Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1566539

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 3 czerwca 2014 r.
VI SA/Wa 3388/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka.

Sędziowie WSA: Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Magdalena Maliszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia (...) lipca 2013 r.;

2.

stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu;

3.

zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. nr (...), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1, art. 239 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.; dalej Op.) w związku z art. 65, art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia "P" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej Spółka, skarżąca) na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia (...) lipca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych punktu gier na automatach o niskich wygranych, zlokalizowanego w S. przy ul. (...), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia (...) lipca 2013 r. Spółka złożyła do Naczelnika Urzędu Celnego w S. zgłoszenie dotyczące wyłączenia z eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych (...) o numerze fabrycznym (...) i numerze rejestracji automatu (...)

Naczelnik Urzędu Celnego w S. postanowieniem z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...), powołując się na art. 165a Op. w związku z art. 65 ustawy o Służbie Celnej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych wskazanego wyżej punktu gier z uwagi na fakt, że Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. sygn. (...) cofnął Spółce zezwolenie udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...).

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie między innymi art. 239a Op. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności jest decyzją ostateczną i wykonalną, art. 121 Op., poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania do organów podatkowych oraz wskazała na naruszenie art. 127 w związku z art. 128 Op. poprzez uznanie, że pomimo braku nadania decyzji z dnia (...) lipca 2011 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, decyzja ta jest wykonalna i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia (...) października 2013 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu przepisów regulujących instytucję urzędowego sprawdzenia, tj. art. 64 ustawy o Służbie Celnej oraz § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2009 r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 417; dalej "rozporządzenie"), organ odwoławczy podał, że skarżąca Spółka prowadząca działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia (...) lipca 2008 r., złożyła wniosek o zatwierdzenie akt weryfikacyjnych punktu gier, przy czym zezwolenie to

  już na etapie złożenia wniosku zostało cofnięte, a tym samym wnioskodawczyni nie posiadała ważnego zezwolenia, które jest niezbędnym warunkiem do prowadzenia działalności w punkcie gier.

Zdaniem organu, konsekwencją prawną decyzji o cofnięciu zezwolenia jest niemożność prowadzenia działalności w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo zastosowano art. 165a Op. i odmówiono wszczęcia postępowania. Jak wskazał Dyrektor Izby Celnej w W., orzekanie merytoryczne w przedmiocie zatwierdzenia zmian akt weryfikacyjnych punktu gier oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia i skutków faktycznych i prawnych, jakie wywołało wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego, a które w sposób bezpośredni rzutują na prawną możliwość prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Organ, odwołując się do treści art. 212 Op., stwierdził, że organ, który wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia jest nią związany od chwili jej doręczenia. Dyrektor Izby Celnej zaakcentował, że w odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 Op. zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuująca zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. Podniósł również, że w chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji, to znaczy w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną.

Uwzględniając powyższe, zdaniem organu odwoławczego, wydanie i wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia (...) lipca 2011 r. o cofnięciu Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...) musiało skutkować koniecznością respektowania konsekwencji prawnych wypływających z tej decyzji. Jak podał organ, konsekwencją prawną wypływającą z powyższej decyzji jest niemożność zatwierdzenia zmian akt weryfikacyjnych punktu gier z uwagi na fakt, że w katalogu dokumentów, jakie należy dołączyć do zgłoszenia - w przypadku działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie tych gier.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia (...) października 2013 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie:

1.

art. 239a Op. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że decyzja organu I instancji cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności jest decyzją ostateczną i wykonalną;

2.

art. 165a Op. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych nie może zostać wszczęte;

3.

art. 120 Op. poprzez działanie w niniejszej sprawie wbrew obowiązującym przepisom;

4.

art. 121 Op. poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania do organów podatkowych;

5.

art. 124 Op. poprzez niewyjaśnienie stronie wszystkich przesłanek, którymi organ kierował się w niniejszym postępowaniu i które spowodowały wydanie zaskarżonej decyzji;

6.

art. 127 w zw. z art. 128 Op. poprzez uznanie, że pomimo braku nadania decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia (...) lipca 2011 r. cofającej zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych rygoru natychmiastowej wykonalności, decyzja ta jest wykonalna i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia (...) października 2013 r., jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia (...) lipca 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła poszczególne zarzuty, ponawiając argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Jak wynika z oświadczenia peł. strony skarżącej, które zostało potwierdzone przez organ, decyzja z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) cofająca zezwolenie skarżącej na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...), nie jest do chwili obecnej prawomocna.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia i zatwierdzenia zmian do akt urzędowego sprawdzenia na podstawie art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.).

Podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu stanowił przepis art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej w myśl, którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, trafny jest zarzut strony skarżącej, że orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania wobec cofnięcia Skarżącej Spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, w sytuacji, gdy na datę orzekania przez organy w niniejszej sprawie o odmowie wszczęcia postępowań, decyzja cofająca ww. zezwolenie nie była ostateczna, albowiem została zaskarżona odwołaniem, które do chwili wydania zakwestionowanych rozstrzygnięć nie było jeszcze rozpoznane.

