Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3040138

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 lipca 2020 r.
VI SA/Wa 2422/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik.

Sędziowie WSA: Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Dorota Pawłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia (...) września 2019 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym

1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa (...) z (...) stycznia 2019 r.;

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia (...) września 2019 r., nr (...), w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. Zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. (dalej "skarżąca", "spółka" lub "przedsiębiorca") od decyzji Marszałka Województwa (...) (dalej "Marszałek" lub "organ I instancji") z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...) w sprawie cofnięcia zezwolenia nr (...) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K.-I., wydanego przez Marszałka w dniu (...) czerwca 2018 r. z ważnością do (...) grudnia 2018 r. (przedłużonego ustawowo do dnia (...) grudnia 2019 r.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 22 października 2018 r. Marszałek zażądał od spółki podania informacji, danych oraz przedstawienia stosownych dokumentów dotyczących daty rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego objętego zezwoleniem na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K.-I., oraz liczby przewiezionych osób. Zakres danych miał obejmować okres ostatnich 3 miesięcy, poprzedzających datę otrzymania żądania.

W odpowiedzi spółka wskazała, że nie rozpoczęto przewozów w zakresie transportu drogowego objętego zezwoleniem oraz że w zakresie dat od 25 lipca 2018 r. do 25 października 2018 r. nie przewieziono żadnych pasażerów. Wskazano dodatkowo, że przedsiębiorca uruchomił przedsprzedaż biletów na linię komunikacyjną C.-B. w dniu 12 października 2018 r., a na tę linię składa się linia K.-I. Podkreślono, że zezwolenie dla linii międzynarodowej C.-B. wydano w dniu (...) sierpnia 2018 r., a od tego zezwolenia spółka uzależniała uruchomienie linii krajowych, a przewóz regularny na tej trasie rozpoczęto w dniu (...) listopada 2018 r.

Organ I instancji decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...), cofnął spółce udzielone zezwolenie.

W wyniku wniesionego odwołania, SKO utrzymało w mocy decyzję Marszałka. W uzasadnieniu wskazało, że spółka miała prawo i mogła wykonywać przewozy osób na linii komunikacyjnej objętej zezwoleniem. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko spółki, że linia ta była częścią linii międzynarodowej C.-B., nie miało znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uruchomienie linii międzynarodowej nie stało na przeszkodzie do rozpoczęcia przewozu osób na linii komunikacyjnej K.-I. Spółka nie prowadziła przewozów objętych zezwoleniem przez ponad 3 miesiące z przyczyn zależnych od jej planów przewozowych. SKO podkreśliło, że przedsprzedaż biletów nie jest tożsama z uruchomieniem wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja Marszałka została wydana na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm.), dalej "u.t.d." lub "ustawa o transporcie drogowym", będącego skutkiem uznania, że niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności zależnych od spółki, podczas gdy odcinek objęty zezwoleniem miał być częścią dłuższej zaplanowanej trasy, a spółka oczekiwała na wydanie pozostałych zezwoleń krajowych i zezwolenia międzynarodowego, które zostało wydane w dniu (...) sierpnia 2018 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji, i nie wzięciu pod uwagę tego, że jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia spółka przystąpiła do przedsprzedaży biletów na trasę objętą zezwoleniem, a w dniu (...) listopada 2018 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów na tej trasie, jak również zaplanowała trasę K.-I. jako część trasy C.-B. i na taką trasę złożyła wniosek o zezwolenie, jednak zezwolenie krajowe zostało wydane w dniu (...) czerwca 2018 r. a zezwolenie międzynarodowe dopiero w dniu (...) sierpnia 2018 r., a więc po ponad dwóch miesiącach, tym samym nierozpoczęcie wykonywania przewozów wynikało z okoliczności niezależnych od spółki,

