VI SA/Wa 3656/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

VI SA/Wa 3656/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1752012

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. VI SA/Wa 3656/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki, Magdalena Maliszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia w pełnej wysokości opłaty elektronicznej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) października 2012 r.;

2.

stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu;

3.

zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 - dalej także: "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm. - dalej także: "u.t.d."), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia (...) października 2012 r., nr (...), nakładającą na T. C. (dalej także: "skarżący") administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu (...) grudnia 2011 r. o godz. (...) na (...). Kilometrze autostrady A4 (...) inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki (...) o nr rej. (...) oraz przyczepy ciężarowej marki (...) o nr rej. (...). Powodem zatrzymania był fakt, że w trakcie przejazdu skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego po pobraniu danych z bazy elektronicznego poboru opłat wykazał istnienie incydentu dotyczącego nieuiszczenia opłaty w pełnej wysokości za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Wygenerowany został incydent z bramownicy nr (...) z dnia (...) listopada 2011 r. z godziny (...), o numerze (...).

Na podstawie wydruku z tachografu ustalono, że pojazdem w momencie powstania incydentu kierował skarżący (...).

W toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że zgodnie z okazanymi dowodami rejestracyjnymi, dopuszczalna masa całkowita (DMC) zatrzymanego pojazdu ciężarowego wynosi 11.990 kg, a przyczepy 10.000 kg.

W konsekwencji ustalono, że skarżący, kierując w dniu (...) listopada 2011 r., nie uiścił w pełnej wysokości opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów po drodze krajowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. (vide: protokół kontroli nr (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. - w aktach administracyjnych).

Pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. skarżący wyjaśnił, że od momentu wprowadzenia elektronicznego systemu poboru opłat w ramach wykonywanej pracy na rzecz firmy (...), poruszał się kontrolowanym zespołem pojazdów. Urządzenie pokładowe viaBox zostało zainstalowane zgodnie z załączoną do niego instrukcją, w której wyraźnie wskazano, iż urządzenie jest bezobsługowe (nie ma potrzeby przełączania trybu pracy urządzenia w związku z ciągnięciem przyczepy). Dodatkowo skarżący podniósł, że w dniu (...) grudnia 2011 r. do operatora systemu viaToIl została zgłoszona reklamacja, której nadano nr (...). Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący załączył kopię otrzymanej instrukcji obsługi urządzenia viaBox.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. wezwał firmę (...) odpowiedzialną za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, działającą w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do złożenia wyjaśnień związanych z wyżej wskazanym przejazdem. W szczególności wezwano do wskazania, czy opłata elektroniczna za przejazd odnotowany w zapisie ewidencyjnym ER o numerze (...), została uiszczona. Wezwano również do wskazania dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) pojazdu oraz klasy EURO zależnej od emisji spalin, zarejestrowanych na urządzeniu pokładowym viaBox przypisanego do pojazdu o numerze rejestracyjnym (...).

Pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. operator systemu wskazał, iż opłata elektroniczna za przejazd z dnia (...) listopada 2011 r. o godzinie (...) została uiszczona, a zarejestrowana dopuszczalna masa całkowita (DMC) pojazdu to wartość powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, klasa emisji EURO 4.

W związku z niejasnością odpowiedzi operatora systemu, organ wezwał do wyjaśnienia, czy należna opłata została pobrana dla pojazdu o DMC do 12 ton czy też powyżej 12 ton. Pismem z dnia (...) lutego 2012 r. operator systemu oświadczył, iż opłata elektroniczna została uiszczona w wysokości przewidzianej "dla pojazdu o masie bez przyczepy poniżej 12 ton, o klasie EURO 4".

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) października 2012 r., nr (...), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej w pełnej wysokości za przejazd po drodze krajowej, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.

