Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 759722

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 sierpnia 2010 r.
VI SA/Wa 562/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Frąckiewicz, Halina Emilia Święcicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie wyrażenia opinii oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W związku ze stwierdzeniem przesłanek do cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia, udzielonej S. Z. prowadzącemu działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego "(...)", 1 października 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się z prośbą do Komendanta Policji o wydanie opinii, o której stanowi art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.), dalej jako u.o.o.m.

Komendant Policji, działając w trybie art. 106 § 4 i § 5 k.p.a., (...) listopada 2009 r. wydał postanowienie nr (...), wyrażające opinię, w której uznał za zasadne cofnięcie koncesji S. Z. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego.

Według ustaleń Komendanta Policji, do Sądu Rejonowego dla W. (...) wpłynął akt oskarżenia przeciwko m.in. S. Z. (sygn. akt (...)) o czyn z art. 229 § 1 w związku z art. 12 k.k. - obietnica udzielenia korzyści majątkowej lub udzielenie tej korzyści lub korzyści osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji. Komendant dokonał odpowiednich sprawdzeń w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji oraz w Kartotece Karnej Krajowego Rejestru Karnego. Ponadto, Komendant zwrócił się do Prokuratury Rejonowej W. (...), jak również do naczelników poszczególnych wydziałów Komendy Policji, z zapytaniem o wszelkie informacje mogące mieć wpływ na wydanie opinii w tej sprawie.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że decyzjami z (...) stycznia 2009 r. Komendant Policji zawiesił S. Z. w wykonywaniu praw z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia oraz z licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia (odpowiednio decyzja nr (...) oraz nr (...)). S. Z. odwołał się od tych decyzji, jednak Komendant Główny Policji (...) marca 2009 r. obie te decyzje utrzymał w mocy decyzjami nr (...)oraz (...).

Wskazując na charakter zarzutów stawianych aktem oskarżenia S. Z. Komendant Policji wyraził opinię, iż opiniowany nie daje rękojmi wykonywania działalności gospodarczej o szczególnym charakterze, a taki charakter ma działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia. (...) grudnia 2009 r. S. Z. nadał w placówce pocztowej zażalenie na postanowienie Komendanta Policji w przedmiocie wyrażenia opinii, które wpłynęło do organu w dniu (...) grudnia 2009 r. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie prawa procesowego: art. 7 k.p.a. poprzez zbyt dowolną ocenę materiału dowodowego z pominięciem słusznego interesu obywateli, art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i uzasadnienie postanowienia w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów Państwa, art. 77 § 1 w związku z art. 77 § 4 zd. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wydanie zaskarżonego postanowienia jedynie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego oraz art. 5 § 1 k.p.k. poprzez przedwczesne (tj. przed wydaniem prawomocnego orzeczenia przez sąd karny) uznanie strony za winną zarzucanych jej czynów wbrew zasadzie domniemania niewinności, co stanowi tym samym naruszenie art. 42 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego organ administracji nie uwzględnił nienagannej opinii o przedsiębiorcy z miejsca zamieszkania opierając się wyłącznie na wniesieniu przeciwko niemu aktu oskarżenia, co nie dowodzi jeszcze, w świetle art. 5 § 1 k.p.k., o jakiejkolwiek winie oskarżonego. W związku z tym Komendant powinien również respektować zasadę domniemania niewinności i powstrzymać się przed stwierdzeniem o niezdawaniu rękojmi przez przedsiębiorcę w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej. Z tych względów, w ocenie skarżącego, zaskarżone postanowienie jest co najmniej przedwczesne, gdyż mogło zostać wydane dopiero po prawomocnym wyroku sądu. (...) stycznia 2010 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr (...), w którym zaskarżone postanowienie Komendanta Policji utrzymał w całości w mocy. Organ administracji odniósł się w nim do zarzutu dowolności w ocenie materiału dowodowego i pokreślił, że w ocenie organów Policji postanowienie opiniujące w przedmiocie cofnięcia koncesji winno odwoływać się w szczególności do przesłanek cofnięcia koncesji określonych w u.o.o.m. Właśnie w świetle tych przesłanek został oceniony materiał dowodowy zebrany w sprawie. Zdaniem organu, prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia ma ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz z porządkiem publicznym, dlatego też na Policji spoczywa szczególny obowiązek sprawdzenia, czy działalność ta nie będzie tym dobrom zagrażać. Fakt, że przeciw stronie toczy się postępowanie karne o czyn z art. 229 § 1 k.k. dokonany w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą powoduje, że opiniowany przestał dawać gwarancję (rękojmię), iż w swojej działalności nie będzie zagrażał bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Faktu tego nie może zmienić przedstawiona przez stronę opinia środowiskowa.

