Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 283011

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 31 maja 2006 r.
VI SA/Wa 549/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.).

Sędziowie WSA: Magdalena Bosakirska, Ewa Frąckiewicz.

Protokolant: Anna Błaszczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi Zbigniewa S. prowadzącego działalność w ramach przedsiębiorstwa "Z." Zakład Pracy Chronionej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2005 r., nr ZK-II/M-0800/00/388/04/JK w przedmiocie cofnięcia koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia,

oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zbigniew S. właściciel przedsiębiorstwa "Z." Zakład Pracy Chronionej w W. posiadał koncesję z dnia 31 maja 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W dniach od 31 marca 2004 r. do 2 kwietnia 2004 r. pracownicy Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA przy udziale funkcjonariuszy KWP w W. przeprowadzili kontrolę działalności gospodarczej realizowanej przez Zbigniewa S. w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego "Z." Zakład Pracy Chronionej. Zakresem kontroli objęte były m.in. wydarzenia, które miały miejsce w nocy 28 marca 2004 r. około godz. 3.30 w budynku mieszczącym się w W. przy ul. Z. W toku kontroli ustalono, iż tego dnia pracownicy ochrony firmy "Z." siłą usunęli z przedmiotowego budynku strajkujących pracowników, w wyniku czego czterech z nich doznało obrażeń.

Interwencja realizowana była na podstawie umowy zawartej dnia 26 marca 2004 r. między WPBP nr 1 "J." S.A. a "Z." Zakład Pracy Chronionej Zbigniew S., gdzie zleceniobiorca zobowiązał się m.in. do "(...) przywrócenia właściwego charakteru obiektu biurowego poprzez usunięcie osób nieuprawnionych, wskazanych przez zleceniodawcę, a także ochrony mienia przed bezprawnym działaniem (kradzieżą z włamaniem, rabunkiem, dewastacją, przebywaniem na terenie chronionym osób nieuprawnionych)". Interwencja miała zostać przeprowadzona na pisemne żądanie zleceniobiorcy.

W realizacji ww. umowy brali także udział pracownicy firmy "Z." Sp. z o.o. oraz Spółki z o.o. "E.".

Kontrolującym przedstawiono kasetę VHS z zapisem interwencji, w dniu 28 marca 2004 r., w której brało łącznie udział 56 pracowników, w tym 52 pracowników ochrony: z czego 5 pracowników "E." Sp. z o.o., 18 pracowników "Z." Sp. z o.o. oraz 29 pracowników "Z." Zbigniew S. - pod bezpośrednim kierownictwem Zbigniewa S. - właściciela firmy "Z.", będącego jednocześnie Prezesem Zarządu Sp. z o.o. "E.".

Organ ustalił, że w nocy 28 marca 2004 r. o godz. 3.30 pod siedzibę "J." przybył Zbigniew S. wraz z pracownikami grupy Z. oraz E. wraz z prokurentem zleceniodawcy Grzegorzem W. W obiekcie pełnił dyżur pracownik ochrony z firmy "R.", która realizowała ochronę obiektu przy ul. Z. na rzecz WPBP nr 1 Grupa "J." na podstawie umowy z dnia 18 września 2003 r. do 31 marca 2004 r. Mimo tej ochrony na polecenie prokurenta "J." zostały wyważone drzwi wejściowe, pracownicy grupy interwencyjnej weszli do budynku i wewnątrz przystąpili do usuwania przebywających tam osób. W przypadku jednego pomieszczenia spotkali się z oporem znajdujących się tam osób. Pracownicy ochrony wyposażeni w tarcze ochronne uniemożliwili dalszy opór protestującym. Organ ustalił, także na podstawie wyjaśnień Zbigniewa S., że wobec najbardziej agresywnych zastosowano chwyty transportowe. Przypadek użycia w stosunku do protestującego środka przymusu bezpośredniego został zarejestrowany również w materiale filmowym. Skutkiem podjętej interwencji czterem protestującym osobom udzielono pomocy medycznej. W materiale filmowym zarejestrowano przypadek użycia przez pracowników ochrony w stosunku do protestującego środka przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej.