Pismem z dnia (...) listopada 2012 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący zarzucił, iż ww. decyzja administracyjna rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie kilku decyzji w jednej sprawie, na podstawie jednego protokołu kontroli. Skarżący podniósł również, iż zaskarżona przez niego decyzja została wydana z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. Ponadto - zdaniem skarżącego - wydanie decyzji naruszyło art. 7 Konstytucji RP, przewidujący oparcie działań organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 k.p.a., bowiem organ prowadząc postępowanie założył dokonanie zarzucanego skarżącemu naruszenia, bez uprzedniego należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wątpliwości. Nadto skarżący stwierdził, że doszło do naruszenia w toku wydawania decyzji administracyjnej art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na ostateczny kształt wynik sprawy i wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Poza powyżej wskazanymi zarzutami, skarżący podniósł wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. norm art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 42 ust. 1 u.t.d. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłat za przejazd po drogach płatnych - poprzez przyjęcie, że skarżący wykonywał przejazd bez uiszczenia stosownej opłaty, bez precyzyjnego sprawdzenia okoliczności faktycznych.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł również kwestię wadliwości działania pokładowego urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej viaBox oraz nieprecyzyjnej instrukcji obsługi tegoż urządzenia, wprowadzającej w błąd użytkownika.

Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazd określony w protokole kontroli została uiszczona w pełnej wysokości.

Pismem z dnia (...) stycznia 2013 r. (...) wskazała, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. (...) w dniu (...) listopada 2011 r. o godzinie (...) po autostradzie A4, została uiszczona w wysokości jak dla pojazdu ciężkiego, którego masa bez przyczepy wynosi poniżej 12 ton. Spółka podała, że opłata została uiszczona dla niewłaściwej kategorii pojazdu. (...) wyjaśniła, że pojazd został zarejestrowany jako pojazd ciężki: masa z przyczepą POWYŻEJ/RÓWNA 12 ton, masa bez przyczepy PONIŻEJ 12 ton. Nadto podniosła, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX.

Pismem z dnia (...) stycznia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował, że skarżący przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia (...) października 2012 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej w pełnej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny. Zdaniem organu, z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, zaś za ustalony w toku kontroli przejazd nie została uiszczona stosowna opłata, o której mowa w przepisie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę - szeroko odniósł się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślając jednocześnie, że organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, których ustalenie jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Znaczenie ma tylko taki fakt, z którym prawo wiąże skutek prawny. Okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k st. 1 pkt 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których skarżący (kierujący) dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że skoro firma (...)., jako podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, poinformowała, że opłata nie została uiszczona, to należy dać wiarę tej informacji, jako pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat.

Konkludując, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że skoro kierujący pojazdem w ustalonym powyżej stanie faktycznym nie dopełnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., organ prawidłowo nałożył karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 2 u.d.p.

Pismem z dnia (...) lipca 2013 r. skarżący (...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) czerwca 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej z nim zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji przez organ II instancji (niebędący ministrem, ani SKO), a co za tym idzie, pozbawienie skarżącego możliwości złożenia odwołania do organu II instancji,

- naruszenie art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej - poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny okoliczności i wątpliwości wskazanych przez stronę na etapie kontroli drogowej,

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. wydanie, sześciu decyzji w jednej sprawie administracyjnej, na podstawie jednego protokołu kontroli,

- naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłat za przejazd po drogach płatnych, polegające na przyjęciu, że skarżący wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej bez sprawdzenia okoliczności faktycznych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że już na etapie kontroli drogowej doszło do nieprawidłowości w niniejszej sprawie, a w konsekwencji naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, protokół kontroli potwierdza, że sporna kontrola drogowa została przeprowadzona przez inspektora transportu drogowego będącego pracownikiem Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego we (...). Skarżący zauważył, że jednocześnie zostało mu wręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z oznaczeniem "Główny Inspektor Transportu Drogowego" jako organu wszczynającego postępowanie oraz z następującym oznaczeniem osoby, która podpisała zawiadomienie: "(...) Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego z up." ze stopniem służbowym oraz imieniem i nazwiskiem kontrolującego, bez jego upoważnienia. Zdaniem skarżącego, tak oznaczony protokół kontroli oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania są nieskuteczne i nieprawidłowe, nie zawierają bowiem oznaczenia i sprecyzowania organu, który sporządził protokół oraz zawiadomienia takie wystawił. Mając na uwadze powyższe, skarżący zarzucił, że wadliwe zawiadomienie nie może być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, a błędnie sporządzony protokół kontroli nie może być podstawą do prowadzenia tego postępowania. W ocenie skarżącego, organem administracji publicznej nie jest Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego we (...), a (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Skarżący stwierdził, że nie jest wiadomym, kto faktycznie prowadził czynności kontrolne i czy były one zgodne z obowiązującym prawem. Ponadto, skarżący poddał pod wątpliwość prawidłowość przeprowadzenia czynności kontrolnych, wskazując, że przez taki sposób prowadzenia postępowania, w sposób nieuzasadniony, został on pozbawiony prawa do obrony w trybie odwoławczym przewidzianym przepisami art. 127-140 k.p.a. Skarżąca zarzucił, że - wbrew stanowisku Głównego Inspektora Transportu Drogowego - to nie minister wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, dlatego też strona powinna mieć możliwość złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, którą de facto wydał Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego we (...), jako organ pierwszej instancji. Skarżący zauważył wprawdzie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego z pominięciem procedury pierwszoinstancyjnej podniósł w swojej decyzji z dnia (...) października 2012 r., że mógł upoważnić i upoważnił wojewódzkich inspektorów transportu drogowego do działania w jego imieniu, niemniej skarżący wskazał jednocześnie, że takie upoważnienie nie zostało mu jednak okazane podczas kontroli drogowej oraz na żadnym dalszym etapie postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżący zarzucił, że podczas postępowania wyjaśniającego należy zbadać, czy nieprawidłowa opłata może być wynikiem wadliwego działania operatora systemu lub samego systemu. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ powinien zwrócić się do operatora systemu - firmy (...) - o dokładne, konkretne i jednoznaczne sprawdzenie historii operacji przeprowadzanych na koncie przedsiębiorcy w dniach poprzedzających kontrolowany okres i o prawidłowe wywiązywanie się operatora systemu z ustaleń umownych.

