Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814741

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 czerwca 2012 r.
VI SA/Wa 582/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek.

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki, Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Nr (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), dalej ustawa o świadczeniach i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. N., skarżącej w niniejszej sprawie, od decyzji nr (...) Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia (...) sierpnia 2010 r., w pkt a tj. w części dot. uznania skarżącej za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 2 stycznia 2002 r., uchylił ww. decyzję w pkt b i orzekł, że skarżąca była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (...) Oddział w (...), Inspektorat w (...) pismem z dnia (...) marca 2009 r., zwrócił się do Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólników Przedsiębiorstwa Handlowego "(...)" spółka jawna i wydanie na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach decyzji w sprawie M. N. (skarżącej).

Wnioskodawca wskazał, iż w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS stwierdzono brak zgłoszenia M. N. do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 maja 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. (tekst jedn.: w okresie, kiedy podstawą do prowadzenia działalności był wpis do ewidencji działalności gospodarczej) oraz brak zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 lipca 2008 r. do nadal.

Dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją nr (...) z dnia (...) października 2009 r., stwierdził, że M. N. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r., oraz od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ uznał wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej za faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu (indywidualny wpis M. N. w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta (...) pod numerem (...) nazwa: Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" od dnia (...) marca 2001 r. do dnia (...) września 2009 r.). Organ nie odniósł się do twierdzenia strony, że indywidualny wpis w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta (...) pod numerem (...) nazwa: Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" dokonany został z urzędu z powodu zmiany przepisów, natomiast z powodu zaniedbań pracowników tego wydziału nie wykreślono wpisu z dniem przekształcenia w spółkę jawną i wpisania do KRS.

Prezes NFZ wskazał, że przyjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie nie zostało oparte na jakichkolwiek ustaleniach, które potwierdziłyby faktyczne prowadzenie działalności przez ubezpieczoną na podstawie indywidualnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta (...), pod numerem (...) nazwa: Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)". Organ pominął wyjaśnienia strony, które posiadają walor oświadczenia i jeżeli się z nimi nie zgadzał to powinien przedstawić dowód przeciwny, czego nie uczynił.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dyrektor (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., na podstawie art. 8 pkt 1) lit. c), art. 11 ust. 1 w związku z art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.); art. 9 ust. 1 pkt 1) lit. c), art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.); art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 69 ust. 1 oraz art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.); w związku z: art. 8, art. 18 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.); art. 2, art. 7 w związku z art. 88d ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.); art. 2, art. 14 i art. 14a (obowiązujący od dnia 20 września 2008 r.) oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 oraz art. 7d ust. 1 i art. 7e ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.); art. 13 oraz art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769 z późn. zm.); art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), uznał M. N. za a) objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r.;

b)

nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r.

M. N. wniosła odwołanie od tej decyzji w części, dot. rozstrzygnięcia zawartego pkt a) tj. objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r. wskazując, że uchwałą nr (...) z (...) lipca 2010 r. Zgromadzenie Wspólników spółki Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" W. G. i wspólnicy spółka jawna w (...), postanowiło zakończyć działalność spółki, i tym samym na wskutek decyzji nr (...) z dnia (...) marca 2008 r., w spółce w której skarżąca była wspólnikiem nastąpiły nieodwracalne zmiany. Po uprawomocnieniu się decyzji nr (...) z (...) marca 2008 r. spółka jawna "(...)" zwolniła wszystkich pracowników, wyzbyła się majątku, spłaciła zobowiązania i z dniem (...) marca 2009 r. zawiesiła działalność gospodarczą, a (...) lipca 2010 r. rozwiązano spółkę.

Skarżąca podkreśliła, że istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy w spornym okresie tj. od 1 stycznia 1999 r. do 2 stycznia 2002 r., prowadziła działalność gospodarczą. Jej zdaniem organ wydający decyzję przyjął, że w tym zakresie domniemanie o prowadzeniu działalności gospodarczej przez nią nie zostało wzruszone, a za takim rozumowaniem przemawiał rzekomo fakt, że brała udział w toczących się postępowaniach sądowych, a także informacje uzyskane z urzędu skarbowego. Intencją skarżącej nie było wykazanie, że nie było przychodu, bo nie było działalności, ale odwrotnie, że nie było działalności i dlatego nie było przychodu.

