VI SA/Wa 2555/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3047020

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. VI SA/Wa 2555/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska.

Sędziowie WSA: Pamela Kuraś-Dębecka (spr.), Agnieszka Łąpieś-Rosińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Ministra Klimatu na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1 597 (jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) września 2017 r. Minister Środowiska (obecnie Minister Klimatu - dalej Minister) utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) marca 2017 r., odmawiającą udzielenia na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "Spółka", "Strona", "Skarżąca") koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie B., położonym na terenie gminy B. w powiecie (...), w województwie (...) (dalej "Koncesja").

Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 z późn. zm., dalej jako: p.g.g.),

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I.

Spółka złożyła 14 marca 2016 r. do Ministra wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie B., położonym na terenie gminy B. w powiecie (...), w województwie (...).

Minister, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z (...) marca 2017 r. odmówił stronie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w ww. rejonie.

W konsekwencji złożenia przez Spółkę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Środowiska decyzją z (...) września 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ koncesyjny wyjaśnił, że podstawę odmowy udzielenia koncesji stanowił art. 29 ust. 1 p.g.g.

Podstawowymi przesłankami, jakimi kierował się organ koncesyjny rozstrzygając w przedmiocie udzielania koncesji, był interes publiczny oraz racjonalna gospodarka złożem. Minister podniósł, że planowane przez Skarżącą zamierzenie inwestycyjne w postaci prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej złoża soli kamiennej w tym rejonie oraz planowane w kolejnych etapach tej inwestycji jej wydobywanie wraz z budową podziemnych magazynów węglowodorów, stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką złożami innych kopalin (miedzi) występującymi w pobliżu obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym, gdyż może uniemożliwiać ich ewentualne późniejsze wydobycie. Organ wyjaśnił, że z art. 29 ust. 1 p.g.g wynika, że w przypadku stwierdzenia, że planowana działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu w szczególności ze względu na ochronę środowiska i racjonalną gospodarkę złożami kopalin, organ koncesyjny jest zobowiązany wydać decyzję odmawiającą udzielenia koncesji. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 p.g.g. sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że wyliczenie czynników składających się na interes publiczny nie jest wyczerpujące i nie stanowi zamkniętego katalogu. Możliwe jest zatem naruszenie interesu publicznego polegające na naruszeniu innych dóbr publicznych niż wskazane w powołanym przepisie.

Minister zauważył, że podejmując decyzję w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej musiał rozważyć relację pomiędzy interesem przedsiębiorcy a interesem publicznym. Pojęcie interesu publicznego, o który mowa w art. 29 ust. 1 p.g.g. jest odpowiednikiem interesu społecznego, do którego odnosi się art. 7 k.p.a. i należy do tzw. klauzul generalnych, czyli ma charakter pojęcia nieostrego. Oznacza to, że przy dokonywaniu wykładni tego pojęcia w celu oceny konkretnego stanu faktycznego organ jest uprawniony do brania pod uwagę kryteriów pozaprawnych, które mają istotne znaczenie w realizacji celu publicznego, jakim jest ochrona złóż kopalin. Szczególnym przypadkiem ochrony interesu publicznego, przy gospodarowaniu kopalinami, jest ich racjonalne i kompleksowe wykorzystanie z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter. Warunek racjonalnego i kompleksowego wykorzystania złoża wynika m.in. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.; zwana dalej: "p.o.ś.") i stanowi jedną z form ochrony złóż. Ponadto, zgodnie z art. 126 p.o.ś. eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Postanowienia ustawy - Prawo ochrony środowiska wytyczają podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania, przy zachowaniu których powinna być ona prowadzona.

Organ koncesyjny stwierdził, że kryteria racjonalnej gospodarki złożami nie są określone wprost w przepisach prawa, jednakże za racjonalne można uznać każde działanie zmierzające do osiągnięcia zamierzonego celu przy użyciu najbardziej efektywnych, skutecznych środków. Można je też określić jako osiąganie zamierzonego celu przy możliwie najmniejszym nakładzie sił i środków oraz ograniczeniu niepożądanych skutków podejmowanych działań.