Bezspornym jest, że wszystkie czynności podejmowane były bez udziału funkcjonariuszy Policji, która została wezwana przez pracownika ochraniającego budynek - z firmy "R.".

Pismem z dnia 5 kwietnia 2004 r. organ koncesyjny poinformował Zbigniewa S. - o wszczętym postępowaniu w sprawie cofnięcia mu udzielonej koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego, udzielił terminu do wypowiedzenia się w tej sprawie. Wskazał, że ustalenia kontroli dały podstawę do postawienia Spółce zarzutu stworzenia swoim działaniem zagrożenia bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli oraz utraty zdolności należytego wykonywania działalności gospodarczej i dały podstawę do zastosowania we wszczęciu postępowania przepisów art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), przy czym w toku (w dniu 21 sierpnia 2004 r.) weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), która zmieniła treść art. 22 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

Organ koncesyjny działając zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji.

W dniu 26 kwietnia 2004 r. do udziału w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia Zbigniewowi S. koncesji została dopuszczona - na jej wniosek - organizacja społeczna - NSZZ "S.".

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. (po uprzednim uchyleniu mu postanowienia) wydał ponownie negatywną opinię o koncesjonowanej działalności gospodarczej prowadzonej przez Zbigniewa S. i postanowienie to zostało utrzymane w mocy w dniu 10 września 2004 r. przez Komendanta Głównego Policji, który nie uwzględnił argumentów zażalenia strony.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2004 r., nr ZK II/M-0800/00/388/04/JK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął Zbigniewowi S. koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego "Z." Zakład Pracy Chronionej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej z dnia 31 maja 2000 r. Wskazał w uzasadnieniu, że Zbigniew S. oraz podlegli mu pracownicy "Z." Zakład Pracy Chronionej naruszyli prawo podejmując się realizacji umowy polegającej na usunięciu z budynku protestujących pracowników. Pracownicy ochrony nie mieli prawa użycia wobec strajkujących środków przymusu bezpośredniego, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia pracownik ochrony - w granicach chronionych obiektów i obszarów - ma prawo do stosowania środków przymusu bezpośredniego, o których mowa w art. 38 ust. 2 tylko, w przypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie lub odparcia ataku na pracownika ochrony. Sytuacja jaka miała miejsce w budynku przy ul. Z., nie uprawniała kierującego akcją Zbigniewa S. do podjęcia działań z użyciem środków przymusu bezpośredniego przez pracowników ochrony wobec protestujących pracowników "J.", ponieważ usługę ochrony mienia w budynku przy ul. Z. do dnia 31 marca 2004 r., czyli w dniu interwencji pełniła firma "R.". Z tego względu zadaniem pracowników "Z." Zakład Pracy Chronionej, nie była ochrona mienia w rozumieniu ustawy o ochronie osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów, lecz działania typowo interwencyjne zmierzające, przede wszystkim do usunięcia protestujących i przedsiębiorca wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z udzielonej mu koncesji.

Organ koncesyjny wskazał, że Zbigniew S. wykonując usługę usunięcia z budynku osób wykroczył poza dozwolone formy realizacji usług ochrony osób i mienia, określone w art. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

