Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1975364

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 maja 2015 r.
VI SA/Wa 476/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak.

Sędziowie WSA: Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.), Dariusz Zalewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi I w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...) Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w (...) (dalej: skarżąca, Izba) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 10 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164 z późn. zm., dalej: P.not.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) października 2014 r., nr (...) o powołaniu S. M. (dalej: wnioskodawczyni, kandydatka) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G.

Rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie następujących ustaleń:

W dniu (...) kwietnia 2014 r. S. M. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia (...) października 2014 r., nr (...), uznając, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 11 pkt 1, 1a, 2, 3, 4, 5 i 7 P.not. powołał S. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G., choć Rada Okręgowej Izby Notarialnej w (...) pozytywnie zaopiniowała wniosek o powołanie na stanowisko notariusza co do kandydatki, a negatywnie co do siedziby kancelarii notarialnej.

Od powyższego rozstrzygnięcia Izba Notarialna w (...) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowę powołania S. M. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. Izba wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1)

art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego w zakresie ustalenia siedziby kancelarii notarialnej w G.;

2)

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że decyzja Ministra Sprawiedliwości, powołująca S. M. na stanowisko notariusza, zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. Zdaniem Izby, naruszenie to miało rażący charakter, gdyż organ winien wydać decyzję w przedmiocie powołania określonej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którego trakcie należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Izby, Minister nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego celowe jest wyznaczenie kolejnej kancelarii notarialnej w G., a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby faktów, dotyczących struktury notariatu w G. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Według skarżącej, uzasadnienie decyzji nie zawierało odniesienia do indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej S. M. w G.

Ponadto, zdaniem Izby, organ powołując się na konstytucyjną zasadę wolności wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca jego wykonywania nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza i nie uwzględnił w wystarczającym stopniu interesu społecznego przemawiającego za sytuowaniem kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. Skarżąca podkreśliła, że uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. pogłębiać będzie dysproporcje w zapewnieniu dostępu do usług notarialnych w G. i okolicznych miastach skutkujące utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone.

Powołaną decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, że decyzja ta została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a argumenty Izby nie zasługują na uwzględnienie. Organ podniósł, że Izba pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Okoliczności te nie zostały również podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister wskazał, że uzasadniając wcześniejszą decyzję, wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał powody podjęcia decyzji o powołaniu kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G., odnosząc się do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r., co nie potwierdziło zarzutu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Nadto, organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ podniósł, że S. M. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 P.not., a Izba wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, żąda zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) października 2014 r. poprzez odmowę powołania na stanowisko notariusza osoby, co do której nie zgłasza żadnych zastrzeżeń i nie kwestionuje spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 11 P.not., przez co stanowisko skarżącej jest sprzeczne ze stanowiskiem Rady Izby wyrażonym w uchwale nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r. Minister zauważył jednocześnie, że zarzuty sformułowane przez Izbę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Organ podkreślił, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru miejsca wykonywania zawodu i w tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią złożonego wniosku. Minister podniósł również, że uchwała Rady Izby nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r. w zakresie uzasadnienia negatywnej opinii na temat wyboru miejsca siedziby kancelarii notarialnej ma lakoniczny charakter, sprowadzający się do wskazania, iż "w G. jest już sześćdziesięciu notariuszy i zapotrzebowanie na czynności notarialne jest w całości zaspokojone".

Minister Sprawiedliwości zauważył, że według art. 10 § 3 P.not. może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów z art. 11-13 P.not., a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Minister Sprawiedliwości zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły powyższe okoliczności, a zatem organ nie mógł odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w G.

Minister Sprawiedliwości zauważył również, że według stanu na dzień (...) października 2014 r. w G. działały (...) podmioty gospodarcze, w tym (...) spółek handlowych. Organ zaznaczył, że dostrzegalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w G. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zdaniem Ministra Sprawiedliwości zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym, co leży w interesie społecznym. Organ podniósł również, że fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach, a wręcz prowadzi do zwiększenia dostępności usług notarialnych dla mieszkańców ościennych miejscowości czy powiatów. Minister Sprawiedliwości odnotował także, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii, a ponadto stwierdził, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Zgodnie ze stanowiskiem organu, Prawo o notariacie nie przewiduje też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Minister Sprawiedliwości podniósł również, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza, a wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ w tym kontekście za nietrafny uznał zarzut Izby, iż opinię wydaną w trybie art. 10 P.not. należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w strefę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż zdaniem Ministra Sprawiedliwości opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej i nie można utożsamiać jej z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności jedynie w drodze ustawy i na warunkach określonych w Konstytucji. Organ uznał, że niecelowym i sprzecznym z zasadą równości wobec prawa byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy Prawa o notariacie, a przywołana zasada nie może doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Organ ponadto podniósł, że plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakteru bezwzględnie wiążącego. Minister Sprawiedliwości zauważył, że w prowadzonym postępowaniu z uwagi na wprowadzenie instytucji przymusu notarialnego należy uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy.