Minister wyjaśnił, że złoża kopalin posiadają różną wartość użytkową, co uzasadnia ich zróżnicowanie dla określenia pożądanego i wymaganego zakresu ich ochrony. Podstawą takiego zróżnicowania jest waloryzacja złóż z uwagi na ich wielkość (zasób), walory surowcowe (rodzaj i jakość) kopaliny i potencjalne znaczenie gospodarcze.

Minister podniósł, że rozpoczęcie opisanej we wniosku koncesyjnym inwestycji, w proponowanych granicach, doprowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania tego terenu pod kątem przyszłej eksploatacji złóż rud miedzi. Biorąc pod uwagę wielkość złoża miedzi, jego znaczenie gospodarcze oraz przesłankę zrównoważonego rozwoju, planowana inwestycja może negatywnie wpłynąć na interes publiczny rozumiany jako zabezpieczenie przyszłych pokoleń. Ponadto, złoże rud miedzi B. posiada najwyższą ocenę uzyskaną w wyniku przeprowadzonej waloryzacji.

Organ koncesyjny zwrócił uwagę, że wniosek Spółki o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w tym rejonie, obejmuje swym zakresem pierwszą część inwestycji, w ramach której planowane jest również wydobywanie soli kamiennej i magazynowanie węglowodorów, jest obarczony znacznym ryzykiem inwestycyjnym. Udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w sytuacji, gdy lokalizacja oraz zakres planowanej inwestycji budzi poważne zastrzeżenia organu koncesyjnego, jest bezzasadne i może narazić przedsiębiorcę na znaczne straty finansowe lub roszczenia, które przy zaprojektowaniu działalności w innej lokalizacji nie miałyby miejsca. Proponowana lokalizacja inwestycji, biorąc pod uwagę zwłaszcza obecną i przyszłą działalność wydobywczą w tym rejonie, niesie za sobą znaczne ryzyko. Wydobywanie miedzi metodą podziemną jest działalnością ingerencyjną, która powadzi m.in. do powstawania zaburzeń w ośrodku geologicznym, zmiany stosunków hydrogeologicznych, a także generuje aktywność sejsmiczną górotworu (wstrząsy, tąpnięcia).

Minister wyjaśnił, że badanie wystąpienia przesłanki odmowy udzielania koncesji jaką jest ochrona interesu publicznego rozumianego m.in. jako racjonalna gospodarka złożami, ze swej istotny musi obejmować także analizę ewentualnych zdarzeń przyszłych i wpływu wydanej decyzji koncesyjnej na późniejszą gospodarkę złożami występującymi na danym obszarze. Ochrona kopalin nie ogranicza się jedynie do oceny stanu zaistniałego w chwili wydawania decyzji, ale zawiera w sobie również konieczność analizy przyszłego wykorzystania złóż występujących na danym terenie i w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

Zdaniem organu powołany przez stronę wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3238/14 nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy odmiennego stanu faktycznego i innego zagadnienia prawnego. W powołanym orzeczeniu Sąd rozstrzygał zagadnienie proceduralne i nie dokonywał wykładni pojęcia "interes publiczny/społeczny". Sąd wypowiadał się w nim odnośnie do braku możliwości uwzględnienia zdarzeń przyszłych, które mogą mieć hipotetyczny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ważność wydanego rozstrzygnięcia.

