VI SA/Wa 46/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3068245

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. VI SA/Wa 46/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.).

Sędziowie WSA: Pamela Kuraś-Dębecka, Danuta Szydłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2019 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2019 r.;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m. W. (dalej Prezydent) z (...) czerwca 2019 r., którą wymierzono C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Skarżąca, Spółka) karę pieniężną w kwocie 1.305,08 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej al. (...) w rejonie nr (...) w dniach 10-31 maja 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", w dniach 2-6 czerwca 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)" o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 1 czerwca 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły na mocy art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t.) - dalej jako "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 j.t.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) - dalej "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych"; na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.).

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne:

W dniu (...) maja 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego al. (...) w rej. nr (...), podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)" na nośniku oznaczonym nr (...) bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Wykonali dokumentację fotograficzną oraz sporządzili protokół z wynikami pomierzonych powierzchni nośników reklamowych. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach (...) oraz (...) maja 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonych w dniach (...) i (...) czerwca 2019 r. stwierdzono nielegalne funkcjonowanie reklamy o treści "(...)", czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Prezydenta m. W., o czym organ zawiadomił stronę pismem z dnia (...) maja 2019 r.

Prezydent m. W. decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 1395,08 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. (...) w rej. nr (...) w dniach 10 - 31 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", w dniach 2 - 6 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 1 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 u.d.p. oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.).

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy SKO podkreśliło, że fakt zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. (...) w rej. nr (...) potwierdzają protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Z dokumentacji fotograficznej wykonanej w czasie kontroli pasa drogowego wynika jednoznacznie, że zajęto pas drogowy poprzez nielegalne umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego. SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony każdy ze spornych nośników reklamowych, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia strona naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego al. (...) w rej. nr (...) w dniach: 10 - 31 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", w dniach 02 - 6 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 1 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

SKO wskazało na obiektywny charakter odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i jej niezależność od winy sprawcy lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Odnosząc się do powierzchni reklamy i nośnika reklamowego, organ powołał się na pomiary dokonane podczas oględzin w dniu (...) maja 2019 r. Wymiary reklamy: 1,40 m x 1,20 m, tj. 1,68 m2, natomiast rzut poziomy nośnika 0,14 m x 1,20 m, tj. 0,16 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. Uzyskane wyniki nie były kwestionowane przez Odwołującego, zatem Kolegium przyjęło te wyliczenia jako prawidłowe i niesporne. Organ wyjaśnił, że opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę o powierzchni nie przekraczającej 3 m2 oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (1,68 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (27 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (2,80 zł). Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (0,16 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (1 dzień) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (3,50 zł). Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę i nośnik reklamowy - wskazano w protokole kontroli z dnia 15 maja 2019 r. Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 jest traktowane jako zajęcie 1,0 m2. Karę obliczono w następujący sposób: 1,68 m 2x 27 dni x 2,80 zł x 10 = 1270,08 zł 1,00 m2x 1 dzień x 3,50 zł x 10 = 35,00 zł - razem: 1.305,08 zł.

Ponadto organ wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr (...), stanowi użytek drogowy (droga wojewódzka). W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej, zdjęcia nośnika reklamowego oraz wydruk z mapy zasadniczej (w skali 1:500), na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Kolegium, odnosząc zasady wyliczenia kary pieniężnej wskazane w art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uznało, że organ I instancji prawidłowo dokonał obliczenia kary pieniężnej. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w całokształcie zgromadzony i rozpatrzony, a zaskarżona decyzja Prezydenta m. W. z (...) czerwca 2019 r. odpowiada przepisom prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić:

a) obligatoryjnie dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych,

b) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawionej podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od dnia 10 do 14 maja, od 16 do 24 maja, od 26 do 30 maja, 1 czerwca oraz od 3 do 5 czerwca podczas gdy kontrole organu miały miejsce w dniach (...), (...), (...) maja oraz (...) i (...) czerwca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami oraz przed dniem pierwszej kontroli;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności! udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

4) art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów przez organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając Skarżącej służącego mu prawa odwołania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Alei (...)(...) oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art.

40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości, ponadto o umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku uchylenia decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z (...) września 2019 r. na okoliczność dokumentów i czynności dowodowych jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego oraz pisma Zarządu Dróg Miejskich m. W. z dnia (...) września 2019 r. (znak (...)), na okoliczność, że działania organu mogą nosić znamiona nieuczciwej konkurencji poprzez utrudnianie dostępu do rynku.