Artykuł 2 ww. ustawy definiuje ochronę mienia jako działania zapobiegające przestępstwom wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstaniu szkody wynikające z tych zdarzeń oraz niedopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony. Ustawowa definicja ochrony mienia mówi zatem o działaniach typowo prewencyjnych, do których podjęcia uprawnieni są pracownicy ochrony koncesjonowanego przedsiębiorcy, który chroni dane obiekty lub obszary. Działanie pracowników "Z." Zakład Pracy Chronionej było działaniem aktywnym poprzez podjęcie się usunięcia osób nieuprawnionych z terenu chronionego. Takie działanie wykroczyło poza dozwolony przez ustawę o ochronie osób i mienia zakres uprawnień. Realizując umowę wykraczającą poza zdefiniowane w ustawie zadania ochrony mienia, bezprawnie w ocenie organu koncesyjnego zastosowano środki przymusu bezpośredniego, co stworzyło dla protestujących bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Organ powoływał się na załączone do akt postępowania protokoły przesłuchań świadków, którzy zeznawali o wynoszeniu tych strajkujących, którzy nie chcieli wyjść, przypadku wynoszenia osoby przez czterech mężczyzn i bicia jej pięściami przez jednego z ochroniarzy, gdy w tym samym czasie dwóch innych wykręcało mu ręce, wyrzucaniu siłą, szarpaniu i wypychaniu na zewnątrz i wyprowadzaniu na siłę z budynku przez ochroniarzy. Bezpośrednio po zdarzeniu czterem protestującym udzielono pomocy medycznej. Dwóch z nich odniosło obrażenia, które skutkowały naruszeniem czynności narządów ciała na czas poniżej siedmiu dni.

W tych okolicznościach organ ocenił, że Zbigniew S. podjął się działań polegających na przywróceniu utraconego posiadania, zastrzeżonych wyłącznie dla organów państwowych takich m.in. jak Policja działająca w określonych prawem trybie i formach. Usługi ochrony osób i mienia mają wyraźnie charakter prewencyjny i tylko w wyjątkowych przypadkach przepisy prawa uprawniają do stosowania samopomocy. Przypadkiem tym nie jest przywracanie utraconego posiadania. Z tego względu udział Zbigniewa S. i jego pracowników w interwencji w budynku zarządu spółki WPBP nr 1 Grupa "J." S.A., w ramach koncesjonowanej działalności ocenił jako rażąco naruszający warunki jej wykonywania, a wręcz jako zagrożenie bezpieczeństwa obywateli, co stanowi przesłankę cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zbigniew S. (dalej jako skarżący) kwestionował ustalenia prawne i faktyczne. Zarzucił wydanie decyzji w sytuacji, kiedy postanowienie zawierające negatywną opinię zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powoływał się na treść art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia, który daje prawo do stosowania przymusu bezpośredniego.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2005 r., nr ZK-II/M-0800/00/388/04/JK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał zaskarżoną decyzję, dotychczasową argumentację faktyczną i prawną. Odnosząc się do zarzutów strony stwierdził, że spełnił warunek art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana po wydaniu przez Komendanta Głównego Policji postanowienia z dnia 10 września 2004 r. utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. Zaskarżenie przez stronę postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru kontroli instancyjnej i nie wstrzymuje wykonania postanowienia, za czym wyraźnie przemawia przepis art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec powyższego organ koncesyjny może wydać decyzję cofającą koncesję przed rozpatrzeniem skargi na przedmiotową opinię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Działanie takie podyktowane jest m.in. zasadą ekonomii procesowej. Powołał się na pogląd wynikający z uzasadnienia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt II SA 843/01 oraz wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 418/02, w którym Sąd stwierdził: "Istotne dla pojęcia decyzji w sprawie cofnięcia koncesji było wyczerpanie trybu zażalenia na postanowienie komendanta wojewódzkiego Policji w administracyjnym toku instancji, a nie oczekiwanie, aż skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji rozpozna Naczelny Sąd Administracyjny".

Wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organ koncesyjny miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie podzielił stanowiska skarżącego, że zawarta przez firmę umowa wyraźnie uprawniała pracowników "Z." Zakład Pracy Chronionej do użycia sił i środków, które w sposób właściwy, a co za tym idzie konieczny, miały spowodować usunięcie osób nieuprawnionych z budynku przy ul. Z. To nie treść umowy lecz obowiązujące przepisy prawa dają możliwość firmom ochroniarskim, i to tylko w ściśle określonych przypadkach, użycia środków przymusu bezpośredniego w ramach uprawnień wynikających z posiadania koncesji. Zbigniew S. oraz podlegli mu pracownicy ochrony "Z." Zakład Pracy Chronionej, którym powierzono zadanie usunięcia strajkujących z budynku "J." nie mieli prawa użycia wobec tych osób środków przymusu bezpośredniego, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia, pracownik ochrony - w granicach chronionych obiektów i obszarów - ma prawo do stosowania środków przymusu bezpośredniego, o których mowa w art. 38 ust. 2 tylko w przypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie lub odparcia ataku na pracownika ochrony.

Sytuacja taka nie miała miejsca w W. w budynku przy ul. Z. i nie uprawniała kierującego akcją Zbigniewa S. do podjęcia działań z użyciem środków przymusu bezpośredniego przez pracowników ochrony wobec protestujących pracowników "J.", ponieważ usługę ochrony mienia w budynku przy ul. Z. w dniu interwencji "Z." Zakład Pracy Chronionej - zgodnie z obowiązującą umową (wygasła dopiero w dniu 31 marca 2004 r.) pełniła firma "R.". Stąd de facto zadaniem firmy nie była ochrona mienia w rozumieniu ustawy o ochronie osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów, lecz działanie interwencyjne zmierzające do usunięcia osób protestujących.

Ocenił, że działania pracowników ochrony "Z." Zakład Pracy Chronionej pod bezpośrednim kierownictwem Zbigniewa S. miały charakter wyłącznie "pacyfikacyjny", noszący cechy przywłaszczenia funkcji publicznych organów państwowych właściwych do egzekwowania prawa. Były aktywną, agresywną interwencją zamierzającą do usunięcia siłą protestujących, co stworzyło dla nich bezpośrednie zagrożone życia i zdrowia. Takie działania są przekroczeniem granic ustawowych usług ochrony osób i mienia, gdzie wyraźnie wskazuje się na charakter prewencyjny tych usług.

Reasumując, organ stwierdził, że przedsiębiorca przyjmując do realizacji umowę dotyczącą usunięcia osób z terenu zakładu oraz w trakcie jej wykonywania rażąco uchybił przepisom ustawy o ochronie osób i mienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zbigniew S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił:

-

naruszenie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy, poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca wykonując usługę usunięcia z budynku osób nieuprawnionych wykroczył poza dozwolone formy realizacji usług ochrony osób i mienia oraz dopuścił do przekroczenia uprawnień przez pracowników ochrony, a podjętych przez niego działań nie można utożsamiać z zadaniami ochrony osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów,

-

naruszenie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, w szczególności art. 16 ustawy, poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu koncesji, faktu, iż strona za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji w dniu 7 października 2004 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Komendanta z dnia 10 września 2004 r., podczas gdy opinia Komendanta wyrażona w formie postanowienia jest koniecznym składnikiem decyzji o cofnięciu koncesji i do czasu jej rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, niemożliwym jest wydanie decyzji o cofnięciu koncesji. Powołując się na ogólne warunki umowy zlecenia z dnia 26 marca 2004 r. skarżący wskazał, że był zobowiązany do przywrócenia właściwego charakteru obiektu biurowego poprzez usunięcie osób nieuprawnionych wskazanych przez zleceniodawcę oraz ochrony mienia przed przebywaniem na terenie osób nieuprawnionych. W stanie faktycznym bezsprzecznie zaistniała konieczność ochrony mienia przed bezprawnym działaniem osób nieuprawnionych - w tym wypadku strajkujących. Zobowiązany był na mocy § 1 pkt 5 umowy wykonać usługę w sposób zapewniający ochronę mienia przy użyciu sił i środków jakie według niej będą stosowane, właściwe i konieczne. Zobowiązanie to miał prawo zrealizować poprzez stosowanie przymusu bezpośredniego, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, bowiem istniało zagrożenie dóbr powierzonych ochronie.

