VI SA/Wa 4398/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2171081

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. VI SA/Wa 4398/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz.

Sędziowie WSA: Zbigniew Rudnicki (spr.), Urszula Wilk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) października 2014 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia (...) października 2014 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.; dalej u.d.p.) oraz załącznika nr 2 pkt 11 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.; dalej: utd), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę - p. J.L. od decyzji GITD z dnia (...) sierpnia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł - utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu (...) października 2013 r. o godz. (...) po drodze krajowej nr (...) na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...) - granica m. P., wymienionej w załączniku nr 2 pkt 11 lit. (...) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał na brak właściwego oznakowania odcinka drogi krajowej nr (...), po którym poruszał się w dniu (...) października 2013 r. Zdaniem skarżącego, obowiązek znajomości przepisów prawa w zakresie dotyczącym wykazu dróg podlegających opłacie elektronicznej spoczywa na przedsiębiorstwach transportowych i zawodowych kierowców. Strona wskazała również na dotkliwość nałożonej kary pieniężnej, która przekracza jej możliwości finansowe. W konkluzji skarżący złożył wniosek o zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu (...) października 2013 r. o godzinie (...), na drodze krajowej nr (...), w miejscowości P., na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...) - granica m. P., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu osobowego marki (...) o nr rej. (...) i przyczepy marki (...) o nr rej. (...). Pojazdem samochodowym kierował p. J.L. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych do kontroli przez kierowcę dowodów rejestracyjnych.

Kontrola dokonana za pośrednictwem urządzenia DSRC (skanera) zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wykazała, iż ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie pokładowe viaBox służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych, co skutkowało jego zatrzymaniem do kontroli mobilnej. Podczas kontroli drogowej stwierdzono, że ww. zespół pojazdów poruszał się bez urządzenia viaBox przeznaczonego do pobierania opłaty za przejazd po drodze płatnej, co skutkowało przejazdem po płatnym odcinku drogi krajowej nr (...) bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto podczas przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzono, że do ww. zespołu pojazdów przypisane jest naruszenie zarejestrowane w dniu (...) października 2013 r. o godz. (...) przez bramownice nr (...). Przedmiotowa bramownica została umiejscowiona w pasie drogi krajowej nr (...) na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...) - granica m. P., zaś za przejazd po ww. odcinku drogi krajowej nie została uiszczona opłata elektroniczna. Podczas kontroli drogowej przeprowadzono oględziny przedmiotowego zespołu, na podstawie których ustalono brak urządzenia viaBox w pojeździe o nr rej. (...).

Odcinek drogi krajowej nr (...), po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu (...) października 2013 r., został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 8 lit. (...) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Organ wskazał, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej z dnia (...) sierpnia 2014 r. przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr (...) skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...) - granica m. P. został wymieniony w załączniku nr 2 pkt 11 lit. (...) do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.

Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzono, że kierujący - p. J.L. - w dniu (...) października 2013 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów po płatnym odcinku drogi krajowej nr (...), o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Konsekwencją powyższego było nałożenie na kierującego pojazdem zaskarżoną decyzją kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Postanowieniem wydanym w trybie art. 123 § 1 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. organ dopuścił dowód z dokumentu zarządcy drogi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w P. w postaci pisma nr (...) na okoliczność ustalenia istnienia na drodze krajowej nr (...), na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...)- granica m. P. oznakowania tabliczkami T-34.

Na podstawie powyższego dokumentu organ ponownie rozpoznający sprawę ustalił, że projekt stałej organizacji ruchu dla ww. odcinka drogi krajowej nr (...) w zakresie umieszczenia tabliczek T-34 został zatwierdzony w dniu (...) września 2011 r. Organ ustalił także, że kontrole, o których mowa w § 12 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem z dnia 23 września 2003 r., przeprowadzone w okresie wskazanym ww. piśmie zarządcy drogi, nie wykazały nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek T-34.

Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie następujących dowodów: protokół kontroli nr (...) z dnia (...) października 2013 r., dowody rejestracyjne skontrolowanego zespołu pojazdów, protokół oględzin zespołu pojazdów oraz pismo od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w P. nr (...).