Zdaniem Skarżącej, organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Brak mapy prawnej, na której uprawniony geodeta umieści zarówno przebieg pasa drogowego, jak i obiekt/nośnik reklamowy - i zakres naruszenia przestrzeni tego pasa, czyli granice zajęcia umożliwiające obliczenie powierzchni zajęcia powoduje, że wydana decyzja nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie podstaw odpowiedzialności administracyjnej do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

To normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (wyrok NSA z 2015-07-07, II GSK 1449/14).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego, podlegająca szczególnej ochronie prawnej, objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi.

Z kolei naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają ww. przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Kluczową kwestią będzie zatem ocena Sądu, czy organ prawidłowo ustalił, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego na cele umieszczenia w nim reklamy (bez zezwolenia). W tym celu konieczne było w postępowaniu administracyjnym ustalenie granic pasa drogowego oraz czy istotnie, należące do Skarżącej reklamy (nośniki) zajmowały przestrzeń pasa drogowego, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni.

Ustalenie powyższych okoliczności w postępowaniu administracyjnym determinują czynności i zebrane dowody przez zarządcę drogi, podjęte w czasie kontroli pasa drogowego: fotografie, protokoły z oględzin pasa drogowego i pomiaru powierzchni nośnika, dokumenty geodezyjne, wypis z rejestru gruntów - dotyczące nie tylko prawidłowości zmierzonej powierzchni reklamy, stanu faktycznego i prawnego gruntu, na którym została umieszczona, a w szczególności kluczowej kwestii, czy jest kwestią sporną fakt umieszczenia reklamy w pasie drogi.

W przypadku sporu co do tej okoliczności niezbędne jest zachowanie reguł postępowania wyjaśniającego i dowodowego uregulowanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyrażonych poprzez dochowanie zasad postępowania administracyjnego w zakresie: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. I tak, treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Kwestia naruszenia pasa drogowego poprzez jego zajęcie w zakresie opisanym w zaskarżonej decyzji, choć istotnie - jak twierdzą organy w sprawie niniejszej - nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. Wytyczenie zajęcia oparte jest o materiał dowodowy: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, a także wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego.

Co do zasady, kiedy strona nie kwestionuje faktu zajęcia pasa drogowego, powierzchni tego zajęcia, a np. kwestionuje sposób wyliczenia kary pieniężnej, obowiązujące stawki, zarządca drogi zasadniczo może poprzestać na własnych ustaleniach dokonanych w oparciu o wypis z rejestru gruntu, wyrys z mapy ewidencyjnej, książkę drogi, protokół oględzin na gruncie i wyliczyć powierzchnię zajęcia polegając na wiedzy i doświadczeniu życiowym swoich pracowników. Tym bardziej wtedy, gdy w oględzinach bierze udział strona i ostatecznie nie kwestionuje ustaleń w zakresie zajęcia pasa drogowego i jego powierzchni.

W przeciwnym razie, a tak jest w sprawie niniejszej, kluczowym dowodem wskazującym na fakt naruszenia pasa drogowego i jego zakres - jest mapa prawna nieruchomości, na której uprawniony geodeta wykaże skalę i nie tylko przebieg granic zarówno pasa drogowego, ale i obszar zarzucanego, nieuprawnionego zajęcia, wynikającego z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli.

W konsekwencji, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia SKO i jego ocena, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozmiarze czasu i powierzchni określonej w zaskarżonej decyzji, kontrolowane przez Sąd - budzi zasadnicze wątpliwości. Innego zdania niż organ jest Skarżąca i Sąd podzielił jej stanowisko, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej al. (...) w rejonie nr (...) jako umieszczenie nośnika reklamowego w dniach 10 - 31 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", w dniach 2 - 6 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "(...)", o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniu 1 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wskazać należy, że ulica al. (...) w rejonie nr (...) stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...). Natomiast odnośnie posadowienia spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który - zdaniem organów - zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 z późn. zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM nie oznacza, że poczynione zostały prawidłowe ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii, w sytuacji kwestionowania tych okoliczności przez skarżącą. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, czy kwestia ta jest dla organu oczywista. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie opiera się na rysunkach, ale dokumentach.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08).

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu prowadzonym przed Sądem. Tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i - jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Pomimo obszerności tekstu decyzji SKO, decyzja ta w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji - w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. - nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek sporządzenia uzasadnienia należy do pięciu podstawowych zasad wskazanych w pierwszym akcie europejskiego soft law określającym standardy postępowania administracyjnego, tj. rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w jej stosunkach z organami administracji (Z. Kmieciak (w:) Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 103-105). Siła argumentacyjna aktu stosowania prawa nie wyraża się w ilości zamieszczonych w jego uzasadnieniu słów, ale w spójności, klarowności i logice wywodu. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 387 złotych, na którą składa się wpis w wysokości 100 zł, 270 zł zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.