Na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Izba Notarialna w G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1)

przepisów postępowania, tj.:

a)

art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

b)

art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

c)

art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

d)

art. 107 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie oraz przez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako adresata strony postępowania,

e)

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

2)

prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 P.not. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu złożonej skargi Izba wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz podniosła, iż do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Skarżąca zauważyła, że uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności i wpływa na obniżenie jakości świadczonych usług, negatywnie wpływając na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji i zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu jak, i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy.

Izba uzasadniając złożoną skargę, wskazała także, że istotą odmienności statusu prawnego zawodów adwokata (radcy prawnego) i notariusza jest zakres przedmiotowy wolności gospodarczej przyznanej przedstawicielom tych zawodów, co powoduje istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy, w tym w zakresie wyboru siedziby kancelarii. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na odpowiedzialność Ministra Sprawiedliwości za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych i za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, przy jednoczesnym istnieniu miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Skarżąca zauważyła, że nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, w celu zapewnienia, że zawód ten wykonywany jest w sposób kompetentny, rzetelny i niepodlegający fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Zdaniem Izby Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych, a rezultaty działalności analitycznej powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych.

W uzasadnieniu skargi Izba podniosła, że akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów odpowiadających ocenie kandydata w świetle art. 10 § 3 i art. 11-13 P.not. oraz ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej. Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, że decyzja w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej powinna być wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którego trakcie należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze oraz zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości pozorność podejmowanych działań. Zdaniem Izby jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych pozwalających ocenić realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Skarżąca zarzuciła również Ministrowi Sprawiedliwości przyjęcie tezy, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w G. nie jest zaspokajane w sposób wystarczający z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przy braku odniesienia do przedstawionych w opinii Rady Izby faktów dotyczących struktury notariatu i potrzebowania na usługi notarialne w mieście. Izba zauważyła przy tym, że brak przekonujących argumentów negatywnych przedstawionych przez skarżącą nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.

Skarżąca podniosła także, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z (...) grudnia 2014 r. nie została skierowana do wszystkich stron występujących w postępowaniu i wskazała, że decyzja ta została skierowana nieprawidłowo do "Radca Prawny M. C. (...)" przy pominięciu informacji, że r.pr. M. C. występował w przedmiotowym postępowaniu w charakterze pełnomocnika jednej ze stron, a w rozdzielniku decyzji zabrakło oznaczenia skarżącej jako strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe regulacje Sąd uznał skargę Izby Notarialnej w G. za bezzasadną. Decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Odnosząc się do zarzutów wywołujących najdalej idące skutki prawne, to jest naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i wydanie decyzji z pominięciem wskazania strony jako adresata decyzji czyli przy zasadności pierwszego zarzutu skutkujące nieważnością postępowania administracyjnego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie), należy zwrócić uwagę na ich sprzeczność (jeżeli organ skierował decyzję do podmiotu nie będącego stroną, to pominął w niej stronę), jak i nie można podzielić ich zasadności. Ponadto skarżąca formułując te zarzuty, nie wskazała, że podnoszone naruszenia powodowały nieważność decyzji Ministra, a tylko ogólnie w pkt (xiv) określiła, że "zaskarżona decyzją została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów prawa procesowego, jak i materialnego".

W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości wskazał prawidłowo strony postępowania (zaznaczył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od Izby Notarialnej w G., s. 1 decyzji, co następnie powtórzył w uzasadnieniu decyzji). Natomiast decyzję doręczył r. pr. M. C. - pełnomocnikowi Izby Notarialnej w (...) (s. 11 decyzji), co zostało dokonane zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. (Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.). Okoliczność, że r. pr. M. C. jest pełnomocnikiem skarżącej nie była sporna. Zatem adnotacja w końcowej części decyzji, komu zostaje doręczona za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie może oznaczać, że została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Oznaczała, że została wysłana do pełnomocnika Izby, co było konieczne w świetle powołanego art. 40 § 2 k.p.a. i niezbędne dla oceny dalszych czynności organu.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, należy zauważyć, że podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 P.not. który mówi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 P.not.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że S. M. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 P.not.: posiada obywatelstwo polskie (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożyła egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5), ukończyła 26 lat (pkt 7). Ponadto wniosek S. M. spełniał wymogi z art. 13 P.not., gdyż zawierał dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywał lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia.

Przez Izbę kwestionowane było wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., uwzględniające wniosek S. M., a nie stanowisko skarżącej, zaprezentowane już w opinii Rady tej Izby i następnie przez skarżącą konsekwentnie podtrzymywane.

Jak prawidłowo stwierdził Minister przepis art. 10 § 3 P.not. pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy - Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1i 3 w zw. z art. 13 P.not.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Nr (...) Rady Izby Notarialnej w G. z dnia (...) lipca 2014 r. opiniującej wniosek S. M. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonywający sposób. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie że Izba nie wskazała przepisów, jak i dowodów które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Należy zauważyć, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest art. 10 § 1 P.not., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 491/12). Skład orzekający podziela ten pogląd.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia S. M. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. (...) Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.".Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie wprowadzanie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Z powyższych względów skargę Izby Notarialnej w G. jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.