Organ ponownie rozpoznając sprawę po pierwsze - odwołał się do odpowiednich przepisów u.d.p., dotyczących zasady i sposobu poboru opłat elektronicznych oraz organów uprawnionych do ich egzekwowania, po drugie zaś - stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia nałożonej kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy jeszcze raz podkreślić, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych. Organ, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. W wyroku NSA z dnia 25 lutego 2002 r. (sygn. akt: II SA 3126/00 (LEX nr 8177)) stwierdzono, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Organ wskazał, iż od dnia 1 lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach") został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Od dnia 1 lipca 2011 r. nie istnieje zatem inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż kierujący pojazdem samochodowym, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za który uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów, niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej, jest obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku przejazdu po drodze krajowej, objętej tymże obowiązkiem.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

Kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (por. § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r.). Kontrola mobilna polega natomiast na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywanej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (por. § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r., w zw. z art. 131 ust. 1 u.d.p.).

Organ wyjaśnił, iż w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Rangę Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponder (tzw. viaBox) wysyłający dane o pojeździe do czujników. W chwili, gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBox) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie do centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej.

Umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wynika z przepisu art. 131 ust. 2 u.d.p. w zw. z przepisem § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Konkludując powyższe należy stwierdzić, że korzystający z drogi publicznej, wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym w dniu (...) października 2013 r. po drodze krajowej nr (...), był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższy obowiązek nie został dopełniony, dlatego też organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. nałożył słusznie i zgodnie z prawem.

Skargę na powyższą decyzję oraz decyzję I instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany, zarzucając organowi II instancji

1.

naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą wykładnie przepisu art. 13 hc u.d.p., poprzez nałożenie kary za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, przy jednoczesnym uniemożliwieniu uiszczenia opłaty w formie ręcznej, przewidzianego w ustawie, W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o:

- wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prejudycjalnym, w kwestiach wskazanych w uzasadnieniu skargi;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego, sposób naliczenia i poboru opłat oraz nakładania kar pieniężnych przewidziany przez ustawodawcę narusza zasadę proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mianowicie, od podmiotu, który nie wykonuje na co dzień przewozów drogowych pojazdami przekraczającymi dmc 3,5 tony i nie czyni tego w sposób zawodowy, wymaga się takiej samej staranności jak od podmiotu zawodowo trudniącego się przewozami. Ponadto, aby wykonać pojedynczy przewóz, podczas gdy opłata wynosi zaledwie kilka złotych, zmusza się kierującego do jednorazowego wydatku rzędu 200,00 zł. (kaucja za urządzenie plus minimalny stan konta). Zatem podmiot, który zawodowo się nie trudni przewozami, musi kredytować Państwo i operatora systemu. Ponadto, zdaniem skarżącego, przepisy art. 13 hc ustawy o drogach publicznych wskazują iż podmioty prowadzące pobór opłaty elektronicznej mogą umożliwić pobór bez konieczności instalacji urządzenia. Skoro ustawodawca przewidział taka możliwość, to podmioty powinny ja udostępnić korzystającym z dróg. Brak takiej możliwości zdaniem skarżącego stanowi naruszenie ww. zasady konstytucyjnej.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, zauważyć należy, co następuje:

W ocenie organu zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, iż kierowany przez p. J.L. zespół pojazdów w dniu (...) października 2013 r. poruszał się po drodze krajowej nr (...), na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...)- granica m. P. Powyższy odcinek drogi krajowej po którym poruszał się ww. pojazd jest wymieniony w załączniku nr 2 pkt 11 lit. (...) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej nakłada się na kierującego pojazdem. Z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. jasno wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Organ stwierdził również, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nie uiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1298/12, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 243/12). Przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

Obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, tzw. viaBox. Brak odpowiedniego zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po drogach wskazanych w ww. załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., skutkuje tym, iż opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Organ poinformował skarżącego, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Jednak aby wymagana opłata elektroniczna za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej została pobrana w prawidłowy sposób, każdy kierujący jest zobowiązany posiadać w pojeździe wymagane urządzenie stosownie do treści art. 13i ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Na gruncie przepisów u.d.p. nie została wprowadzona przez ustawodawcę inna forma uiszczenia opłat bez konieczności instalacji urządzenia. Powołany przez stronę przepis art. 13hc ust. 1 u.d.p. co prawda przewiduje, że podmioty pobierające opłaty elektroniczne mogą umożliwić ponoszenie przez użytkowników opłat bez wymaganego urządzenia, jednak w obecnym stanie prawnym takie rozwiązanie nie zostało przyjęte, zaś opłata elektroniczna może być pobierana tylko i wyłącznie za pośrednictwem urządzenia viaBox prawidłowo zainstalowanego w pojeździe. Przed wjechaniem na płatny odcinek drogi krajowej w pojeździe powinno znajdować się wymagane urządzenie, za pośrednictwem którego w prawidłowy sposób będzie pobierana opłata elektroniczna. Należy również przytoczyć treść ust. 1 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt I - 4 tego rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie, instaluje urządzenie w pojeździe, wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Zatem w sytuacji, gdy kierujący pojazdem po płatnym odcinku drogi krajowej nie będzie posiadał wymaganego urządzenia albo naruszy obowiązek zawarty w art. 13i ust. 4a i ust. 4b u.d.p., to będzie nakładana kara pieniężna w wysokości 3.000 złotych określona przepisami u.d.p.

Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w ocenie GITD, mając na uwadze treść art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia (...) października 2014 r., którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę - p. J.L. od decyzji GITD z dnia (...) sierpnia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej-utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 13 hc u.d.p., co skutkowało nałożeniem kary za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, przy jednoczesnym uniemożliwieniu uiszczenia opłaty w formie ręcznej, przewidzianego w ustawie. Zdaniem skarżącego, sposób naliczenia i poboru opłat oraz nakładania kar pieniężnych przewidziany przez ustawodawcę narusza zasadę proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z zasadami orzekania stosowanymi w sądownictwie administracyjnym, w pierwszej kolejności podlegają zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, następnie - zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a potem, po wyjaśnieniu, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, tzn. zgodnie z właściwymi przepisami, zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Skarżący upatruje naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które utożsamia z naruszeniem zawartej w tym przepisie zasady proporcjonalności, z tym, że od podmiotu, który nie wykonuje na co dzień przewozów drogowych pojazdami przekraczającymi dmc 3,5 tony i nie czyni tego w sposób zawodowy, wymaga się takiej samej staranności jak od podmiotu zawodowo trudniącego się przewozami. Ponadto, aby wykonać pojedynczy przewóz zmusza się kierującego do jednorazowego wydatku rzędu 200,00 zł. (kaucja za urządzenie plus minimalny stan konta), podczas gdy opłata wynosi zaledwie kilka złotych,. Nadto, zdaniem skarżącego, przepisy art. 13 hc ustawy o drogach publicznych wskazują iż podmioty prowadzące pobór opłaty elektronicznej mogą umożliwić pobór bez konieczności instalacji urządzenia. Skoro ustawodawca przewidział taką możliwość, to należało ją udostępnić podmiotom korzystającym z dróg. Brak takiej możliwości, zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie ww. zasady konstytucyjnej.

Powyższy zarzut, formalnie bardzo znaczący, jest jednak w skardze słabo sprecyzowany i udokumentowany. Trudno jest ustalić, czy dotyczy on zróżnicowania zakresu staranności wymaganej od podmiotów zawodowo trudniących się przewozami i podmiotów, które nie czynią tego na co dzień w sposób zawodowy. W takim przypadku należałoby raczej mówić o naruszeniu zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Wchodzi też w grę naruszenie wolności przemieszczania się (art. 52 Konstytucji), poprzez wprowadzenie jednolitego systemu opłat elektronicznych, choć zgodnie z literaturą przedmiotu (por.m.in. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu. Liber, Warszawa 2001, wyd. 5. str. 110) obejmuje ona: a) swobodę przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej, b) swobodę wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, oraz c) swobodę opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej (prawo do paszportu). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu Konstytucji, wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Wreszcie, skarżący zdaje się również łączyć naruszenie zasady proporcjonalności z brakiem zróżnicowania zasad poboru opłaty elektronicznej, mimo że ustawa o drogach publicznych w art. 13 hc przewiduje taką możliwość.