Skarżący wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1988 r. w sprawie ochrony w trakcie wprowadzania ich w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony, podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów przy wzywaniu osób do opuszczenia obszaru lub obiektu, w przypadku stwierdzenia braku uprawnień do przebywania na terenie chronionego obszaru lub obiektu albo stwierdzenia zakłócenia porządku pracownik ochrony wzywa osobę nieposiadającą uprawnienia do przebywania na obszarze lub obiekcie chronionym albo zakłócającą porządek do opuszczenia lokalu lub obiektu, informując ją o przyczynie wydania tego polecenia. Wezwanie Policji, następuje dopiero w przypadku niepodporządkowania się poleceniu. Skoro akcja usunięcia nielegalnie przebywających w budynku osób przebiegała w sposób zorganizowany i spokojny, nie istniała konieczność wzywania Policji, która od samego początku monitorowała przebieg zdarzenia, co wynika to bezpośrednio z treści sprawozdania Komendy Wojewódzkiej Policji w W. z dnia 2 kwietnia 2004 r., a informacje wynikające z protokołów przesłuchania świadków wyraźnie wskazują, iż siła fizyczna w postaci chwytów obezwładniających została użyta w stosunku do kilku osób, które atakowały pracowników ochrony w trakcie wyprowadzania ich z budynku.

Zastosowane wobec nich środki przymusu nastąpiły w granicach ustawowo zakreślonych uprawnień. Fakt zastosowania chwytów obezwładniających nie doprowadził w żaden sposób do naruszenia zapisów ustawowych, bowiem z treści art. 38 ustawy o ochronie osób i mienia jasno wynika, że pracownik posiadający licencję pracownika ochrony fizycznej może stosować środki przymusu bezpośredniego w przypadku zagrożenia dóbr powierzonych ochronie lub odparcia ataku na pracownika ochrony, wyłącznie wobec osób uniemożliwiających, wykonanie przez niego zadań określonych w ustawie. Fakt blokowania przez niektórych strajkujących wejścia oraz ich agresywne zachowanie wymusił na pracownikach ochrony użycie najłagodniejszego ze środków przymusu bezpośredniego, jakim były chwyty obezwładniające, w wyniku czego nikt nie odniósł poważnych obrażeń.

W ocenie skarżącego doszło do wypełnienia przesłanek ustawowych określonych w art. 36 ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia, tak więc brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń po jego stronie. Legitymacja do takiego działania znajduje - jego zdaniem - potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 września 2001 r., w którym stwierdzono m.in., że podmiot, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego, (sygn. II SA 1814/00, LEX nr 51238). Zadaniem firmy była przede wszystkim należyta ochrona mienia poprzez usunięcie osób nielegalnie przebywających w przedmiotowym budynku. Podjęte działania zostały starannie zaplanowane i przeprowadzone. Pracownicy firmy zostali w tym celu odpowiednio poinstruowani i uprzedzeni o możliwości użycia siły fizycznej, jednakże z wyraźnym zastrzeżeniem, że jej użycie winno nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ataku na osobę funkcjonariusza ochrony.

Skarżący zarzucił, że organ koncesyjny wyraźnie nie wskazał w jaki sposób nastąpiło naruszenie ustawy z 22 sierpnia 1997 r. Samo stwierdzenie naruszenia bez uzasadnienia i podania przyczyn, takiej a nie innej decyzji organu koncesyjnego, który w uzasadnieniu ograniczył się tylko do przytoczenia stanowiska skarżącego przedsiębiorcy i postanowień Komendanta Policji budzi uzasadnioną wątpliwość nie tylko co do wartości merytorycznej tak wydanej decyzji, ale przede wszystkim wskazuje na jej liczne braki, które skutkują przyjęciem, iż wydana decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym.

Zarzucił, jak w odwołaniu, iż zakwestionował postanowienie utrzymujące w mocy negatywną opinię Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. poprzez złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Komendanta z dnia 10 września 2004 r., i czynności tej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnił przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu przedmiotowej koncesji.

Powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 (OSP 8/98, nr 2, poz. 23) i stwierdził, iż stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym czasem determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie. Organ prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie było ostateczne, dopóty nie ma pewności w tym zakresie. Co więcej, organ prowadzący postępowanie główne, wiedząc, że w stosunku do takiego postanowienia wniesiono środek zaskarżenia, powinien się liczyć z możliwością zmiany opinii i właśnie w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to przymiotu trwałości. Nieuwzględnienie faktu zaskarżenie tego postanowienia stanowi naruszenie przepisu dotyczącego współdziałania organów o którym mowa w art. 106 § 1 i 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ koncesyjny wydając decyzję z dnia 2 grudnia 2004 r. spełnił warunek art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana po wydanym w dniu 10 września 2004 r. postanowieniu Komendanta Głównego Policji utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. Zaskarżenie przez Stronę postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru kontroli instancyjnej i nie wstrzymuje wykonania postanowienia, za czym wyraźnie przemawia przepis art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec powyższego organ koncesyjny może wydać decyzję cofającą koncesję przed rozpatrzeniem skargi na przedmiotową opinię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Działanie takie podyktowane jest m.in. zasadą ekonomii procesowej. Słuszność stanowiska organu koncesyjnego znajduje potwierdzenie w poglądzie wyrażonym w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt II SA 843/01 oraz wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 418/02.

Wskazał, że nie treść umowy, lecz obowiązujące przepisy prawa dają możliwość firmom ochroniarskim, i to tylko w ściśle określonych przypadkach, użycia środków przymusu bezpośredniego. Zbigniew S. oraz podlegli mu pracownicy ochrony, podejmując się wykonania i realizacji umowy której przedmiotem było usunięcie protestujących pracowników "J.", rażąco uchybił przepisom ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia. Świadcząc usługę usunięcia z obiektu osób nieuprawnionych, przy realizacji której zastosowano środki przymusu bezpośredniego, wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z posiadanej koncesji. Działania polegające na przywróceniu utraconego stanu posiadania z zastosowaniem środków przymusu bezpośredniego są zastrzeżone wyłącznie dla właściwych organów państwowych i to w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji.

Ponadto, nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ koncesyjny prawa nie naruszył.

Wbrew stanowisku zawartym w treści skargi stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, bowiem skarżąca zrealizowała przedmiot umowy: usunięcie strajkujących z obiektu biurowego przy ul. Z. w W. Niezrozumiałe i nie znajdujące potwierdzenia w treści zarzutów jest zatem stwierdzenie, że wydana decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym. Wszak skarżący podkreśla w skardze, że zgodnie z ogólnymi warunkami umowy o ochronę zobowiązał się, że wykona usługę w sposób zapewniający ochronę powierzonego mienia przy użyciu sił i środków, jakie według niego są stosowne, właściwe i konieczne. Jednoznacznie uznał zatem, że postanowienia umowne dawały mu legitymację do przejęcia przedmiotu ochrony poprzez usuniecie siłą osób prowadzących na jego terenie strajk pracowniczy, które nie były już pracownikami i nie miały uprawnienia do przebywania na tym terenie chronionym. Skarżący przypisuje sobie przy tym sprawne i bez większych utrudnień przeprowadzenie akcji usuwania tych osób z budynku.

Za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia prawa: materialnego i procesowego.

Odnosząc się do nich, na wstępie wskazać należy na art. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, który stanowi, że ochroną mienia w rozumieniu ustawy są działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz nie dopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony.

Ustawowa definicja ochrony sprowadza się zatem do działań wyłącznie prewencyjnych przy wykonywaniu zadań w granicach chronionych obiektów, do działania w celu zapobiegania, przeciwdziałania, niedopuszczania.

Aktywne działania pracowników ochrony np. ujęcie osób stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia czy chronionego mienia ma na celu niezwłoczne oddanie tych osób Policji.

