Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205208

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 grudnia 2016 r.
VI SA/Wa 379/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.).

Sędziowie WSA: Grzegorz Nowecki, Grażyna Śliwińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, dalej "Główny Inspektor", postanowieniem z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez R., na postanowienie Głównego Inspektora z dnia (...) września 2015 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w (...), dalej "Wojewódzki Inspektor", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wydając to postanowienie organ działał na podstawie art. 157 § 1, 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 678 z późn. zm.), dalej: "ustawa o jakości".

Do wydania powyższego postanowienia doszło na podstawie następujących ustaleń:

W kwietniu 2014 r. Wojewódzki Inspektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 40a ust. 4 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 oraz art. 21 ustawy o jakości z tytułu wprowadzenia do obrotu, w tym oferowania do sprzedaży przez Z. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "(...) - dwóch partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych.

Po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, Z. O., dnia (...) czerwca 2014 r. złożył w organie pisemne upoważnienie dla córki W. O. do reprezentowania podczas kontroli i postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora i wraz z pełnomocnikiem (córką) zapoznał się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie.

Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...) Wojewódzki Inspektor nałożył na Z. O. karę pieniężną w wysokości 1100 zł za wprowadzenie do obrotu dwóch partii wyrobów zafałszowanych. Niniejsza decyzja została doręczona stronie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Z. O. wniósł odwołanie.

Główny Inspektor postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania albowiem zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Doręczenie dokonane samej stronie, zostało uznane przez organ za bezskuteczne.

Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor doręczył pełnomocnikowi - W. O. decyzję z dnia (...) lipca 2014 r., pełnomocnik potwierdził odbiór 17 października 2014 r.

W dniu 3 listopada 2014 r. zostało wniesione odwołanie od powyższej decyzji.

Główny Inspektor postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) stwierdził, że odwołanie Z. O. zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z 15 czerwca 2015 r. R. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora z (...) sierpnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1.

rażące naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z powodu braku wejścia do obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy wskutek jej doręczenia stronie weszła ona do obrotu prawnego i zaistniała możliwość jej zaskarżenia;

2.

rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie badania tego, czy pełnomocnik strony został zapoznany z decyzją organu pierwszej instancji oraz poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązkiem procedowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności w związku z przerzuceniem na stronę negatywnych konsekwencji niezgodnego z prawem procesowym doręczenia pisma w toku postępowania stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika;

3.

naruszenie wynikającego z art. 78 Konstytucji RP prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, gdyż wydanie zaskarżonego postanowienia uniemożliwiło stronie weryfikację zgodności z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia (...) lipca 2014 r.

Postanowieniem z dnia (...) września 2015 r. nr (...) Główny Inspektor odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia (...) sierpnia 2014 r.

Wnosząc zażalenie, R. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, iż zostało wydane z naruszeniem art. 110 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., przez co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) grudnia 2015 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, iż w myśl art. 40 § 2 k.p.a. decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia (...) lipca 2014 r. powinna zostać doręczona pełnomocnikowi strony tzn. W. O. Natomiast doręczenie dokonane stronie uznał za bezskuteczne, mające jedynie charakter informacyjny. Podkreślił, iż z chwilą doręczenia decyzji pełnomocnikowi wchodzi ona do obrotu prawnego. Uznał za niezasadny zarzut R. dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 110 k.pa., iż przedmiotowa decyzja weszła w życie z dniem doręczenia Z. O., gdyż skutek prawny występuje tylko w przypadku prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi. Organ przypomniał, iż decyzja została w dniu 17 października 2014 r. doręczona pełnomocnikowi strony a odwołanie został wniesione w dniu 3 listopada 2014 r., tzn. uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., który upłynął w dniu 31 października 2014 r. W ocenie organu, postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zostało wydane zgodnie z prawem.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie, nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem sporu jest różnorodność interpretacji przez sądy administracyjne art. 110 w zw. z art. 40 § 2, a w konsekwencji art. 134 k.p.a. Organ powołał się m.in. na wyrok z dnia 30 maja 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II OSK 404/08, w którym podkreślono "jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa."

Wobec powyższego, Główny Inspektor uznał, iż niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w trybie wnioskowanym przez R., a postanowienie z dnia (...) września 2015 r. zostało wydane zgodnie z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora z dnia (...) grudnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia (...) września 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności mających wpływ na kwalifikowaną wadliwość postanowienia z (...) sierpnia 2014 r.

Zdaniem R. z każdym doręczeniem stronie - choćby z uchybieniem regulacji szczególnych - wiąże się wejście decyzji do obiegu prawnego, a przyjęcie przeciwnego wniosku stoi w rażącej sprzeczności z normą wynikającą z art. 110 k.p.a. Naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. R. uzasadnił zaniechaniem zbadania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego, tzn. ustalenia czy pełnomocnik w związku z doręczeniem decyzji pierwszoinstancyjnej stronie zapoznał się z nią (co zważywszy na fakt, iż zamieszkują pod tym samym adresem jest wielce prawdopodobne).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016.1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. 2016.718 j.t.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji czy postanowienia pod względem jego celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z uwagi na to, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi lecz samej stronie. Jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności wskazano rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. Art. 156. § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Normatywne pojęcie: "rażącego naruszenia prawa", oznacza naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne nie są sporne. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 1100 zł została doręczona samej stronie z pominięciem jej pełnomocnika ustanowionego w toku postępowania administracyjnego. Strona w terminie wniosła odwołanie od tej decyzji. Uznając to doręczenie za nieprawidłowe organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę od tak doręczonej decyzji. Jednocześnie dokonując doręczenia decyzji pełnomocnikowi.

Sąd przyznaje rację skarżącemu, który wskazuje, że nieprawidłowe doręczenie nie może rodzić negatywnych skutków dla strony zatem postanowienie z dnia (...) sierpnia 2014 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Jednak w ocenie Sądu naruszeniu temu nie można przypisać charakteru naruszenia rażącego. Organ kierował się bowiem jednoznacznym brzmieniem art. 40 § 2 k.p.a. zaś poglądy prezentowane przez stronę skarżącą wypracowane zostały w doktrynie i orzecznictwie. W tym miejscu przytoczyć można np. pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1605/14, LEX nr 1730372), zgodnie, z którym:"1. Decyzja administracyjna dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Decyzja administracyjna rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. 2. Wejście decyzji do obrotu prawnego może nastąpić nawet w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, np. art. 40 § 2 k.p.a., tj. w sytuacji doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi".

Należy też mieć też na względzie, że organ dokonał prawidłowego doręczenia na ręce pełnomocnika otwierając tym samym ponownie drogę do wniesienia odwołania, które jednak wniesione zostało z uchybieniem terminu, zaś postanowienie z dnia (...) sierpnia 2014 r. nie było skarżone w trybie zwykłym. Przypomnieć ponownie należy, że przedmiotem oceny Sądu jest prawidłowość stanowiska organu, który odmawia stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Zdaniem Sądu w tym przypadku nie można mówić o rażącym - oczywistym naruszeniu prawa, takim którego skutki nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu okoliczność czy pełnomocnik strony zapoznał się z decyzją doręczoną samej stronie nie miała znaczenia dla ustalenia przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia (...) sierpnia 2014 r. tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów przez brak jej ustalenia. Nie jest bowiem kwestionowane, że strona zapoznała się z decyzją i wniosła od niej odwołanie. Istotne jest natomiast czy stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego w takich okolicznościach organ dopuścił się naruszenia prawa w sposób rażący, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego, a na takim stanowisku pozostaje Sąd.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.