Tutaj należy wskazać, że zgodnie z art. 13 hc ust. 1 zasadą jest, że uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i. Natomiast w ust. 2 tego przepisu przewidziano, że podmioty pobierające opłaty elektroniczne z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat mogą umożliwić użytkownikom uiszczanie tych opłat bez konieczności instalacji urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3.

W ocenie skarżącego, skoro ustawodawca przewidział taką możliwość, to należało ją udostępnić podmiotom korzystającym z dróg. Brak takiej możliwości, zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W literaturze uznaje się, że komentowany przepis ma zasadnicze znaczenie dla określenia sposobu uiszczenia opłaty elektronicznej, statuując, że opłata za przejazd po wyznaczonych odcinkach dróg krajowych jest uiszczana w systemie elektronicznego poboru opłat. Szczegóły funkcjonowania tego systemu określa art. 13i u.d.p.

Delegację dla podmiotów pobierających opłaty elektroniczne w systemie elektronicznego poboru opłat do umożliwienia użytkownikom dróg krajowych uiszczenia tych opłat bez obowiązku instalacji w pojeździe urządzenia wykorzystywanego do poboru opłat stanowi art. 13hc ust. 2 u.d.p. Podmioty pobierające opłatę elektroniczną fakultatywnie korzystają z tej delegacji. Oznacza to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może wprowadzić możliwość odstąpienia od konieczności instalacji urządzenia do poboru opłat, ale nie jest do tego zobligowany. Komentowany przepis nie określa formy prawnej wprowadzenia takiej możliwości (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 13 (hc) ustawy o drogach publicznych, LEX, stan prawny na 1 sierpnia 2011 r.).

W literaturze przedmiotu (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., str. 103 i n.) podnosi się, że istotą zasady proporcjonalności jest idea zakazu nadmiernej ingerencji, tzn. uznanie, że jeżeli muszą już być ustanawiane ograniczenia praw i wolności jednostki, to mogą następować one tylko w zakresie niezbędnym (minimalnie koniecznym), a podstawową miarą ustalenia, co jest niezbędne, a co nadmierne jest porównanie rangi (znaczenia) interesu publicznego, któremu dane ograniczenie ma służyć i rangi (znaczenia) prawa czy wolności indywidualnej, której ograniczenie to ma dotykać.

Ogólny wyraz zasadzie proporcjonalności daje obecnie art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiąc, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie. W tym sformułowaniu (...) kryje się wskazanie dwóch podstawowych idei.

Po pierwsze, ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane tylko w koniecznym zakresie, nie mogą więc przekroczyć zakresu niezbędnego. Jeszcze na gruncie poprzedniego stanu prawnego Trybunał Konstytucyjny wskazał w orzeczeniu K 11/94 z 26 kwietnia 1995 r. (i licznych późniejszych), że konieczne zawsze jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1)

czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2)

czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana,

3)

czy efekty wprowadzonej regulacji pozostaną w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Po drugie, ocena odpowiedzi na pytanie, czy proporcja ta zachodzi, innymi słowy, czy została zachowana równowaga pomiędzy interesem publicznym a ochroną praw i wolności jednostki odniesiona została do warunków demokratycznego państwa prawa, o którym mówi art. 2 Konstytucji. Tym samym przy dokonywaniu oceny konieczne jest uwzględnienie tych wszystkich elementów materialnych, które określają istotę państwa demokratycznego, bo ograniczenia niepołączalne z aksjologią tego państwa, są a limine niedopuszczalne.

Odnosząc się do koncepcji istoty praw i wolności wspomniany autor wskazuje, iż opiera się ona na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności.