Organ koncesyjny podzielił stanowisko strony, że ani przepisy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, z późn. zm.; zwanej dalej: "ustawą o zachowaniu zasobów naturalnych") ani ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie dokonują wprost gradacji rodzajów kopalin. Jednocześnie organ zauważył, że próby waloryzacji złóż podejmowano w Polsce od dawna, głównie w aspekcie ich atrakcyjności ekonomicznej. Dotyczyły one przede wszystkim rud metali oraz kopalin energetycznych, a przeprowadzano je na podstawie wielkości udokumentowanych zasobów i zasobności kopaliny oraz kosztów wydobycia, wzbogacania i przeróbki kopaliny, w nawiązaniu do aktualnych cen rynkowych i tendencji ich rozwoju. W sytuacji konfliktu pomiędzy interesem strony a interesem publicznym koniecznym jest dokonanie wyboru w zakresie ustalania priorytetów zagospodarowania poszczególnych rodzajów złóż, a co za tym idzie konieczność dokonywania ich wartościowania przez organ koncesyjny, dającego podstawę do ochrony zasobów najwartościowszych, ustępstw w zakresie złóż mniej wartościowych, tj. małych i zawierających kopalinę dostępną powszechniej, bądź o niższej wartości ekonomicznej i słabszych tendencjach rozwoju. Dokonując waloryzacji złóż na użytek prowadzonego postępowania organ kierował się dostępną wiedzą na temat złóż soli kamiennej oraz miedzi oraz zasadami logiki i życiowego doświadczenia. Organ koncesyjny wziął pod uwagę obszary występowania, złóż miedzi w Polsce oraz obszary, na których występuje sól kamienna.

W tym stanie rzeczy Minister uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych kraju w związku z art. 10 ust. 1 p.g.g., poprzez bezpodstawnie dokonaną gradację ważności złóż oraz arbitralne uznanie, że wydobywanie złóż miedzi z punktu widzenia Skarbu Państwa jest działalnością stanowiącą wyższą wartość ekonomiczną w porównaniu do wydobywania soli kamiennej i magazynowania węglowodorów.

Organ koncesyjny przyznał, że z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Zarządzenia Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin (Dz. Urz. Ministra Środowiska i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Nr 2, poz. 35; zwane dalej: "zarządzeniem nr 36") nie daje podstawy formalnoprawnej wystąpienia do Komisji Zasobów Kopalin z wnioskiem o ocenę zasadności realizacji planowanej inwestycji. Mając jednak na uwadze, że Komisja Zasobów Kopalin jest organem doradczym Ministra Środowiska, należało uznać, że opinia S. B. uzyskana w toku postępowania miała charakter pomocniczy i podobnie jak opinia złożona w toku postępowania przez stronę została potraktowana jako głos w sprawie. Okoliczności faktyczne organ ustalił samodzielnie na podstawie zasad logiki i doświadczenia życiowego, a wspomniane opinie nie zastępowały własnych rozważań organu w zakresie zasadności wniosku o udzielenie koncesji.

Minister podniósł ponadto, że zgodnie z art. 23 p.g.g. uzyskanie opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowi wymóg formalny, poprzedzający wydanie decyzji koncesyjnej, lecz opinia ta nie ma charakteru wiążącego organ koncesyjny. Z tego powodu pozytywna opinia Burmistrza (...) nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji koncesyjnej.

Zdaniem organu koncesyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ podniósł, że obowiązek uwzględnienia interesu publicznego wynikał z przepisów prawa - art. 29 ust. 1 k.g.g. i art. 7 k.p.a., a wobec tego postępowanie w sposób zgodny z tym interesem nie może zostać uznane za kolidujące z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). W sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, a zebrane dowody poddano wnikliwej, wszechstronnej i obiektywnej ocenie, kierując się wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego.

Minister stwierdził, że w żaden sposób nie sugerował stronie swoimi działaniami, że koncesja zostanie przyznana, a tym samym nie naruszył art. 8 k.p.a. Przeciwnie prowadząc postępowanie dążył do zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania wszystkich aspektów sprawy, czego wyrazem jest zwrócenie się o opinię do organów doradczych oraz do strony o szczegółowe wyjaśnienia odnoszące się do planowanych prac geologicznych.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 29 ust. 1 i 1a p.g.g. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2014 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez:

a) odmowę udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w sytuacji, gdy zamierzona przez Spółkę działalność nie jest sprzeczna z racjonalną gospodarką złożami kopalin, o której mowa w normie prawnej,

b) uznanie, że potencjalne plany inwestycyjne Spółki, w tym założenie potencjalnej możliwości wydobywania złóż soli kamiennej w przyszłości, mogą stanowić podstawę do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej,

c) uznanie, że zbyt duże ryzyko inwestycyjne w danej lokalizacji stanowi podstawę do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej,

d) odmowę udzielenia koncesji z uwagi na rzekomą sprzeczność poszukiwania i rozpoznawania złoża soli kamiennej z interesem publicznym;