Za niezasadny uznał organ administracji zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady domniemania niewinności podkreślając, że organy Policji w toku postępowania administracyjnego nie dokonują oceny zasadności zarzutów wskazanych aktem oskarżenia, zasadności przyjętej w nim kwalifikacji prawnej czynu czy wartości dowodowej zebranego materiału w postępowaniu karnym. Tym samym nie badają przesłanek winy lub niewinności oskarżonego czy podejrzanego. Organy Policji w toku postępowania opiniującego biorą pod uwagę wyłącznie fakt toczącego się postępowania karnego, a zwłaszcza rodzaj zarzucanego danemu podmiotowi przestępstwa i okoliczności jego popełnienia, w kontekście rękojmi wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej objętej zgodnie z przepisami prawa koncesją. (...) lutego 2010 r. S. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji (...) stycznia 2010 r., w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucił uchybienia prawa procesowego: obrazę art. 7 k.p.a. poprzez zbyt dowolną ocenę materiału dowodowego z pominięciem słusznego interesu obywateli, obrazę art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i uzasadnienie postanowienia w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów Państwa, obrazę art. 77 § 1 w związku z art. 77 § 4 zd. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wydanie zaskarżonego postanowienia jedynie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego oraz naruszenie art. 5 § 1 k.p.k., a tym samym art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przedwczesne uznanie skarżącego winnym zarzucanych mu czynów, wbrew zasadzie domniemania niewinności.