Prezes NFZ na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia (...) października 2010 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do ustaleń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r., wskazał, iż bezspornym w sprawie jest, że z przedstawionego dokumentu - decyzji Urzędu Miejskiego w (...) z dnia (...) kwietnia 2001 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem (...) kwietnia 2001 r. wpisu nr (...) dokonanego w dniu (...) grudnia 1990 r. pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" s.c. M. N. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta (...) jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w ramach Przedsiębiorstwa Handlowego "(...)" spółka cywilna. Następnie zgromadzenie wspólników w dniu (...) listopada 2001 r. podjęło uchwałę w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa Handlowego "(...)" spółka cywilna w (...) w Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" spółka jawna W. G. i Wspólnicy w (...). W związku z powyższym dnia (...) stycznia 2002 r. dokonano wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: (...) podmiotu: Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" W. G. i Wspólnicy spółka jawna w (...).

Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (...) Oddział w (...) Inspektorat w (...) z dnia (...) stycznia 2009 r. kierowanego do Urzędu Skarbowego w (...) z prośbą o podanie informacji dotyczącej M. N. wynika, że skarżąca figuruje jako osoba fizyczna nie prowadząca samodzielnie działalności gospodarczej, jako wspólniczka spółki jawnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgadza się z ustaleniami organu I instancji w zakresie pkt a) decyzji tj. uznania M. N. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r.

Odnosząc się natomiast do ustaleń dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ zawartych w pkt b) zaskarżonej decyzji tj. uznania M. N. za nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę należy rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego M. N. zgodnie z wnioskiem ZUS, w szczególności za okres od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej.

W skardze na powyższą decyzję M. N. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej uchylenia i przekazania do ponownego rozstrzygnięcia decyzji dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ w zakresie określonym w pkt b) tj. uznania skarżącej za nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. oraz uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozstrzygnięcia w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 14/11 uchylił ww. decyzję. Podkreślił, że zaskarżona decyzja była decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaś tego rodzaju decyzja może zostać wydana, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa prawnego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. W związku z tym organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub w znacznej części, tj. niezgodnie z uprawnieniami z art. 136 k.p.a. lub postępowanie przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. W związku z tym organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub w znacznej części, tj. niezgodnie z uprawnieniami z art. 136 k.p.a.

Sąd zaznaczył także, że w przypadku decyzji kasacyjnych opartych na art. 138 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.).

W ocenie WSA przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., co do przesłanek jego zastosowania. Podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a jest bowiem nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia organowi odwoławczemu, w granicach podanych przez art. 136 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowego postępowania administracyjnego w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie.

Organ odwoławczy zaś nie wskazał, jakich to istotnych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji nie przeprowadził w całości lub w znacznej części. Sąd uznał, że z opisu organu odwoławczego co do ustaleń pierwszej instancji, nie sposób wywieźć ich niekompletności w rozumieniu rażącego naruszenia norm procesowych. Prezes NFZ nie podał również, jakie przepisy postępowania w sposób rażący naruszył organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które to naruszenie uzasadniałoby zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskazywanie (zalecanie) przez organ odwoławczy objęcia skarżącego ubezpieczeniem za okres od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r., bez jednoczesnego zarzucenia organowi I instancji braku w ustaleniach faktycznych lub niewłaściwej oceny zgromadzonych dowodów albo dokonania tych ustaleń z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, nie mogło, zdaniem WSA, prowadzić do wydania jedynie decyzji kasacyjnej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Było to o tyle istotne, bo organ I instancji, wskazując na ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadnił w swojej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego za okres od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r., nie objął skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Organ odwoławczy zaś nie zakwestionował tych ustaleń co do ich kompletności lub trafności oceny w świetle przytoczonych w decyzji przepisów prawa materialnego, jak i nie zakwestionował tych ustaleń z tego powodu, by dokonano je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Ustalenia organu odwoławczego i organu I instancji, co wynikało z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, były tożsame. Natomiast rozstrzygnięcie kasacyjne przez organ odwoławczy nie zostało umotywowane zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez powiązanie tego uzasadnienia z dokonanym rozstrzygnięciem.