2) art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że złoża miedzi stanowią złoża cenniejsze od złóż soli kamiennej, ponieważ mają strategiczne znaczenie dla gospodarki Państwa i w konsekwencji winny być silniej chronione z uwagi na interes społeczny, którego miarą jest zapewnienie dostępności do tych złóż oraz możliwość ich wydobywania w przyszłości, podczas gdy żaden w ww. przepisów nie daje podstaw do dokonywania gradacji ważności tych dwóch typów kopalin, gdyż są one traktowane w sposób jednakowy;

3) § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Zarządzenia Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez zastosowanie tego aktu prawnego, w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, a także poprzez zwrócenie się do Komisji Zasobów Kopalin o sporządzenie opinii na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji podczas, gdy zgodnie z przepisami 

Zarządzenia nr 36 może się ona wypowiadać jedynie w przedmiocie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzenia projektu prac geologicznych;

4) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia koncesji podczas, gdy nie zachodziły żadne przesłanki do odmowy; a także poprzez błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja, której udzielenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania i jest uwarunkowane odrębnymi przesłankami;

5) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia koncesji podczas, gdy nie zachodziły żadne przesłanki do odmowy; a także poprzez błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja, której udzielenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania i jest uwarunkowane odrębnymi przesłankami; czym naruszył obowiązek pogłębienia zaufania obywatela do państwa

6) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wszechstronnej i obiektywnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w toku niniejszego postępowania, a w konsekwencji:

a) pominięcie środków dowodowych przedłożonych przez Spółkę, w tym w szczególności polemiki z opracowaniem dr. S. B. sporządzonej przez eksperta Pana S. B., powołanego przez Spółkę;

b) oparcie decyzji odmownej na opinii dr. S. B. w sytuacji, gdy opinia ta jest bezprzedmiotowa, ponieważ dotyczy oceny zasadności hipotetycznych prac eksploatacyjnych w ujęciu do eksploatacji złóż rud miedzi (hipotetycznych), a nie poszukiwawczo-rozpoznawczych złoża soli kamiennej, których dotyczy wniosek koncesyjny Spółki;

c) nieuwzględnienie opinii Burmistrza B. w przedmiocie wniosku koncesyjnego Spółki;

d) przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego.

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ uznał za niewiarygodne dowody przedkładane przez Spółkę, a dal wiarę argumentom przedstawionym w opinii dr. S. B., w sytuacji gdy opinie te zawierają całkowicie odmienne wnioski.

W uzasadnieniu podnoszone zarzuty zostały obszernie omówione.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji, Sąd lub WSA) wyrokiem z 17 października 2018 r. oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra (...) września 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1111/18)

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe działania organu, zgadzając się z Ministrem, że odmowa udzielenia koncesji obejmującej poszukiwanie i rozpoznanie złoża soli kamiennej na wskazanym we wniosku obszarze, wynika z konieczności zapewnienia ochrony oraz późniejszego zagospodarowania wcześniej rozpoznanych i nadal eksploatowanych złóż miedzi i srebra, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem skarżącej. Sąd uznał za bezzasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.; zwanej dalej: "u.s.d.g."). W świetle art. 56 ust. 1 pkt 4 u.s.d.g. - organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, a zdaniem Sądu ustawa - Prawo geologiczne i górnicze stanowi wspomniane w powołanym przepisie lex specialis. W odniesieniu do podnoszonego przez skarżącą naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych w związku z art. 10 ust. 1 p.g.g. Sąd przychylił się do poglądu skarżącej, że żaden przepis nie dokonuje gradacji ważności kopalin, jednak stanął na stanowisku, że z ekonomicznego punktu widzenia Skarbu Państwa złoża miedzi i srebra są bardziej atrakcyjne niż złoża soli.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty Spółki związane ze zwróceniem się przez organ koncesyjny do Komisji Zasobów Kopalin o sporządzenie opinii na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji. Stawiając ten zarzut Skarżąca podnosiła, że zgodnie z przepisami zarządzenia nr 36, Komisja Zasobów Kopalin może wypowiadać się jedynie w przedmiocie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzenia projektu prac geologicznych. Zdaniem WSA, Komisja Zasobów Kopalin jest organem doradczym Ministra Środowiska, zaś opinia S. B. była jedynie pomocna w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie i została oceniona przez organ tak jak każdy dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., natomiast okoliczności faktyczne organ ustalił samodzielnie na podstawie zasad logiki i wiedzy merytorycznej.

