transportu Drogowego, powyższy przepis art. 864 k.c. nie odnosi się tylko i wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych, ale również do zobowiązań publicznoprawnych, wynikających z realizowania przez wspólników spółki cywilnej wspólnego celu gospodarczego, niemniej nie można z tego wywodzić tezy, iż wspólnik spółki cywilnej, który w dacie przewozu posiada ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, może być adresatem decyzji zobowiązanym do poniesienia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, nie można w tej sytuacji obu wspólnikom spółki cywilnej przypisać odpowiedzialności za brak licencji, skoro jeden z nich takową licencję posiada. W konsekwencji, brak jest podstaw do wydania w sprawie jednej decyzji administracyjnej o nałożeniu wskazanej powyżej jednej kary pieniężnej, która skierowana będzie łącznie do wszystkich wspólników.

Według Sądu, decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nie może kształtować sytuacji prawnej osoby (wspólnika spółki cywilnej), która - jako odrębny przedsiębiorca - spełniała przesłanki ustawowe do wykonywania transportu drogowego, albowiem posiadała w dacie kontroli stosowną licencję. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, iż w takiej sytuacji, wspólnik posiadający ważną licencję transportową nie może być podmiotem obowiązku uiszczenia wspomnianej kary administracyjnej (jako adresat decyzji), z uwagi na brak spełniania materialnych przesłanek wynikających z ustawy o transporcie drogowym, albowiem - wbrew zarzutom organów Inspekcji Transportu Drogowego - posiada właściwą licencję.

W tej sytuacji, mając na względzie omówioną wyżej zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., należy - według Sądu - przyjąć, że wykładnia unormowań ustawy o transporcie drogowym, jaki proponują organy Inspekcji Transportu Drogowego, zmusza do uznania tych regulacji za sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności konstytucyjnych.

Zdaniem Sądu, w dniu wydania obu spornych decyzji brak było unormowań prawnych, z których jednoznacznie, w sposób jasny wynikałoby, że podstawą prawną do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za brak licencji na wspólnika spółki cywilnej posiadającego ową licencję może być wyłącznie zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za zobowiązania tej spółki, wyrażona w art. 864 Kodeku cywilnego.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, nakładając na tej podstawie karę pieniężną również na M. C., jako wspólnika spółki cywilnej K.s.c. w (...) - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, na gruncie prawa administracyjnego należy, w drodze ostrożnej analogii, stosować zasady obowiązujące w prawie karnym, albowiem - pomimo, że regulacje administracyjno-karne uznaje się za odrębne (autonomiczne) wobec regulacji prawa karnego - niemniej pewne podstawowe zasady dotyczące m.in. zasad karalności danych zachowań (czynów) winno się stosować również na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego (administracyjnego).

Analizując wskazane powyżej zasady, przyjmuje się w literaturze, iż de facto stanowią one transpozycję do tematyki sankcji administracyjnych pewnych fundamentalnych zasad prawa: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, czy też ne bis in idem (tak m.in. H. Nowicki (w:) System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 7, Wydawnictwo C.H. Beck/Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 647-648 i cyt. tam literatura).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w niniejszej sprawie, iż zachodzą podstawy do ukarania M. C. za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez licencji, pomimo jej posiadania w dacie kontroli na drodze.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wobec wspólnika spółki cywilnej posiadającego właściwą licencję sankcji administracyjno-karnej (kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych), na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 11 załącznika nr 3 do tej ustawy, naruszało konstytucyjną zasadę praworządności oraz zasadę określoności przepisów prawa stanowiących podstawę do wymierzania kar, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Według Sądu, przepisy muszą być sformułowane bowiem w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także (w:) Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 27/97; podobnie: wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 95/95).

W niniejszej sprawie uznać należy jednak, że pomimo braku jednoznacznych w swym zakresie przepisów prawa, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji przyjęły odpowiedzialność za brak licencji również po stronie tego ze wspólników spółki cywilnej, który takową licencję posiadał, co nie może spotkać się z akceptacją składu Sądu orzekającego w tej sprawie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie sporne decyzje administracyjne, działając w tym zakresie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zasądzając od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 320 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.