- art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania przyczyn i podstaw dla których organ II instancji stanął na stanowisku, że fakt niewykonywania przez spółkę przewozów na linii nie jest spowodowany okolicznościami niezależnymi od niej, pomimo wykazania przez skarżącą zasad konstruowania swoich tras i sieci połączeń, konieczności uzyskania odrębnych zezwoleń, jak również niczym nieuzasadnione wymaganie Marszałka podzielenia krajowego odcinka trasy na kilka mniejszych i wystąpienie z wnioskiem o kilka odrębnych zezwoleń, co łącznie oznacza, że poszczególne potrzebne zezwolenia uzyskiwane są nawet w kilkumiesięcznych odstępach, co uniemożliwia uruchomienia przejazdów na całej zaplanowanej trasie w założonym terminie,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na nieuchyleniu decyzji organu I instancji, pomimo niezastosowania przez ten organ przepisu art. 90 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. wyrażającego się w zaniechaniu wezwania spółki do usunięcia uchybień i nieudzieleniu terminu na usunięcia stwierdzonych uchybień, co sprawiło, że decyzja została wydana przedwcześnie, a także wobec nieprawidłowego uznania, że przepis art. 90 pkt 1 u.t.d. nie stosuje się w przypadku uzasadniającym cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d.

- art. 83 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f i g u.t.d., który wskazuje, że do zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym znajdują zastosowanie przepisy działu 10 u.t.d., a więc także art. 90 pkt 1 u.t.d.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się niepełnego wyjaśnienia podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą okoliczności faktycznych mających wykazać, że niewykonywanie regularnych przewozów nastąpiło z powodu okoliczności niezależnych od Spółki. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z praktycznie całkowitym pominięciem jednej z przesłanek, którą winien wziąć pod uwagę rozstrzygając o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.

Mianowicie, jak wynika z ww. przepisu materialnoprawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, zezwolenie cofa się w razie nie wykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące.

Należy stwierdzić, iż w kontrolowanej sprawie fakt niewykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób był bezsporny (vide - pismo strony z 8 listopada 2018 r.).

Przesłanką wymagającą zbadania przez organ w tej sytuacji było zatem pojęcie niedookreślone - "okoliczności zależne" bądź, w zależności od ujęcia, "niezależne od przedsiębiorcy". O ile nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości, że sankcja cofnięcia zezwolenia przewidziana w przepisie art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jest sankcją o charakterze związanym, to nie można nie zauważyć, iż pewien luz decyzyjny wynika z posłużenia się przez ustawodawcę przesłanką okoliczności zależnych od przedsiębiorcy. Organ był zobligowany dokonać wykładni przytoczonego pojęcia oraz podjąć się subsumpcji przywoływanych przez stronę okoliczności pod kątem prawidłowo uprzednio zdekodowanej normy prawnej.

Tymczasem, nie można nie zauważyć pewnego automatyzmu w działaniu organu, który zdyskredytował wszelkie twierdzenia faktyczne podnoszone przez stronę, mające na celu wykazanie okoliczności od niej niezależnych. Organ założył, iż wszelkie argumenty wskazujące na możliwość nieprzewidzianego przedłużania się procedury o wydanie zezwolenia międzynarodowego oraz eksponujące cel gospodarczy, jakim było utworzenie linii regularnej na trasie międzynarodowej, ale obejmujące odcinek, na którym niezbędne było dysponowanie zezwoleniem krajowym, są w sprawie nieistotne.

Z powyższym rozumowaniem, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób się zgodzić.

Konsekwentnie Spółka zmierzała do wykazania, że niewykonywanie przez nią przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym było wywołane przyczynami od niej niezależnymi. Przywoływała swoją sytuację faktyczną, opisując rodzaj zamierzonej przez siebie działalności gospodarczej na rynku przewozów osób.

Mianowicie podała, iż po dokonaniu uzgodnień z innymi przewoźnikami podjęła decyzję o stworzeniu kompleksowej linii obejmującej przewóz osób na trasie C.-B. obejmującą także odcinek krajowy: K.-I. Według obowiązującego prawa, wymagało to uzyskania dwóch zezwoleń: międzynarodowego oraz krajowego.