WSA uznał za nieuzasadnione także zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 6, 8, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

IV.

Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 października 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Uwzględniając skargę kasacyjną Spółki Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, mimo obszernej argumentacji przedstawionej w skardze, ocenę legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie istnienia przesłanek odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej ograniczył do prostej akceptacji stanowiska organu. Tymczasem w sytuacji, gdy między stroną skarżącą a organem istnieje spór, a każda ze stron postępowania sądowoadministracyjnego przedstawia swoje stanowisko wspierając je konkretnymi argumentami, Sąd pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn uznał za przekonujące stanowisko jednej strony, a także dlaczego argumenty drugiej nie zostały uwzględnione. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto zdawkowo WSA odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia: art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji miał obowiązek odniesienia się do każdego z tych zarzutów z osobna, zwłaszcza, że one także zostały szczegółowo uzasadnione przez Skarżącą. Jednocześnie lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w ogóle do stanowiska Skarżącej przedstawionego w skardze.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie prawne

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

2. Z zaleceń NSA wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie ma przeprowadzić pełną kontrolę zaskarżonej decyzji, co dotychczas nie miało miejsca oraz uzasadnić przyszłe orzeczenie, tak aby spełniło warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

3. Istota niniejszej sprawy - w kontekście zarzutów skargi - sprowadza się do oceny czy Minister rozpatrując wniosek Skarżącej dotyczący udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie B., zasadnie rozszerzył swoją decyzję także kwestii związanej z przyszłym wydobyciem kopaliny - soli kamiennej.

W tym zakresie Minister wskazywał, że w ramach inwestycji Skarżącej: "planowane jest również wydobywanie soli kamiennej i magazynowanie węglowodorów", co jest obarczone znacznym ryzykiem inwestycyjnym. W tej sytuacji, zdaniem organu koncesyjnego, proponowana lokalizacja inwestycji, biorąc pod uwagę zwłaszcza: "obecną i przyszłą działalność wydobywczą w tym rejonie, niesie za sobą znaczne ryzyko".