Skarżący podkreślił, że wbrew § 6 pkt 5 załącznika do umowy viaToll, nie otrzymał on żadnej informacji na urządzenia viaBOX przypisane do jego konta lub za pomocą kanałów komunikacji wskazanych w ww. umowie o kończących się środkach na koncie na dni (...) listopada 2011 r., przy przekroczeniu wskazanego przy podpisywaniu umowy progu doładowania. Przedsiębiorca (pracodawca) nie otrzymał żadnego powiadomienia SMS, ani wiadomości email o kończących się środkach na koncie, przy przekroczeniu wskazanego przy podpisywaniu umowy progu doładowania. Biorąc pod uwagę brak odpowiednich instrukcji urządzenia i ciągłe dodatnie saldo na koncie viatoll, można zatem przyjąć, że w tych dniach skarżący nie poruszał się "z naruszeniem obowiązków". Zarówno skarżący jak i pracodawca nie zostali także powiadomieni o kończących się na koncie środkach, a więc nie nastąpiło wskazane w instrukcji urządzenia viaBox wyemitowanie przez urządzenie dwóch sygnałów dźwiękowych, informujących o tym, że kończą się środki na koncie.

Skarżący stwierdził, że gdy w kontrolowanym dniu (...) listopada 2011 r. pojazd wjechał na drogi płatne, to podczas przejazdów pod bramownicami urządzenie emitowało pojedynczy sygnał dźwiękowy, świadczący o wystarczającej liczbie środków na koncie, a dioda świeciła się na zielono. Ta sytuacja powinna zostać wyjaśniona przed wydaniem decyzji nakładającej karę.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że procedura kontrolna i ustalenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w przedmiotowej sprawie były dowolnie interpretowane. Działania organu naruszyły podstawowe normy postępowania administracyjnego, jak i przepisy prawa materialnego, a decyzje administracyjne będące wynikiem postępowań administracyjnych, które pozostawiają wątpliwości co do ich prawidłowego przeprowadzenia, powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika dla korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (opłaty elektronicznej). Opłata ta, w myśl art. 13 ha ust. 1 u.d.p. jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6. Natomiast jej wysokość ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu, według art. 13 ha ust. 2 u.d.p.

Należy podkreślić, że przepisy u.d.p. przewidują możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej jedynie w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.).

Zasadą jest, że pobranie opłaty następuje poprzez urządzenie na potrzeby pobierania tych opłat instalowane w pojeździe samochodowym. Obowiązek oferowania takowego urządzenia spoczywa na podmiotach pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru, zgodnie z art. 13i ust. 3 u.d.p.

Kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, z mocy art. 13i ust. 4a u.d.p. jest obowiązany do: włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę (pkt 1); wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu (pkt 2); używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem (pkt 3).

Zasady wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania reguluje wydane na podstawie art. 40a ust. 5 u.d.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524). Według § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia: przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1. zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną w formie pisemnej; 2. odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3. instaluje urządzenie w pojeździe; 4. wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 czyli w formie przedpłaty; 5. ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2 czyli płatności okresowej za zabezpieczeniem.

Wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości, w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2011 r. Przez wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty rozumie się wpływ środków na rachunek bankowy, na który wnoszona ma być opłata elektroniczna, określony w umowie między użytkownikiem a pobierającym opłatę, zgodnie z § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 131 ust. 1 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl art. 131 ust. 1 pkt 2 u.d.p. - do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Za bezsporny w niniejszej sprawie należy uznać fakt, że dopuszczalna masa całkowita (DMC) zespołu pojazdów (samochodu ciężarowego marki (...) o nr rej. (...) oraz przyczepy ciężarowej marki (...) o nr rej. (...)) prowadzonego przez skarżącego przekraczała 3,5 tony i pojazd ten nie podlegał zwolnieniom, o których mowa w art. 13 ust. 3 lit. a u.d.p., natomiast nałożona kara pieniężna dotyczyła przejazdu w dniu (...) listopada 2011 r. o godzinie (...) odcinkiem drogi płatnej. Podczas przeprowadzonej kontroli drogowej stwierdzono, iż w tym dniu nie została uiszczona opłata elektroniczna w pełnej wysokości.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny niniejszej sprawy nie został przez organ (GITD) w pełni wyjaśniony, a w konsekwencji zastosowanie wobec skarżącego sankcji z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., należy uznać co najmniej za przedwczesne. Nałożenie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy ustalony stan faktyczny nie będzie budził żadnych wątpliwości.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA1981, Nr 1, poz. 45).

Z kolei w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, (OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83) Sąd Najwyższy podkreślił, że: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Przy czym z zasadą prawdy obiektywnej ściśle wiąże się zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, która określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071/, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor transportu Drogowego (GITD) dokonując ustaleń co do okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze w niniejszej sprawie, nie sprostał stawianym wyżej wymogom.

Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie zmierzające do ustalenia stanu sprawy w nie zostało przeprowadzone przed organem odwoławczym, który co prawda ponownie rozpatruje sprawę niejako od początku, co nie zwalniało GITD jako organu I instancji od przeprowadzenia postępowania, w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, skoro jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia (...) października 2012 r. (pierwszoinstancyjnej) skarżący zmierzał do wykazania, że brak uiszczenia opłaty w pełnej wysokości wynikał z błędnej instrukcji działania załączonej do urządzenia Viabox i złożonej przez jego pracodawcę reklamacji w tym zakresie o nr (...).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Jest to więc organ monokratyczny, zatem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.). Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu.

Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie. Pełne przedstawienie wyników tej oceny powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu od decyzji oznacza między innymi, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że organ administracji obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji. Przy czym postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności jak i celowości. Utrzymanie zatem w mocy decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, musi być konsekwencją stwierdzenia, że decyzja kończąca postępowanie objęta tym wnioskiem jest prawidłowa. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe jedynie wówczas, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, ocena sprawy dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie co do istoty taka sama jak ocena, zawarta w decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. wydanym w sprawie P 57/07 - decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. Zaniechanie więc w toku postępowania administracyjnego przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, jest uchybieniem tego postępowania w rozumieniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz w rezultacie także art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że szybkość postępowania (art. 12 k.p.a.) choć stanowi niewątpliwie istotną zasadę i gwarancję dla strony, zapewniającą realizację jej prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, nie może wypaczać istoty zasady prawdy obiektywnej. W tej sprawie GITD działając, jako organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył jedynie wyjaśnienia strony, co do kwestii ważnej z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, ale nie odniósł się do nich wskazując jedynie iż: "(...) Fakt, iż do urządzenia viaBox dołączona została instrukcja obsługi, która nie informowała o sposobie zmiany trybu jego pracy, nie stanowi okoliczności mającej wpływ na ustalenie odpowiedzialności administracyjnej (...)".

Nadto, w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wyjaśnienia z dnia (...) stycznia 2013 r. spółki (...) która wskazała, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. (...) w dniu (...) listopada 2011 r. o godzinie (...) po autostradzie A4, została uiszczona w wysokości jak dla pojazdu, którego masa bez przyczepy wynosi poniżej 12 ton. Spółka podała, że opłata została uiszczona dla niewłaściwej kategorii pojazdu. (...) wyjaśniła również, że pojazd został zarejestrowany w dniu (...) czerwca 2011 r. jako pojazd ciężki: masa z przyczepą POWYŻEJ/RÓWNA 12 ton, masa bez przyczepy poniżej 12 ton. Nadto podniosła, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX.