Skarżący podniósł, że rozstrzygniecie organu, zwłaszcza zaś dokonywane w ramach uznania administracyjnego, nie powinno nosić cech dowolności (tj. naruszać przepisów postępowania dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśnia relewantnych faktów oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego), a taka sytuacja, w jego ocenie, nastąpiła w niniejszym postępowaniu. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ przy rozstrzyganiu sprawy winien się kierować nie tylko literalnym brzmieniem przepisu prawa, lecz również zasadą celowości i słuszności rozstrzygnięcia wyrażonymi w art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącego organ automatycznie przyjął nadrzędność interesu publicznego nad indywidualnym i nie udowodnił, że interes publiczny jest na tyle ważny, że wymaga ograniczenia indywidualnego uprawnienia, co jest niedopuszczalne szczególnie w kontekście swobody działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego nie można powoływać się ogólnie na interes społeczny przy podejmowaniu negatywnej decyzji dla strony bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko interesowi strony. Brak właściwego uzasadnienia stanowiska organu w tej kwestii pociąga za sobą również naruszenia przepisu art. 8 i art. 11 k.p.a. Dając wyłącznie przewagę interesowi społecznemu organ administracji naruszył również art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzając postępowanie w sposób jednostronny bez uwzględnienia interesu skarżącego i jego pracowników. Organ bowiem nie uwzględnił również nienagannej opinii z miejsca zamieszkania o skarżącym, która miała podważać opinię o braku nieskazitelności charakteru. W związku z tym postawiono zarzut niewyjaśnieni wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W obszernych wywodach skarżący uzasadniał zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, przedstawiając jej rozumienie w doktrynie prawa karnego i judykaturze oraz konsekwencje z tej zasady wypływające. Przestrzegając tej zasady Komendant Główny Policji nie powinien uznać skarżącego za osobę nie dającą rękojmi prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności. Dlatego zaskarżona opinia była co najmniej przedwczesna z uwagi na fakt, że wyrok w sprawie karnej jeszcze nie zapadł. Powołując się na zasadę In dubio pro reo wyrażoną w art. 5 § 2 k.p.a. zdaniem skarżącego organ administracji nie mógł z samego faktu wniesienia przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia wyciągać wniosku o nieddawaniu rękojmi przez przedsiębiorcę. Istota bowiem tego przepisu polega na tym, że nie dające się usunąć wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść oskarżonego. Zlekceważenie tej zasady przez Komendanta Głównego Policji prowadziło również do naruszenia art. 16u. o.o.m.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia (...) czerwca 2010 r. skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja 2010 r. na okoliczność jednostronnego i krzywdzącego sposobu prowadzonego postępowania przez Komendanta Głównego Policji nieuwzględniającego słusznego interesu skarżącego i jego pracowników. Postanowieniem tym Minister wstrzymał wykonanie swojej decyzji cofającej koncesję S. Z. z uwagi na rozmiar prowadzonego przez stronę przedsiębiorstwa i liczbę zatrudnionych pracowników. Okoliczności te w ocenie Ministra uzasadniały wydanie przedmiotowej decyzji, gdyż rozwiązanie w krótkim czasie umów wiążących stronę może spowodować znaczą szkodę dla działalności przedsiębiorstwa oraz dla kontrahentów, którzy muszą wyłonić w drodze zamówień publicznych nowych usługodawców. Niezależnie od tego organ administracji miał również na uwadze, iż natychmiastowe wykonanie decyzji może wywołać istotne skutki w dłuższym okresie czasu na rynku usług ochrony osób i mienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Artykuł 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 k.p.a. stanowi natomiast, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Współdziałanie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest podejmowane przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający, którym w sprawie był Komendant Policji, uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajął, nie rozstrzygało o istocie sprawy ani nie kończyło jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w tym przypadku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.

Opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do meritum, a więc w przedmiocie cofnięcia koncesji. Jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, podlegającym takiej samej ocenie, jak pozostałe dowody (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie 2794/00). Organ prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji może korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości co do jego treści, ani że treść ta nie ulegnie zmianie. Innymi słowy, opinia w takiej sprawie niczego jeszcze nie przesądza. Ostateczna decyzja należy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zobowiązany jest ocenić ją jako dowód w sprawie, przy rozważeniu wszystkich argumentów, w tym podnoszonych przez skarżącego i dokonać swobodnej ich oceny według zasad określonych przepisami postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem postawienie skarżącego przez Prokuraturę Okręgową w (...) pod zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 229 § 1 w związku z art. 12 k.k. Według wymienionego przepisu art. 229 § 1 k.k. kto udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Przy czym skarżącemu zarzucono popełnienie wymienionego przestępstwa w warunkach art. 12 k.k. - dwa lub więcej zachowań, podjętych w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, uważa się za jeden czyn zabroniony; jeżeli przedmiotem zamachu jest dobro osobiste, warunkiem uznania wielości zachowań za jeden czyn zabroniony jest tożsamość pokrzywdzonego. Zarzuty aktu oskarżenia (a jest ich dwa) sprowadzają się do udzielenia Dyrektorowi Naczelnemu (...) w W. osobistej obietnicy utrzymania stanowiska i obietnicy korzyści majątkowej nie mniejszej niż 250.000 zł oraz udzielenie zastępcy Dyrektora (...) w W. korzyści majątkowej w kwocie 300.000 zł, w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą przez skarżącego.