Komentowany przepis art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje nie tylko formę rozstrzygnięcia ale również samą instytucję odmowy wszczęcia postępowania. Przepis ten zawiera dwie autonomiczne względem siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".

Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego określona w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej jest tożsamo uregulowana jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w art. 6la § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Treść art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna, co może prowadzić do pewnych problemów z ustaleniem zakresu znaczeniowego tejże przesłanki. Ustawodawca dopuścił, bowiem odmowę wszczęcia postępowania, gdy z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" nie wskazując zarówno w treści normatywnej, jak i w uzasadnieniu projektu nowelizacji k.p.a. żadnych punktów orientacyjnych pozwalających na odkodowanie tej normy. Konieczne jest zatem sięgnięcie do celów regulacji art. 61a) k.p.a, która delimitować ma posterowanie wstępne od postępowania właściwego (tak: Jan Chmielewski, Art. 61a) k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy 2/2014)

Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania podatkowego (administracyjnego); 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297- 298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15).

Nie są to bowiem przesłanki stricte procesowo-prawne lecz faktyczne. Użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", akcentującego na termin "wszczęcie" wskazuje, że określona w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania) a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że czym innym jest jednakże brak przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania.

Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 165 Ordynacji podatkowej musi być dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe i powinna być wydana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (por. uwagi do identycznie brzmiącego art. 61a § 1 k.p.a. A. Plucińskiej-Filipowicz w: Komentarzu do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Lex/el 2011).

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organ błędnie uznał, iż dla prawidłowego rozumienia art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej ma znaczenie treść art. 212 Ordynacji podatkowej, w myśl którego organ jest związany decyzją od chwili jej doręczenia, co oznacza, że organ nie może treści własnego rozstrzygnięcia pominąć, a zatem stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętej choćby decyzją nieostateczną ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. Dokonując wykładni art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, co do wyrażenia "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" organ miał na uwadze to, że przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę. Jednakże oceniając już konkretną przeszkodę, która miała uniemożliwić wszczęcie postępowania w oparciu o złożony przez stronę wniosek nie uwzględnił prawidłowej wykładni art. 212 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej i błędnie ją odniósł do oceny przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania określonej w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 212 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia, istota regulacji zawartej w tym przepisie polega na tym, że organ, który wydał decyzję nie może dokonać jej weryfikacji czy zmienić sytuacji prawnej adresata decyzji. Doręczenie decyzji powoduje związanie organu decyzją przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym. Oczywiście od daty doręczenia decyzji jej zmiana pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie decyzji powoduje związanie organu decyzją przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym. Nie podlega dyskusji, że od daty doręczenia decyzji jej zmiana pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego.

Sytuacja, że została wydana decyzja nieostateczna czy też ostateczna w innej przedmiotowo sprawie aniżeli sprawa, której dotyczy żądanie wszczęcia postępowania nie oznacza na gruncie art. 165a § 1 Ordynacji, że zaistniała w sposób oczywisty przyczyna przedmiotowa stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ w swej ocenie nie uwzględnił, że rozstrzygnięcie objęte tego rodzaju decyzją, z uwagi na treść art. 212 zd. pierwsze Ordynacji podatkowej, może mieć w okolicznościach konkretnej sprawy np. charakter prejudycjalny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II GSK 735/12).

Odnosząc się z kolei do argumentacji organu opartej na analizie przepisu art. 239a Ordynacji podatkowej w aspekcie ustalenia, czy decyzja z dnia (...) lipca 2011 r. cofająca skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wywiera skutek prawny w sferze uprawnień strony od dnia jej otrzymania przez stronę, czy też od dnia, w którym stanie się ostateczna, a w konsekwencji co do kwestii skuteczności i wykonalności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej należy wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie sygn. akt III SA/Gl 1804/13, że rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia uprawnień przymiotu wykonalności nie posiada. Bardziej zasadnym byłoby użycie określenia, że jest ono skuteczne, wywiera, bowiem skutek w postaci nakazu zaniechania określonych zachowań ze strony jej adresata, tym niemniej nie statuuje obowiązków i nie nadaje się do wykonania. (...) regulacja art. 239a Ordynacji podatkowej powoduje, że niedopuszczalne jest wykonanie przez organ jakichkolwiek czynności, które wbrew woli podatnika prowadzą do skutku równoważnego z przymusowym wykonaniem nieostatecznej decyzji. W konsekwencji nie jest także dopuszczalne "wykonanie takiej decyzji" w innym postępowaniu, tzn. przyjęcie przez organ orzekający w innej sprawie, m.in. w sprawie zatwierdzenia zmian w aktach weryfikacyjnych, że decyzja z dnia (...) r. cofająca skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na urządzaniu gier na automatach niskich wygranych przez uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności delegalizuje z momentem wprowadzenia jej do obrotu prawnego działalność skarżącej w tym zakresie.

Reasumując stwierdzić należy, że trafne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. wykładni art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej w kwestii prawidłowego rozumienia określonej w tym przepisie instytucji prawnej odmowy wszczęcia postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz stan faktyczny uwzględniający, na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...).

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) należało orzec jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.