Obowiązujący w dacie zdarzenia art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia - zarówno przed, jak i po zmianie ustawy, jaka miała miejsce z dniem 21 sierpnia 2004 r. stanowił, że pracownik ochrony może stosować środki przymusu bezpośredniego w przypadkach określonych w art. 36 ust. 1 pkt 4 (w granicach chronionych obiektów i obszarów) i art. 37 pkt 2 (poza tymi granicami) - wyłącznie wobec osób uniemożliwiających wykonanie przez niego zadań określonych w ustawie.

Przypadek, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 4 dotyczy sytuacji zagrożenia dóbr powierzonych ochronie lub odparcia ataku na pracownika ochrony, zaś skarżący i jego firma podjęli się aktywnie usunąć, wyprowadzić strajkujących pracowników - co istotne - z obiektu chronionego przez inną firmę. Działał przy tym - co przyznaje i podkreśla w skardze - "w sposób starannie zaplanowany, a jej pracownicy zostali w tym celu odpowiednio poinstruowani i uprzedzeni o możliwości użycia siły fizycznej".

Środki przymusu bezpośredniego wymienione w art. 38 ust. 2 ustawy np. siła fizyczna w postaci chwytów obezwładniających oraz podobnych technik obrony, kajdanki, pałki obronne wielofunkcyjne mogły być zastosowane wyłącznie w odpowiedzi na zagrożenie dóbr powierzonych ochronie bądź w celu bezpośredniego ataku na pracownika ochrony.

Słusznie zatem organ uznał, że działanie skarżącego polegało na przywróceniu utraconego posiadania, zastrzeżonego wyłącznie dla organów państwowych takich m.in. jak Policja. Demonstrowanie siły poprzez użycie dużej grupy umundurowanych pracowników ochrony działających w ramach zaplanowanego porozumienia, wyposażonych w pałki, tarcze ochronne, hełmy stwarzało poczucie zagrożenia nie tylko u osób do których ta demonstracja siły była skierowana, ale i w odbiorze społecznym.

Podkreślić należy, że usługi w zakresie ochrony osób i mienia związane są ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, i na nim ciąży odpowiedzialność za stan porządku publicznego. Podmiot działający w obszarze koncesjonowanym uzyskując te szczególne uprawnienia, powinien odznaczać się szczególnymi kwalifikacjami, szczególnie wiarygodnością, dlatego firma podejmująca się wykonania tego typu umowy-zlecenia przeświadczona o działaniu zgodnym z prawem, stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli. Podejmując działanie interwencyjne, zastrzeżone dla Policji, a takim jest czynny udział w przywróceniu stanu posiadania w sporze pracowniczym - skarżąca Spółka wykroczyła poza uprawnienia wynikające z ustawy. Wszak przepisy ustawy w art. 3 wskazują wyraźnie dopuszczalne formy realizowania usług ochrony osób i mienia.

Umowa-zlecenia zawarta z zarządem WPBP nr 1 Grupa "J." S.A, na którą w toku postępowania powołuje się skarżący, wprawdzie zobowiązywała zleceniobiorcę do usunięcia osób nieuprawnionych z obiektu, ale nie wyłączała ani ustawowych zasad jakie ciążą na koncesjonowanej firmie realizującej usługi ochrony osób i mienia, ani nie nadawała skarżącemu dodatkowych uprawnień.

W rezultacie realizacji tej umowy skarżący przywrócił posiadanie mienia, które de facto było już chronione i zabezpieczone przez firmę "R." - także na podstawie umowy z właścicielem obiektu. W tej sytuacji demonstracja siły i zastosowanie środków przymusu bezpośredniego wobec osób tam przebywających nie znajdowało uzasadnienia w art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem nie dotyczyło zarówno sytuacji zagrożenia dóbr powierzonych ochronie jak i odparcia ataku na pracownika ochrony. Nie zachodziła także sytuacja, by strajkujący przebywający w obiekcie chronionym przez firmę "R." uniemożliwiali skarżącemu wykonanie zadań powierzonych w ustawie (art. 38 ust. 1 ustawy).