Powyższe rozważania doprowadziły autora do konkluzji, że ustalenie zakresu dopuszczalnych ograniczeń praw i wolności obraca się wokół techniki harmonizowania czy balansowania kolidujących ze sobą interesów - z jednej strony, interesu jednostki w realizowaniu przysługujących jej praw i wolności, z drugiej strony, interesu publicznego, odnoszącego się do różnych dziedzin życia społecznego (ogólnie wyliczonych w art. 31 ust. 3). Raz trzeba jeszcze podkreślić, że dla ograniczenia praw czy wolności jednostki musi zawsze istnieć uzasadnienie i to na poziomie konstytucyjnym.

Technika harmonizowania (balansowania) kolidujących interesów musi za punkt wyjścia przyjmować ustalenie ich rangi - zasada proporcjonalności opiera się bowiem m.in. na porównywaniu rangi (znaczenia) interesu (prawa czy wolności) ograniczanego oraz interesu promowanego przez daną regulację. Na tym tle zwrócić trzeba uwagę na trzy kwestie.

Po pierwsze, stosowanie takiej techniki opierać się musi na kryteriach i argumentach aksjologicznych, bo tylko tą drogą można ustalić, jaki z kolidujących interesów ma wyższą rangę czy znaczenie. W poszukiwaniu tej aksjologii odwołać się należy przede wszystkim do wskazań konstytucyjnych: art. 31 nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z niej konsekwencji, zaś art. 30-32 traktują idee godności, wolności i równości jako podstawę całego systemu praw i wolności jednostki. Wszelkie wartościowanie i hierarchizowanie dokonywane w sytuacji kolizji konkretnych praw czy interesów musi znajdować oparcie w tym ogólnym punkcie wyjścia.

Po drugie, oznacza to, że poszczególne prawa i wolności jednostki mają zróżnicowaną rangę i znaczenie, bo zróżnicowany jest stopień ich związku ze wskazanymi wyżej zasadami naczelnymi. Na tej podstawie wyodrębnia się niekiedy grupę praw i wolności o najbardziej podstawowym charakterze, znajdujących najsilniejsze oparcie zarówno w koncepcjach prawno-naturalnych, jak i w prawie międzynarodowym. Chodzi przede wszystkim o najważniejsze wolności osobiste i polityczne, natomiast prawa socjalne czy ekonomiczne traktuje się czasem jako prawa drugiej rangi i łatwiej dopuszcza się ich ograniczenia.

Po trzecie, pewnej wskazówki może też dostarczyć sposób konstytucyjnego zredagowania poszczególnych praw i wolności. W odniesieniu do niektórych z nich wyraźnie bowiem zaznaczono możliwość ustanawiania ograniczeń (...). Nie wydaje się, by uchylało to ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3, ale nakazuje dodatkowe spojrzenie na ostateczny zakres tych praw i wolności.

Powyższe ustalenia autora potwierdzają kolejne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a także orzeczenia Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych.

I tak, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I CSK 439/13, LEX nr 1504809, stwierdzono m.in., że: "Chociaż w najszerszym zakresie zasada proporcjonalności odnosi się działalności prawotwórczej państwa, czego dowodzi brzmienie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to jednak jest oczywiste, że oprócz sfery legislacji, proporcjonalność obejmuje także sferę stosowania prawa, m.in. przez sądy. Proporcjonalność stanowi dla sądów upoważnienie do dokonywania kontroli aktów władzy ustawodawczej oraz wykonawczej. Tak zwany test proporcjonalności zakłada bowiem potrzebę uwzględnienia trzech czynników: przydatności zastosowanego środka (oceny, czy jest on w stanie doprowadzić do realizacji zakładanego celu), jego konieczności (oceny, czy ten sam cel mógłby być zrealizowany w inny, mniej inwazyjny sposób) i proporcjonalności sensu stricto (oceny, czy zachowana jest proporcja między pozytywnym efektem zastosowanego środka a ciężarem dla dotkniętej nim jednostki)."