Natomiast w opinii Skarżącej przyczyny odmowy udzielenia koncesji podane przez Ministra tj. ochrona interesu publicznego rozumiana jako racjonalne i kompleksowe wykorzystywanie złóż kopalin z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter (art. 29 ust. 1 p.g.g.), nie mogły być uwzględnione w postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, gdyż na tym etapie prowadzone są wyłącznie prace geologiczne i nie ma miejsca wykorzystywanie złoża, a wobec tego nie istnieje problem racjonalnej gospodarki złożami. Strona podniosła, że Minister niesłusznie założył, że podjęcie przez Spółkę działalności poszukiwawczo - rozpoznawczej doprowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem pod kątem przyszłej eksploatacji złóż rud miedzi. Według Skarżącej samo udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż soli kamiennej nie może być sprzeczne z zasadami racjonalnej gospodarki złożami, gdyż racjonalnie można gospodarować złożami jedynie na etapie wydobywania kopalin. Strona przypomniała, odwołując się do definicji ustawowych, znaczenie pojęć "poszukiwanie" (art. 6 ust. 1 pkt 7 p.g.g.) i "rozpoznanie" (art. 6 ust. 1 pkt 13 p.g.g.) i zauważyła, że koncesja, o której udzielenie wystąpiła z istoty rzeczy nie wiąże się z wykorzystaniem złoża. Planowana działalność poszukiwawczo - rozpoznawcza nie jest więc sprzeczna z zasadami racjonalnej gospodarki złożem, zaś efektem przeprowadzenia, na podstawie udzielonej koncesji, prac i robót geologicznych, będzie sporządzenie dokumentacji geologicznej złoża soli kamiennej w rejonie - B., której dotychczas nie ma. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu koncesyjnego odnośnie do występowania na obszarze objętym wnioskiem złoża rud miedzi, podnosząc, że na dzień złożenia wniosku oraz na dzień wydania zaskarżonej decyzji istnienie takiego złoża nie było udokumentowane. W związku z powyższym stanowisko Ministra, że planowana przez stronę działalność poszukiwawczo - rozpoznawcza doprowadzi do ograniczenia możliwości potencjalnego wydobycia rud miedzi jest pozbawione podstaw zwłaszcza, że poza brakiem udokumentowania tego rodzaju złoża, nie został złożony żaden wniosek o udzielenie koncesji na jego wydobywanie. Wobec tego odmowa udzielenia koncesji, z uwagi na przyszłe zamiary, nieokreślonych podmiotów związane z eksploatacją złoża rud miedzi, którego istnienie nie zostało dotychczas udokumentowane, była całkowicie dowolna. Spółka wyraziła pogląd, że odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej nie uzasadniało także przekonanie organu, że wydobywanie soli kamiennej i magazynowanie węglowodorów w proponowanym obszarze "jest obarczone znacznym ryzykiem inwestycyjnym" i możliwością poniesienia przez przedsiębiorcę znacznych strat finansowych, gdyż kwestie związane z potencjalnym wydobyciem soli kamiennej ze złoża czy magazynowaniem węglowodorów nie powinny być na tym etapie przedmiotem zainteresowania organu. Zdaniem Skarżącej formułując takie stanowisko organ koncesyjny nie uwzględnił, że poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin odbywa się na koszt i ryzyko przedsiębiorcy, a w związku z tym kwestie te nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia koncesji.

4. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że Minister rozpatrując wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej, ocenił go zbyt szeroko niezasadnie biorąc pod uwagę także kwestie związane z ewentualnym wydobyciem tej kopaliny ze złoża.

Co prawda, rację ma Minister, że ochrona kopalin nie ogranicza się jedynie do oceny stanu zaistniałego w chwili wydawania decyzji, ale zawiera w sobie również konieczność analizy przyszłego wykorzystania złóż występujących na danym terenie i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Jednakże badanie przez organ koncesyjny kwestii ewentualnego przyszłego wydobycia i wykorzystania kopaliny przy okazji wniosku o wydanie koncesji poszukiwawczej i rozpoznawczej jest zbyt daleko idące i taki obowiązek organu nie wynika z przepisów p.g.g.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uwzględnił zarzuty skargi odnoszące sie do naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 1 p.g.g. przez błędne uznanie, że plany inwestycyjne Spółki, w tym założenie potencjalnej możliwości wydobywania złóż soli kamiennej w przyszłości, mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej, Stosownie do art. 29. ust. 1 p.g.g. jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Podstawowe wymagania dotyczące treści każdej decyzji koncesyjnej określa art. 30 p.g.g. Wymagania dotyczące treści decyzji koncesyjnej na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla określa art. 31 p.g.g. Z ust. 1 tego artykułu wynika, że koncesja określa również: cel, zakres i rodzaj zamierzonych prac geologicznych; zakres i harmonogram przekazywania informacji geologicznych i próbek uzyskanych w wyniku wykonywania robót geologicznych oraz wysokość opłaty za działalność określoną w koncesji.

Każda z tych koncesji (poszukiwawcza i wydobywcza) kształtuje inne przedmiotowo prawa i obowiązki koncesjobiorcy (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2913 r., sygn. akt VI SA/Wa 1938/12).

Poszukiwaniem - zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 p.g.g. - jest wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. Natomiast rozpoznawaniem jest wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 6 ust. 1 pkt 13 p.g.g.). Z kolei złożem kopaliny, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g., jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą.