Z powyższych względów - w ocenie Sądu - organ koncesyjny prawidłowo przyjął, że Zbigniew S. i jego firma, swoim działaniem naraził zdrowie i życie osób znajdujących się w obiekcie przy ul. Z. Przed przystąpieniem do interwencji Zbigniewa S. nie ustalał czy zleceniodawca podejmował dozwolone prawem działania zmierzające do usunięcia strajkujących pracowników. Także nie powiadomiono Policji o zamiarze "usunięcia osób nieuprawnionych z budynku".

Z tych względów wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stan faktyczny sprawy wypełnił przesłanki z art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. i organ koncesyjny mógł zastosować najostrzejszą z sankcji administracyjnych, jakie ma do dyspozycji - cofnąć koncesję. Wskazać należy, że według stanu prawnego obowiązującego w dacie zdarzenia, a następnie wszczęcia postępowania - sposób prowadzonej przez skarżącego działalności koncesjonowanej dał podstawę do uznania, że ponosi on odpowiedzialność za stworzenie swoim działaniem zagrożenia bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli oraz utraty zdolności należytego wykonywania działalności gospodarczej - spełnienia przesłanek do cofnięcia koncesji określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia - w brzmieniu sprzed 21 sierpnia 2004 r.

W toku postępowania administracyjnego z dniem 21 sierpnia 2004 r. art. 22 został zmieniony przez art. 24 pkt 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1808) i na mocy ust. 2 pkt 2 ustawodawca wprowadził zasadę, iż organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa. Z kolei art. 22 ust. 3 zmienionej normy stanowi, iż organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres ze względu m.in. na zagrożenie bezpieczeństwa obywateli.

Zmieniona kwalifikacja odpowiedzialności na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy została prawidłowo przez Ministra SWiA zastosowana w dacie orzekania.

Podnieść należy, że działalność gospodarcza w zakresie ochrony osób i mienia ma charakter uzupełniający w stosunku do ochrony publicznej sprawowanej przez wyspecjalizowany aparat państwowy. Podmiot, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności uczestniczy zatem w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Przede wszystkim więc od niego należy wymagać przestrzegania prawa. Taki pogląd wyraził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.09.2001 r., sygn. II SA 1814/00 (LEX nr 51238). Ma zatem rację organ, iż od koncesjonowanego podmiotu należało wymagać przestrzegania prawa.

Skarżący tylko częściowo powołał się na pogląd jaki wyraził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.08.2001 r., sygn. II SA 2087/00 (LEX nr 54553), pominął bowiem dalszą, istotną kwestię stanowiącą, iż kwalifikacje niezbędne w tym względzie obejmują nie tylko możność fizycznego wykonywania oraz organizacji tego typu działalności przez przedsiębiorcę, ale również jego wiarygodność. Przedsiębiorcy posiadającemu koncesję stawiane są ze względu na podkreślany wyżej ich charakter, bardzo wysokie wymagania.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego, którego kontrola ma zakres ograniczony. Sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji, oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Organ koncesyjny poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i prawidłowo zastosował przepisy prawa, należycie i wnikliwie uzasadniając treść rozstrzygnięcia. Wybór zastosowanego środka w postaci cofnięcia koncesji mieści się w granicach zastosowanej podstawy materialnoprawnej.

Niezasadny jest także drugi zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana po rozpatrzeniu zażalenia i postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia 10 września 2004 r. utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. w przedmiocie negatywnej opinii. Jak słusznie wskazał organ, i Sąd ten pogląd podziela, zaskarżenie przez stronę postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje wykonania postanowienia, za czym przemawia art. 61 § 1 ustawy p.p.s.a. Istotne bowiem dla podjęcia decyzji w sprawie koncesji było wyczerpanie trybu zażalenia na postanowienie w administracyjnym toku instancji.

Z powołanych wyżej względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.