Podobny jest tenor wyroku WSA w Lublinie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 282/13, LEX nr 1333602, zgodnie z którym:"Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr."

Natomiast w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Go 302/09, LEX nr 549120, wyjaśniono, że: "Ingerencja w sferę praw i wolności określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście będą służyły realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów, jak również niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, jak również korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu."

Tak samo WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. I SA/Bk 441/07, LEX nr 1684434, podkreślił, że: "Wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności wyraża się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów prawa były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia."

Sfery szeroko rozumianego transportu, a zwłaszcza stref płatnego parkowania i sposobu pobierania opłaty z tego tytułu dotyczy wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/11, LEX nr 1112029, w którym stwierdzono, co następuje:

1. "Tworzenie stref płatnego parkowania jest ograniczeniem konstytucyjnych praw i wolności podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

2. Każdy obywatel ma prawo do korzystania ze wszystkich dostępnych w obrocie legalnych środków płatniczych.

3. Pod pojęciem "sposobu pobierania opłaty", o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p., należy rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. W pojęciu tym mieści się zwłaszcza ustanowienie kilku wariantów uiszczania opłaty i pozostawianie osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wybór metody regulowania tych opłat, a także ograniczenie nominałów monet, które mogą być wykorzystywane do ich uiszczenia."

Jak widać, Naczelny Sąd Administracyjny za godne poparcia uznał ustanowienie kilku wariantów uiszczania opłaty i pozostawianie osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wyboru metody regulowania tych opłat.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powyższa zasada nie ma bezpośredniego przełożenia na sposób opłaty za korzystanie z dróg publicznych, a zwłaszcza nie przesądza o celowości ustanowienie kilku wariantów uiszczania opłaty za korzystanie z dróg publicznych i pozostawianie osobom korzystającym z tych dróg wyboru metody regulowania tych opłat.

Zgodnie z art. 1 u.d.p. "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." Z samej więc definicji drogi publicznej, z której - formalnie biorąc - może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, wynika zatem możliwość wprowadzenia ograniczeń i wyjątków określonych w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 3 u.d.p. drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na:

1)

drogi ogólnodostępne;

2)

drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe.

Natomiast art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wprost stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W ocenie Sądu, ma rację organ odwoławczy wskazując, że skarga jest następstwem nie tyle wprowadzenia opłat za korzystanie z dróg krajowych (bo to nastąpiło już wcześniej), ile zmiany systemu pobierania opłat - z systemu "winietowego" na elektroniczny system poboru opłat (z dniem 1 lipca 2011 r.). W systemie elektronicznego poboru opłat obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia art. 13k u.d.p.

Opłata jest nakładana za przejazd po drogach krajowych (ich odcinkach), do których w myśl art. 5 ust. 1 u.d.p. zalicza się: 1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; 2) drogi międzynarodowe; 3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; 4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); 5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych; 6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich; 7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zgodnie z art. 13 ha ust. 6 pkt 1 i 2 u.d.p. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określa drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz ustala dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej zawiera dwa załączniki, które przedstawiają zamknięty katalog dróg krajowych lub ich odcinków, za przejazd którymi należy uiścić wymaganą opłatę elektroniczną, co wiąże się z obowiązkiem posiadania w pojeździe urządzenia viaBox umożliwiającego prawidłowy pobór opłaty. W załącznikach są wymienione zarówno poszczególne autostrady, drogi ekspresowe, jak i drogi krajowe, za przejazd którymi należy uiścić stosowaną opłatę.