Prezes NFZ decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., ponownie rozpoznając sprawę na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., wydaną przez dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ w części b) tj. uznania M. N. za nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. i orzekł, że M. N. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r.

W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał, że zgadza się z ustaleniami organu I instancji odnośnie pkt a) zaskarżonej decyzji tj. uznania M. N. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r.

Odnosząc się do ustaleń zawartych w pkt b) zaskarżonej decyzji tj. uznania M. N. za nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. organ stwierdził:, że z akt sprawy nie wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą na podstawie indywidualnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta (...) pod numerem (...) pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" od dnia (...) marca 2001 r. do dnia (...) września 2009 r. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., M. N. figuruje jako wspólnik Przedsiębiorstwa Handlowego "(...)" spółka jawna W. G. i Wspólnicy w (...). Spółka wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: (...) - dnia (...) stycznia 2002 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego (...) w (...) Wydział (...) Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia (...) kwietnia 2009 r. sygn. akt. (...) wpisana została informacja o zawieszeniu działalności gospodarczej z dniem (...) marca 2009 r. przez Przedsiębiorstwo Handlowe "(...)" W. G. i Wspólnicy spółka jawna w (...).

Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (...) Oddział w (...) nr (...) z dnia (...) maja 2009 r., wynika, że wspólnicy Przedsiębiorstwa Handlowego "(...)" W. G. i Wspólnicy Spółka Jawna jako płatnicy składek posiadają w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS indywidualne konta.

Z dniem (...) lipca 2008 r. Spółka zgłosiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaprzestanie prowadzenia działalności przekazując do ZUS wyrejestrowania wspólników z ubezpieczeń (ZUS ZWUA) oraz wyrejestrowania jako płatników składek (ZUS ZWPA).

Z pisma ZUS (...) Oddział w (...) Inspektorat w (...) z dnia (...) stycznia 2009 r., kierowanego do Urzędu Skarbowego wynika, iż M. N. figuruje jako osoba fizyczna nie prowadząca samodzielnie działalności gospodarczej, a figuruje jako wspólnik Przedsiębiorstwa Handlowego "(...)" spółka jawna W. G. i Wspólnicy w (...) od (...) grudnia 1990 r. do nadal, brak zawiadomienia o likwidacji.

Organ wskazał, że konieczność wydłużenia okresu objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym o okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. w porównaniu z decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., wydaną przez dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ wynika z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach obowiązującego do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi" a także z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej".

Powyższy przepis zdaniem organu jednoznacznie określa okres podlegania osób prowadzących pozarolniczą działalność ubezpieczeniom, wobec powyższego nieobjęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym za ww. okres byłoby rażącym naruszeniem przepisu, który jasno i w sposób niebudzący wątpliwości określa okres, kiedy osoby prowadzące działalność powinny podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Organ wskazał, że znajduje tutaj zastosowanie przepis art. 139 k.p.a., który zezwala na pogorszenie sytuacji prawnej wnoszącego odwołanie w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo. Dodatkowo podkreślił, że decyzja nieobejmująca ubezpieczeniem zdrowotnym za okres prowadzenia pozarolniczej działalności naruszałaby interes społeczny, gdyż mogłaby pozbawić innych ubezpieczonych możliwości korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, za składki które powinna opłacić osoba objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Decyzja o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym nie jest decyzją, w której organ ma możliwość dowolnego kształtowania sytuacji prawnej osób prowadzących działalność pozarolniczą, w szczególności wspólników spółek jawnych, gdzie już samo zarejestrowanie spółki jawnej oznacza konieczność objęcia wspólników obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Zdaniem organu zakaz pogarszania sytuacji prawnej nie jest zakazem bezwzględnym i pozwala na zmianę decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w przypadkach wskazanych w przepisach prawa. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszym przypadku zdaniem Prezesa NFZ miało to miejsce.