Koncesja poszukiwawcza, tj. koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla albo złoża kopaliny (z wyłączeniem węglowodorów), powinna przede wszystkim określać cel, zakres oraz rodzaj prac geologicznych, w tym robót geologicznych (art. 31 ust. 1 pkt 1). Pracą geologiczną, o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 8 p.g.g., jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określania warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Celem prac geologicznych określonych decyzją koncesyjną będzie zatem rozpoznawanie lub poszukiwanie złoża kopaliny. Zakres i rodzaj zamierzonych prac geologicznych ma służyć realizacji określonego celu. W praktyce rozpoznawanie lub poszukiwanie kopaliny czy też poszukiwanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla będzie wymagać podejmowania wyspecjalizowanych czynności (projektowania, badań), w tym określonych w prawie geologicznym i górniczym robót geologicznych. Robotą geologiczną jest, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g., wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Wykonywanie prac geologicznych z zastosowaniem robót geologicznych będzie możliwe tylko na podstawie projektu robót geologicznych. Szczegółowe wymagania dotyczące projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. (Dz. U. Nr 288, poz. 1696). Efektem prac geologicznych będzie informacja geologiczna. Dodatkowo koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny musi określać minimalną kategorię rozpoznania złoża.

5. Uwzględnienie przez Sąd orzekający zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 1 p.g.g. sprawia, że Minister rozpoznając wniosek Skarżącej o wydanie koncesji poszukiwawczej dopuścił się także naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś chodzi tu o błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja.

6. Sąd, rozpoznając zarzut naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych przyznaje rację Skarżącej, że ani powołany przepis, ani przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie dają podstaw do gradacji ważności kopalin.

7. Trafne jest także stanowisko Skarżącej, że w takim stanie faktycznym oparcie się przez Ministra na opinii Komisji Zasobów Kopalin "na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji", nastąpiło z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36. Powołany przepis stanowi, że do zakresu działania Komisji należy przygotowanie dla ministra właściwego do spraw środowiska opinii w zakresie prawidłowości sporządzania projektów i dokumentacji geologicznej oraz opracowań z zakresu gospodarki zasobami kopalin, a w szczególności merytoryczna i formalnoprawna ocena prawidłowości sporządzania projektów prac geologicznych. Natomiast Komisja Zasobów Kopalin nie jest powołana do wydawania opinii "na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji". Dlatego ten zarzut skargi Sąd uznał za usprawiedliwiony.

8. Co do opinii Burmistrza, który był w rozpoznawanej sprawie organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 k.p.a. należy zaznaczyć, że obowiązek uzyskania jego opinii został ustanowiony w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g.

Z akt administracyjnych wynika, że Minister, zwracając się do Burmistrza o przedstawienie opinii, załączył projekt decyzji uwzględniającej wniosek Spółki. Organ współdziałający, po zapoznaniu się z tym projektem, zaopiniował go pozytywnie. W tym stanie rzeczy z punktu widzenia spełnienia obowiązku uzyskania opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g., działanie organu koncesyjnego nie budzi zastrzeżeń. Jednakże rację ma Skarżąca - na co zwrócił też uwagę NSA - że Burmistrz nie wypowiadał się w kwestii przesłanek wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji. Wszak opinia organu współdziałającego, aczkolwiek nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, to stanowi element materiału dowodowego i podlega ocenie organu. Dokonanie takiej oceny wymaga, przy tym uwzględnienia całego kontekstu wydania opinii. Dlatego okoliczność ta potwierdza także naruszenie przez organ koncesyjny art. 8 k.p.a.

9. Ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie organ koncesyjny będzie miał na uwadze fakt, że złożony przez Spółkę wniosek dotyczył tylko i wyłącznie koncesji poszukiwawczo - rozpoznawczej. W związku z tym kwestie związane z ewentualnym przyszłym wydobyciem przez Spółkę kopaliny nie mogą być przedmiotem rozważań w ramach wniosku Spółki z dnia 26 lutego 2016 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd orzekł o kosztach postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.