W art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia nie wskazano wprawdzie przesłanek opiniowania, pozostawiając je tzw. uznaniu administracyjnemu, lecz wydana w tej sprawie opinia nie przekracza granic tego uznania, skoro skarżącemu ostatecznymi decyzjami zawieszono prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oraz zawieszono prawa wynikające z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia a także postawiono go w stan oskarżenia za popełnienie przestępstw wskazanych wyżej.

Licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w ust. 2 art. 26 u.o.o.m. (posiada obywatelstwo polskie lub obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; ukończyła 21 lat; ukończyła szkołę podstawową; ma pełną zdolność do czynności prawnych, stwierdzoną własnym oświadczeniem; nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne; ma uregulowany stosunek do służby wojskowej), oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania (art. 26 ust. 3 pkt 1 u.o.o.m.). Zgodnie z art. 27 ust. 3 pkt 1 u.o.o.m. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy.

Podobnie licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 (art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia).

Jednym z zasadniczych warunków podanych w wymienionych przepisach jest posiadanie przez przedsiębiorcę nienagannej opinii. Organ opiniujący ma prawo wyrazić swoją ocenę mając na uwadze fakt, że przedmiotowe usługi są związane ze szczególnymi uprawnieniami koncesjonariusza, którego kwalifikacje w tym względzie obejmują nie tylko możność fizycznego wykonywania oraz organizacji tej działalności, ale również jej wiarygodność. Wiarygodność koncesjonariusza oznacza m.in. przekonanie organu Policji o nienaganności jego postępowania jako przedsiębiorcy wykonującego koncesjonowaną działalność gospodarczą. Zatem trudno jest mówić o tym, że skarżący posiada nienaganną opinię w rozumieniu powołanych przepisów, skoro - co jest niewątpliwe - toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych.

Zdaniem skarżącego organy Policji nie uwzględniły jego opinii z miejsca zamieszkania. Opinia, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, nie ma być zbiorem opinii z różnych sfer życia opiniowanego, lecz ma być efektem oceny zebranych faktów w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność" (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 lutego 2009 r. wydany w sprawie II GSK 1066/08). W tych okolicznościach należy rozgraniczyć opinię o S. Z. z miejsca zamieszkania, jako o jednym z obywateli od opinii, jaką wyraził organ Policji o skarżącym, jako o przedsiębiorcy wykonującym koncesjonowaną działalność gospodarczą. Wydając opinię o skarżącym, jako o przedsiębiorcy, organ administracji uznał, że wobec postawienia go w stan oskarżenia w związku z wykonywaną działalnością objętą koncesją jego nienaganność postępowania budzi poważne wątpliwości. Nie miało zatem istotnego znaczenia w sprawie, że w życiu prywatnym S. Z. zachowywał się poprawnie, gdyż nie to zachowanie było przedmiotem zainteresowania organu opiniującego, lecz zachowanie skarżącego jako przedsiębiorcy związane z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą. Wydając opinię w przedmiotowy zakresie, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem wymaganych przepisów postępowania, dlatego zarzut ich naruszenia związany z zarzutem dowolności zajętego stanowiska przez organ Sąd uznał za nietrafny.

Organ administracji, zdaniem Sąd zasadnie podkreślał, że przy opiniowaniu skarżącego jako przedsiębiorcy konstytucyjna zasada domniemania niewinności, zadekretowana także w Prawie karnym, nie mogła stanowić przedmiotu rozważania organu. Organ opiniujący nie oceniał bowiem zasadności argumentów prokuratury zawartych w akcie oskarżenia, gdyż to nie do jego kompetencji należy udowodnienie winy oskarżonemu w sprawie, jako że jest to wyłącznie rola Sądu karnego. Gdyby organ opiniujący był uzależniony w wydaniu opinii od rozstrzygnięcia Sądu karnego w sprawie winy opiniowanego, to w istocie nie byłby organem opiniującym lecz organem upoważnionym do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia koncesji. Tymczasem tak nie jest, gdyż w sprawie cofnięcia koncesji wyłącznie właściwym jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie organy Policji (w tym Komendant Główny Policji).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.