GITD rozpatrując dwukrotnie sprawę, oparł się między innymi na przedstawionym powyżej piśmie (...)., co w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie spowodowało zaistnienie sprzeczności pomiędzy ustaleniami organu, a stanem zaistniałym faktycznym, bowiem z jednej strony spółka (...) przyznała, że umowa zawarta z użytkownikiem urządzenia viaBox została zawarta m.in. dla pojazdu ciężkiego: masa z przyczepą POWYŻEJ/RÓWNA 12 ton a opłata została uiszczona w wysokości jak dla pojazdu ciężkiego, którego masa bez przyczepy wynosi poniżej 12 ton - to skarżący miał prawo w oparciu o załączoną do viaBox-u instrukcję zakładać, że skoro umowa z (...) czerwca 2011 r. opiewa na pojazd ciężki z przyczepą, a taki przejazd był realizowany w dniu (...) listopada 2011 r., to zostaną pobrane środki w odpowiedniej wysokości, bez konieczności przełączania urządzenia viaBox. Jednocześnie spółka wskazała, że nie złożono reklamacji dotyczącej niesprawnego urządzenia viaBox.

Z drugiej strony, GITD mając wiedzę o złożonej reklamacji o nr (...) i jej treści (vide pismo skarżącego z dnia (...) grudnia 2011 r. oraz spółki (...) z (...) stycznia 2013 r. w aktach administracyjnych) w żaden sposób nie podjął czynności zmierzających do uzyskania od spółki (...) informacji dotyczących jej rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że te wątpliwości nie zostały przez organ dostrzeżone i rozważane, a organ bezkrytycznie przyjął treść oświadczeń (...).

Zdaniem Sądu, zaniechanie przez GITD dokonania oceny dowodów związanych z nieścisłościami w powyżej wskazanym zakresie i niewyjaśnieniu jak te rozbieżności powstały oraz czy powstałych niejasności nie należy tłumaczyć na korzyść skarżącego, w odniesieniu do całości okoliczności sprawy narusza, przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych w sprawie. Kwestia ta w ocenie Sądu, nie została jednak dostatecznie wyjaśniona przez organ.

Reasumując stwierdzić należy, że wydając przedmiotową decyzję organ administracji dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania GITD winien zgromadzić materiał dowodowy zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a., dokonać wszechstronnej oceny całości tak zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustosunkować się do wszystkich argumentów skarżącego.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące braku właściwości organu dokonującego kontroli w zakresie prawidłowości uiszczenia opłaty za przejazd drogami płatnymi, bowiem zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Stosownie do art. 51 ust. 7 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego może w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 lit. a i b, upoważnić do działania w jego imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Główny Inspektor, działając w oparciu o tę podstawę prawną, upoważnił wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego do działania w jego imieniu. Wedle art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 w zakresie określonym wart. 68-75 wykonują inspektorzy Inspekcji. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w ustawie o drogach publicznych. Według art. 131 ust. 1 pkt 2 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa wart. 13i ust. 3 u.d.p., jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k u.d.p., są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również twierdzenie skarżącego, że nie można kontrolować okresu innego niż bezpośrednio poprzedzający rozpoczęcie kontroli. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. wynika, że karę pieniężną wymierza się za każdy przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty w pełnej wysokości. Treść tego przepisu świadczy o tym, że za każdy stwierdzony przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości należy wymierzyć karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych. Nie zamieszczono przy tym zastrzeżenia, że stwierdzenie takiego incydentu może dotyczyć tylko takiego zdarzenia, które zaistniało w chwili kontroli. Zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona. Osoby uprawnione do kontroli mają zatem obowiązek stwierdzania naruszeń, także zaistniałych w przeszłości i wymierzania za nie stosownych kar. Do osób kontrolujących należy bowiem kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych. Skoro osoby te zostały wyposażone w tego rodzaju sprzęty z woli ustawodawcy, to tym bardziej świadczy to o tym, że kontrola może dotyczyć incydentów zaistniałych w przeszłości, w poprzednich dniach, tygodniach czy miesiącach. Każde naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w postaci zapisu ewidencyjnego (ER) stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.