Na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie od Prezesa NFZ na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego:

- art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, iż skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie, gdy zaprzestała jej prowadzenia;

naruszenie prawa procesowego:

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji na niekorzyść odwołującej się;

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie przez organ zarzutu skarżącej naruszenia przez organ I instancji art. 145, art. 149 § 1 k.p.a., nieuwzględnienie złożonego w sprawie przez skarżącą dowodu w postaci odpisu decyzji Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr (...) z dnia (...) marca 2008 r. oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i zarzutów zgłoszonych przez skarżącą;

- art. 145, art. 149 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie w zakresie części a) - uprzednio zakończonej ostateczną decyzją nr (...) Dyrektora (...) Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) marca 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że w korespondencji przekazywanej do ZUS przez Spółkę wskazywane były różne daty zaprzestania prowadzenia działalności - np. w piśmie z dnia (...) czerwca 2008 r., podano jako datę likwidacji (...) listopada 2007 r., a w piśmie z dnia (...) listopada 2008 r. - datę (...) lipca 2008 r. Ponadto w odpisie pełnym z rejestru przedsiębiorców sporządzonym na dzień (...) czerwca 2008 r. oraz na dzień (...) marca 2009 r. brak jest jakichkolwiek zapisów o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez Spółkę. Urząd Skarbowy w piśmie z dnia (...) listopada 2008 r. potwierdził, iż wspólnicy Spółki nie powiadomili Urzędu o likwidacji działalności oraz na bieżąco dokonywali wpłat z podatku. Zdaniem organu z analizy zabranego materiału wynika, iż Spółka w spornym okresie funkcjonowała w obrocie gospodarczym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca odwołała się od decyzji nr (...) Dyrektora (...) OW NFZ ale tylko w części dotyczącej objętego decyzją rozstrzygnięcia w pkt a tj. w części dotyczącej uznania, iż jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 2 stycznia 2002 r. Natomiast decyzją z dnia (...) października 2010 r. Prezes NFZ rozstrzygnął także co do pkt b ww. decyzji (w którym uznano, że skarżąca nie jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r.), który odwołaniem skarżącej nie został objęty (a zaskarżoną decyzją Prezes NFZ orzekł jedynie w zakresie rozstrzygnięcia w pkt b decyzji organu I instancji nr (...) r.) Powstaje zatem kwestia dopuszczalności orzekania ponad żądanie odwołania (w decyzji znalazły się dwa rozstrzygnięcia, co do których mogłyby być wydane odrębne decyzje - jedno dotyczące okresu od 1 stycznia 1999 r. do 2 stycznia 2002 r., zaskarżone przez skarżącą i drugie dotyczące dnia 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r., którego skarżąca nie kwestionowała). Jednakże Sąd w rozpoznawanej sprawie nie jest uprawniony do czynienia rozważań w takim zakresie i oceny działania organu skutkującego decyzją z dnia (...) października 2010 r.

Decyzja ta została bowiem poddana kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 14/11 uchylił tę decyzję nie kwestionując, jak wynika z uzasadnienia wyroku, procedowania Prezesa NFZ także w zakresie pkt b decyzji nr (...) Dyrektora (...) OW NFZ.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w tym orzeczeniu wiązała Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (ze skargi na decyzję Prezesa NFZ z dnia (...) grudnia 2011 r.).

Nie zmienia to jednak faktu, iż skoro ww. decyzja Prezesa NFZ została ww. wyrokiem uchylona to rzeczą organu było ponowne rozpatrzenie odwołania skarżącej, a więc również co do kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w pkt a decyzji nr (...).

Z zaskarżonej decyzji wynika, iż w takim zakresie organ odwołania nie rozpoznał. Okoliczność, iż w uzasadnieniu decyzji organu wspomniał, iż zgadza się z ustaleniami Dyrektora (...) OWZ, iż skarżąca była objęta ubezpieczeniem w kwestionowanym przez nią okresie nie wywołuje skutków, jakie przepisy prawa wiążą z wydaniem rozstrzygnięcia ani też takiego rozstrzygnięcia ten fragment uzasadnienia nie stanowi. Osnowa decyzji zawiera tylko rozstrzygnięcie co do pkt b tej decyzji. W tym również zakresie rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela bowiem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 139 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w powołanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji.

Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja wnoszącej odwołanie pogorszyła się na skutek rozpatrzenia jego odwołania i wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Prezes NFZ uchylił pkt b) decyzji nr (...), uznający, iż skarżącą jest objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. i orzekł, iż M. N. była objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego na wyżej wskazany okres. Faktu orzeczenia na niekorzyść strony nie kwestionował również sam organ odwoławczy, próbując wykazać, że zaistniały w sprawie przesłanki pozwalające na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius.

Należy jednak zauważyć, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji i nie zastosowanie się do tej zasady winno być szczegółowo uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85). Znaczenie powyższej zasady w systemie prawa administracyjnego podkreśla orzecznictwo sądów. W wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93 (PiP 1994, z. 9, s. 112) Sąd Najwyższy wraził pogląd, iż respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Charakter obu przesłanek został precyzyjnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04 (Lex nr 165003). W orzeczeniu tym Sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym.

Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Te bowiem przesłanki w myśl art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. także wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, z. 2, poz. 71). Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93).

Z kolei z art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególna funkcję jaką przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił przedstawionym wyżej zasadom. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się wprawdzie uzasadnienie co do, przyczyn odstąpienia od zakazu z art. 139 k.p.a. ograniczające się do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji miała rażąco naruszać prawo oraz naruszać interes społeczny. Jednakże, w ocenie Sądu uzasadnienie nie odpowiada wyżej wskazanym kryteriom - szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od reguły z art. 139 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że Dyrektor (...) OWNFZ w decyzji nr (...) co do rozstrzygnięcia w pkt b) powołał te same przepisy materialnoprawne - ustawy o świadczeniach, do których odwołuje się Prezes NFZ, uzasadniając rażące naruszenie prawa przez organ I instancji. Należy zwrócić uwagę, że Dyrektor (...) OWNFZ rozstrzygając w pkt b) decyzji nr (...) wziął także pod uwagę przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do których wprost odwołuje się ustawa o świadczeniach oraz uregulowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które z kolei są konieczne do ustalenia dat rozpoczęcia, zawieszenia, zakończenia działalności gospodarczej. Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się szczegółowo do zastosowanych przepisów i poczynionych przez organ I instancji ustaleń, dlaczego potraktował stanowisko organu I instancji jako rażąco naruszające, prawo. Rozbieżności w stanowisku organów obu instancji dotyczyły bowiem interpretacji powołanych przepisów materialnoprawnych dokonanej na tle odmiennych ustaleń faktycznych poczynionych przez te organy, z tym że w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Tego rodzaju rozbieżności, w ocenie Sądu, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Co do naruszenia interesu społecznego Prezes NFZ sam przyjął, że nie miało ono charakteru rażącego.

Ponadto w sytuacji, kiedy Prezes NFZ dokonywał samodzielnie oceny materiału dowodowego, która doprowadziła go do wniosku, że skarżący powinien być objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, przy przeprowadzanej ocenie winien uwzględnić cały materiał dowodowy, a ocena winna być wszechstronna, co nakazuje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zachowanie tych reguł winno być szczególne zwłaszcza w sytuacji wydania decyzji odchodzącej od reguły z art. 139 k.p.a. Podnieść przy tym należy, że skarżąca wskazała, iż kwestia jej obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej została już rozstrzygnięta w decyzji nr (...) Dyrektora (...) OWNFZ z dnia (...) marca 2008 r. (znajdującej w aktach adm.). Organ do zarzutu tego nie odniósł się, choć skarżąca wywodziła z tej decyzji daleko idące skutki procesowe w kontrolowanym postępowaniu (w skardze mowa jest jako o przyczynie wznowienia postępowania, a nawet stwierdzenia nieważności).

Wobec powyższego, nie przesądzając wyników postępowania odwoławczego, Prezes NFZ rozpatrzy odwołanie skarżącej w zakresie przez nią wskazanym czyli co do pkt a) decyzji nr (...), z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, co znajdzie następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.