Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 10 lutego 2005 r.
VI SA/Wa 505/04

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Zbigniew Rudnicki.

Sędziowie: Dorota Wdowiak, Piotr Borowiecki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. D., S. M. i S. L. na z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia (...) lipca 1999 r. dotyczącej zmiany oznaczenia działki w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) maja 2003 r., Nr(...); 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżących J. D., S. M. i S. L. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2003 r., Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. D., S. M. i S. L. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) maja 2003 r., Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia (...) lipca 1999 r. dotyczącej zmiany oznaczenia działki położonej we wsi B. z numeru (...) na numer (...) - Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia (...) maja 2003 r.

Z akt sprawy wynika, iż aktem notarialnym z dnia (...) listopada 1993 r. Państwo A. i W. M. przenieśli na rzecz swojej córki H. B. i jej męża J. B. własność działki nr (...) położonej w B. Na podstawie wyżej wymienionego aktu notarialnego oraz na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia (...)października 1993 r. (...).zam. (...) Sąd Rejonowy w K. wpisał w księdze wieczystej KW (...) zmianę oznaczenia działki nr (...) o pow. 0,14 ha na działkę nr (...) o pow. 0,18 ha. Działka ewidencyjna nr (...) ujawniona w księdze wieczystej Kw (...) powstała z części działki nr (...) i części działki nr (...). Orzeczeniem z dnia (...) września 1998 r. Sąd Rejonowy w K. uwidocznił, na podstawie wniosku z dnia 16 lipca 1998 r., w księdze wieczystej nr (...) podział działki nr (...) na działki (...) i (...). Odłączył z tej księgi działkę nr (...) oraz założył nową księgę nr (...)dla działek nr (...) i (...), wpisując jako współwłaścicielki tej nieruchomości J. D., S. M. i S. L. po 1/3 części. Ponadto w dniu (...) października 1998 r. Sąd Rejonowy w K. wydał postanowienie uzupełniające, w którym odłączył działkę nr (...) z księgi wieczystej nr (...) i księgę tę zamknął. Na podstawie zawiadomienia Sądu Rejonowego w K. w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi B. dokonano zmian, w wyniku których jako współwłaścicieli działki nr (...) wykazano J. D., S. M. i S. L. Na skutek apelacji wniesionej m.in. przez A. i W. M. oraz H. i J. B., Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia (...) marca 1999 r., sygn. akt (...) uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) października 1998 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz uchylił wpis z dnia (...) września 1998 r. w części dotyczącej wpisu działki nr (...) do księgi wieczystej nr (...) i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu w K. do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z tego orzeczenia postanowieniem z dnia (...) listopada 1996 r., sygn. akt (...), Sąd Rejonowy w K. stwierdził, iż J. D., S. M. i S. L. nabyły w drodze zasiedzenia część działki nr (...) położonej w B., odpowiadającej po podziale działce nr (...).

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 1999 r., Dz.Kw (...), Sąd Rejonowy w K. wyznaczył pełnomocnikowi J. D., S. M. i S. L. termin 30 dni do przedłożenia dokumentu właściwego organu do spraw ewidencji gruntów i budynków, który wyjaśni rozbieżności co do pochodzenia działki nr (...).

Pismem z dnia 16 lipca 1999 r. pełnomocnik skarżących J. D., S. M. i S. L. złożył do Starostwa Powiatowego w K. wniosek o wydanie decyzji zmieniającej oznaczenie działki nr (...) na inny numer ewidencyjny, nie figurujący do tej pory w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących - powołując się na ww. postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) czerwca 1999 r., Dz. Kw (...) - podniósł, iż powstały wątpliwości związane z oznaczeniem dwóch działek tym samym numerem.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta K. decyzją z dnia (...) lipca 1999 r., Nr (...), dokonał zmiany oznaczenia działki ewidencyjnej numer (...), położonej w obrębie ewidencyjnym B. na numer (...). W uzasadnieniu decyzji Starosta K. podniósł, iż w ewidencji gruntów wsi B. istnieje działka oznaczona Nr (...). Starosta stwierdził, iż jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) czerwca 1999 r. w księdze wieczystej Nr (...) jest wpisana działka oznaczona tym samym numerem. W związku z tym Starosta uznał, iż istnieje potrzeba zmiany numeru jednej z tych działek.