W ocenie sądu, organ trafnie podkreślił, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że w załączniku nr 2 pkt 11 lit. (...) tego rozporządzenia wymieniona jest droga krajowa nr (...), czyli droga, po której poruszał się w dniu (...) października 2013 r. kontrolowany kierowca. Zatem za przejazd tą drogą powinna być pobrana opłata elektroniczna. Trzeba zaznaczyć, iż odcinek drogi krajowej nr (...), tj. skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...) - granica m. P., został wyraźnie wskazany w ww. rozporządzeniu, zatem w sposób jasny i precyzyjny została ustalona droga krajowa, za przejazd którą należy uiścić opłatę. Dlatego też - jak wskazał organ - skarżący powinien albo wybrać inną, alternatywną, niepłatną drogę krajową, albo powinien zaopatrzyć pojazd w urządzenie viaBox w celu prawidłowego uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatną drogą, czego nie uczynił.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 u.d.p., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. W tym przypadku decydujące znaczenie ma zatem nie tyle rodzaj pojazdu (ciężarowy, osobowy, używany do celów prowadzonej działalności gospodarczej lub nie), ile jego dopuszczalna masa całkowita. Ustawa nie uzależnia też obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Kara ta ma stałą wysokość, ustaloną w odpowiednich przepisach u.d.p. i nie podlega miarkowaniu, wiążąc bezwzględnie organ tak do obowiązku jej nałożenia - w przypadku stwierdzenia naruszenia, jak i wysokości.

Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b utd GITD jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w u.d.p. Stosownie do art. 13k ust. 4 u.d.p. kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 u.d.p., nakładają w drodze decyzji administracyjnej uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 131 ust. 1 u.d.p. Według art. 50 pkt 1 lit. j utd do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Na podstawie art. 51 ust. 5 utd czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 utd w zakresie określonym w art. 68-75 utd wykonują inspektorzy Inspekcji.

Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 utd inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w u.d.p. Według art. 131 ust. 1 pkt 2 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., jeżeli jest ono wymagane, oraz do nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k u.d.p., są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Trafnie też organ odwoławczy podniósł, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Stosownie zaś do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem ponad trzyletni okres vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnym. W związku z powyższym organ zasadnie uznał, że akurat w tym zakresie wymagania wynikające z art. 2 konstytucji RP, dotyczące pewności prawa, zostały dochowane.

W skardze nie podniesiono żadnych zarzutów procesowych. Tym niemniej organ odwoławczy prawidłowo uznał, mając na względzie treść art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Na poczynione ustalenia w pełni pozwalał zgromadzony materiał dowodowy. Z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że kontrolowany zespół pojazdów, nie wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, poruszał się w dniu (...) października 2013 r. po odcinku drogi krajowej nr (...) wyszczególnionej w załączniku nr 2 pkt 11 lit. (...) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd, stwierdzony w czasie kontroli mobilnej, nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią p. J.L., który kierował w dniu (...) października 2013 r. kontrolowanym zespołem pojazdów.

Odnosząc się raz jeszcze do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 13 hc u.d.p., co skutkowało nałożeniem kary za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, przy jednoczesnym uniemożliwieniu uiszczenia opłaty w formie ręcznej, przewidzianego w ustawie, należy zauważyć, że system elektronicznego poboru opłat za korzystanie ze wskazanych dróg krajowych (ich odcinków) ma charakter powszechny, tzn. został wprowadzony w skali krajowej, i jest zgodny z systemem powszechnie przyjętym w UE. Przewidziana w art. 13hc ust. 2 u.d.p. możliwość odstąpienia od konieczności instalacji urządzenia do poboru opłat zależy wyłącznie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do kompetencji którego przekazano ustalenie takiej możliwości uiszczania opłat za korzystanie z dróg krajowych. Organ ten może wprowadzić taki sposób uiszczania opłat, ale nie jest do tego zobowiązany. Decydują, jak zwykle, warunki korzystania z dróg krajowych, które przecież wpływają na wybór sposobu pobierania opłat. Sąd nie czyni w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, ale przecież faktem powszechnie znanym jest blokowanie przejazdu na drogach krajowych, na których stosowany jest ręczny sposób pobierania opłat; prowadzi to, zwłaszcza przy wyjazdach weekendowych, do blokady tych dróg, wymuszającej - w imię zachowania płynności ruchu drogowego - w ogóle rezygnację z poboru opłat za korzystanie z tych dróg. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, trudno mówić, że przyjęty elektroniczny sposób naliczenia i poboru opłat oraz nakładania kar pieniężnych przewidziany przez ustawodawcę narusza zasadę proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.