Tak więc, Spółka złożyła wniosek o zezwolenie obejmujące trasę K.-I. jako część trasy C.-B. W dniu (...) czerwca 2018 r. otrzymała zezwolenie krajowe (zezwolenie nr (...)). Zezwolenie międzynarodowe uzyskała dopiero w dniu (...) sierpnia 2018 r., a więc po praktycznie po dwóch miesiącach. Ponadto Strona podnosi, że musiała uzyskać jeszcze inne zezwolenia na kolejne odcinki zaplanowanej trasy (cztery odrębne zezwolenia na przewozy krajowe) i w związku z tym dopiero (...) listopada mogła uruchomić przewóz na linii nr (...). Spółka podkreślała swój brak wpływu na termin wydania poszczególnych zezwoleń. Strona podkreśliła, że o wydanie zezwolenia międzynarodowego wystąpiła z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Okoliczność tę akcentował też pełnomocnik strony na rozprawie przez WSA w Warszawie. Po uzyskaniu zezwolenia międzynarodowego, w dniu (...) sierpnia 2018 r., strona rozpoczęła sprzedaż biletów na całą linię, w tym odcinek objęty zezwoleniem. Spółka podkreślała, iż zadanie gospodarcze, którego się podjęła, miało charakter kompleksowy. Wskazywała, iż funkcjonuje ona jako przewoźnik w tzw. modelu siatkowym: buduje zorganizowaną siatkę połączeń pomiędzy poszczególnymi miastami w Polsce i Europie, opierając się na szerokiej współpracy z lokalnymi przewoźnikami - buspartnerami, znającymi specyfikę lokalnych rynków, regionów, w których działają. Współpraca taka jest bardzo korzystna dla buspartnerów i niejednokrotnie pozwala na zapewnienie stałego źródła przychodu i dalsze istnienie takiego przewoźnika, co nie jest bez znaczenia w czasie, kiedy upadają kolejne firmy świadczące przewóz przy pomocy autobusów. Dochodowość i sens organizacyjny poszczególnych odcinków decyduje przy tym o powodzeniu całych złożonych linii komunikacyjnych, takich jak przedmiotowa linia, w systemie strony oznaczana numerem (...). Bez możliwości przewożenia pasażerów na odcinku międzynarodowym nie było organizacyjnego sensu uruchamiania linii na odcinku krajowym.

Strona wielokrotnie podkreślała, iż niewykonywanie przez nią przewozu przez 3 miesiące było od niej niezależne i wynikało między innymi z faktu, że do (...) sierpnia 2018 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie zezwolenia międzynarodowego.

Należy stwierdzić, iż cofnięcie zezwolenia na podstawie przepisu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi pewnego rodzaju ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Jest ono dopuszczalne, bowiem przepis art. 22 Konstytucji RP przewiduje taką możliwość, jednak może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zdaniem Sądu, strona, która pragnie zrealizować swój zamysł gospodarczy - w tym wypadku polegający na utworzeniu linii przewozów regularnych międzynarodowych (w tym wypadku C.-B.), której częścią będzie odcinek krajowy (tu: K.-I.), wymagający odrębnego zezwolenia - nie może być pozbawiona możliwości jego realizacji. Z uwagi na konieczność wyjednania dwóch zezwoleń niewątpliwie strona winna wystąpić o nie z odpowiednim wyprzedzeniem, dokonując aktów właściwej dla tego rodzaju staranności, wymaganych w obrocie profesjonalnym. W obrocie profesjonalnym wymagany jest oczywiście podwyższony wzorzec staranności. Z drugiej jednak strony, nie można przedsiębiorcy obarczać odpowiedzialnością za ewentualne, niezgodne z prawem działania organu.

W niniejszej sprawie należy zastanowić się, czy przerzucenie całkowitej odpowiedzialności na stronę postępowania administracyjnego (przedsiębiorcę) w zakresie równoczesnego wyjednania obydwu zezwoleń (na regularne przewozy w ruchy krajowym oraz międzynarodowym) nie pozbawiłoby jej możliwości realizacji swojego zamierzenia gospodarczego. W przypadku ewidentnego przekraczania ustawowych terminów załatwiania spraw przez jeden lub drugi organ, strona nie mogłaby bowiem nigdy praktycznie skoordynować swoich działań, a co za tym idzie - uruchomić linii międzynarodowej, której odcinkiem składowym miałby być odcinek krajowy.

W tym miejscu należy zauważyć, że procedurę wydawania zezwoleń międzynarodowych reguluje art. 8 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W myśl ust. 3 ww. rozporządzenia, "organ wydający wydaje decyzję w sprawie wniosku w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku przez przewoźnika".