Zarządzeniem z dnia (...) grudnia 2002 r. Sąd Rejonowy w K. otworzył zamkniętą księgę wieczystą nr (...) dla nieruchomości położonej w B., składającej się z działki nr (...) o pow. 0,18 ha, w której prawo własności ujawnione jest na rzecz H. i J. B. na podstawie umowy o dożywocie i darowizny z dnia (...)listopada 1993 r.

W dniu 10 kwietnia 2003 r. Państwo H. i J. B. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia (...) lipca 1999 r., Nr (...).

Na skutek rozpatrzenia tego wniosku (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia (...) maja 2003 r., Nr (...)- działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia (...) lipca 1999 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż prowadzone postępowanie administracyjne przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia (...) lipca 1999 r. wykazało nieścisłości i brak szczegółowej analizy istotnych w tej sprawie dokumentów potwierdzających własność przedmiotowej działki nr (...). Organ podniósł ponadto, iż w piśmie wyjaśniającym z dnia 28 marca 2003 r. Starosta K. podał, że materiały geodezyjne nie potwierdzają, aby w operacie ewidencyjnym wsi B. istniały dwie różne działki oznaczone numerem (...). Biorąc to pod uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż sporna decyzja Starosty K. jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega usunięciu z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Skarżące J. D., S. M. i S. L. wniosły do Głównego Geodety Kraju odwołanie od ww. decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) maja 2003 r. Wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, skarżące podniosły w uzasadnieniu m.in., iż nieprawidłowe działanie Urzędu Rejonowego w K. doprowadziło do stanu, w którym jedna i ta sama działka ma dwóch właścicieli. Nie do przyjęcie jest zatem stwierdzenie w decyzji organu I instancji, że brak jest dowodów potwierdzających własność tej działki. Dokumentem takim był - zdaniem skarżących - wyciąg (...), a obecnie prawo własności potwierdzają postanowienia sądów. Zdaniem strony skarżącej zmiany zatem nr działki (...) na numer (...) nie można ocenić jako dokonanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dochował należytej staranności w wyjaśnieniu tej sprawy, w szczególności naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżących wadliwą decyzją organu I instancji zostało naruszone prawo własności, albowiem działka (...) stanowiąca zgodnie z KW (...) własność H. i J. B. winna zostać usunięta z obiegu prawnego, ponieważ jest odpowiednikiem działki(...), stanowiącej współwłasność skarżących na podstawie przedłożonych w toku postępowania dokumentów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej decyzją z dnia (...) grudnia 2003 r., Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy ww. decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) maja 2003 r., Nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty K. z dnia (...) lipca 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż Starosta K. wydając decyzję z dnia (...) lipca 1999 r. nie posiadał dowodów potwierdzających istnienie w operacie ewidencyjnym obrębu B. dwóch różnych działek oznaczonych tym samym numerem ewidencyjnym - (...). Zatem - w ocenie Głównego Geodety Kraju - w wyniku ww. decyzji Starosty K. ten sam obszar gruntu otrzymał dwa różne numery ewidencyjne działki - (...) i (...). Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) w obszarze obrębu działka ewidencyjna jest wyróżniona przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż działka ewidencyjna nie może posiadać dwóch różnych numerów ewidencyjnych. Mając na uwadze te ustalenia Główny Geodeta Kraju stwierdził, iż Wojewódzki Inspektor nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego posiadał wystarczające podstawy do wydania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji z dnia (...) maja 2003 r. stwierdzającej nieważność spornej decyzji Starosty K.