Zdaniem Sądu, od ustalenia, czy skarżąca Spółka działała w pełni prawidłowo i profesjonalnie, a więc czy dokonała wymaganych aktów staranności przy ubieganiu się o zezwolenie międzynarodowe, w tym przede wszystkim od tego, czy złożyła swój wniosek z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w powyższym przepisie prawa unijnego, zależy, czy można uznać jej działanie za usprawiedliwiające niepodjęcie działalności w ramach zezwolenia na przewozy krajowe. Trudno bowiem, w ocenie Sądu, przyjąć, aby przy ustaleniu prawidłowego działania strony, uwzględniającego specyfikę postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia międzynarodowego, była ona pozbawiona możliwości realizacji zadania gospodarczego, jakiego się podjęła. Taki byłby skutek przyjęcia, że w analizowanym przepisie okolicznością wyłączającą możliwość cofnięcia stronie udzielonego zezwolenia byłaby jedynie sytuacja całkowitego pozbawienia jej możliwości wykonywania przewozów przez okres 3 miesięcy - w postaci tzw. vis maior lub vis absoluta jednak takich obostrzeń ustawodawca nie przewidział. W przepisie mowa jest po prostu o okolicznościach od strony niezależnych.

Należy zatem przyjąć, że hipotetyczne ustalenie, iż strona dokonała wszelkich aktów niezbędnej staranności, wymaganych od profesjonalnego przedsiębiorcy, dla wyjednania obu zezwoleń w analogicznym terminie, wyłączałoby jej odpowiedzialność, a zarazem eliminowałoby oblig zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia.

W przeciwnym wypadku należałoby uznać, iż strona, aby zachować udzielone zezwolenie, musiałaby wykonywać przewozy, na które brak jest zapotrzebowania wśród ludności, oczekując na wydanie zezwolenia międzynarodowego. Byłoby to oczywiście niecelowe gospodarczo i narażałoby przedsiębiorcę na nieuzasadnione straty finansowe.

Z drugiej strony, przedsiębiorca, stosując się do obowiązującego prawa i planując swoje cele biznesowe, ma prawo oczekiwać, iż organy również swoje obowiązki będą wykonywały w sposób prawidłowy i - co istotne - przewidywalny.

Zgodnie z dawno utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stosowanie prawa nie może stanowić dla jego uczestników swoistej pułapki. Strona ma prawo realizować swoje zadania gospodarcze, o ile postępuje zgodnie z obowiązującym prawem, a organy powinny być w tym pomocne, stosując się do zasady określonej w wyżej przytoczonym przepisie art. 22 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, cofnięcie zezwolenia stronie, która ubiegała się o dwa zezwolenia, niezbędne dla realizacji zadania gospodarczego, o ile działała przy zachowaniu właściwej staranności, a opóźnienie w wydaniu jednego z nich wynikało z winy organu, nie leży w interesie publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP.

Nie może być uznane za zgodne z tymi interesem również rozwiązanie proponowane przez organ, polegające na podjęciu się niezamierzonej i nierentownej działalności przez stronę, w oczekiwaniu na wypełnienie swoich zadań ustawowych przez organ administracyjny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 90 ustawy o transporcie drogowym jest w niniejszej sprawie chybiony. Jak wynika z orzecznictwa, przepis ten ma zastosowanie do sytuacji stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia - niespełnienia przez przedsiębiorcę "wymogów będących podstawą wydania tych dokumentów". Nie chodzi zatem o konsekwencję naruszenia bądź zmiany warunków zezwolenia (co było przedmiotem niniejszego postępowania), lecz o niespełnienie wymogów, od których w ogóle zależy możliwości wydania zezwolenia. Wykładnia tego przepisu prowadzi zatem do konstatacji, że w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa (...) nie był zobowiązany do wezwania Spółki do usunięcia uchybień (vide - m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2019 r., II GSK 373/17 - baza orzeczeń CBOSA).

Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, iż w sprawie zabrakło dwóch elementów: z jednej strony odpowiedniej wykładni, czyli analizy pojęcia "okoliczności niezależnych od strony", z drugiej zaś rozważań co do tego, czy argumentacja strony wypełnia znamiona wzmiankowanej przesłanki. W tym zakresie koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie podwyższonej w obrocie profesjonalnym staranności działania strony, m.in. poprzez ustalenie daty złożenia wniosku o zezwolenie międzynarodowe. Organ będzie przy tym obowiązany zastosować się do wywodów prawnych Sądu zawartych w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz Strony Skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości - 200 zł i kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.