W dniu 12 stycznia 2004 r. skarżące J. D., S. M. i S. L. wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) grudnia 2003 r., nr (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zgadza się z twierdzeniem organu, iż działka ewidencyjna nie może posiadać dwóch różnych numerów ewidencyjnych. Niemniej jednak skoro skarżące były właścicielkami działki Nr (...) od początku lat 30-tych i jej nieprzerwanymi posiadaczkami do dnia dzisiejszego, a formalnie ich własność została naruszona tylko wadliwą decyzją uwłaszczeniową, w wyniku czego dokonano podziału tej działki na działkę nr (...) i (...), to dlaczego z ewidencji nie zostanie wykreślony podmiot nieuprawniony. W ocenie skarżących o prawie własności do tych działek przesądził jednoznacznie na ich rzecz Sąd we wszystkich instancjach. Z tej przyczyny - zdaniem skarżących - mają one prawo korzystać ze swego prawa własności, w tym mogą zmienić numer ewidencyjny swojej działki w sposób dla siebie jak najmniej uciążliwy. Zdaniem skarżących uwłaszczenie tych działek na rzecz osób trzecich zostało dokonane w wyniku przestępstwa polegającego na sfałszowaniu dokumentów, do czego Główny Geodeta Kraju w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2005 r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty, uznając, iż działka ewidencyjna nie może mieć nie tylko dwóch numerów ewidencyjnych, ale również dwóch właścicieli.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. D., S. M. i S. L. zasługuje na uwzględnienie wyłącznie z przyczyn formalnoprawnych, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju oraz decyzja organu I instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że zarówno Główny Geodeta Kraju, jak również organ I instancji - jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia (...)grudnia 2003 r., Nr (...), jak również decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia (...) maja 2003 r. jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzji wydanej na podstawie omawianego przepisu organ administracji publicznej stwierdza istnienie pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji musi być umotywowane stwierdzenie zaistnienia przyczyn nieważności.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle przepisu art. 107 § 3 k.p.a., samo stwierdzenie, iż sporna decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega usunięciu z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, albowiem - zdaniem Sądu - niezbędne jest wyjaśnienie, czy stwierdzone uchybienie polega na rażącym naruszeniu prawa (ze wskazaniem konkretnego przepisu), bądź też na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (podobnie (w:) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone decyzje organów obu instancji powyższego wymogu nie spełniają. W uzasadnieniu tych decyzji opisano jedynie w sposób szczegółowy historię wydawanych w tej sprawie decyzji administracyjnych i orzeczeń sądów powszechnych dotyczących m.in. spornej działki nr (...).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż sporna decyzja Starosty K. jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega usunięciu z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Organ I instancji nie powołał jednak zarówno przepisu prawa materialnego, który zostałby rażąco naruszony przez Starostę K., ani tez nie wskazał, aby decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Podniósł on jedynie, iż postępowanie administracyjne przed wydaniem spornej decyzji Starosty z dnia (...) lipca 1999 r. wykazało nieścisłości i brak szczegółowej analizy istotnych w tej sprawie dokumentów potwierdzających własność działki nr (...), nie precyzując bliżej na czym ta nieścisłość postępowania polega. Również organ odwoławczy nie wskazał bliżej przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności. Organ odwoławczy - powołując się na § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. - uznał, iż działka ewidencyjna nie może posiadać dwóch różnych numerów ewidencyjnych. Zdaniem Sądu organ ten nie wskazał jednakże na czym polegały podstawy wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji Starosty K.

Mając powyższe na uwadze nie można uznać, iż w obu decyzjach wykazano istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności, a więc tym samym ich rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania kwestii zasadności rozstrzygnięć podjętych przez Głównego Geodetę Kraju i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - należy uchylić sporne decyzje celem ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem wskazane braki formalne wspomnianych rozstrzygnięć organów obu instancji uniemożliwiają ich prawidłowe skontrolowanie przez sąd administracyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o przepis art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.