Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590981

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 11 kwietnia 2018 r.
VI SA/Wa 237/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki.

Sędziowie WSA: Danuta Szydłowska, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi k.k. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) sierpnia 2017 r.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ", "MIiB"), działając na podstawie art. 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.; dalej: "ugn") w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1907 z późn. zm.), odmówił K. K. (dalej: "skarżąca") nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu (...) czerwca 2017 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej: "PKK") przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne skarżącej do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. Egzamin pisemny polegał na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru, składającego się z 90 pytań. Z protokołu z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego wynika, że skarżąca uzyskała z testu 63 punkty wobec wymaganych minimum 65 punktów na 90 możliwych do uzyskania w części pisemnej egzaminu.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wadliwą ocenę pytań nr: 17, 32, 40, 57 i 81 na skutek ich nieprawidłowego skonstruowania bądź przyjęcia błędnych odpowiedzi na te pytania, co oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarżąca przytoczyła treść tych pytań oraz wskazała przepisy, które jej zdaniem, znajdują zastosowanie w ramach odpowiedzi na kwestionowane pytania, a tym samym świadczą o prawidłowości udzielonych przez nią odpowiedzi.

Decyzją z (...) grudnia 2017 r. nr (...) organ, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z (...) sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał, że PKK w dniu (...) października 2017 r. ponownie dokonała oceny części pisemnej egzaminu, ze szczególnym uwzględnieniem zakwestionowanej oceny odpowiedzi na pytania nr 17, 32, 40, 57, 81.

Pytanie nr 17 brzmiało: Dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która jest obciążona prawem dożywocia, rzeczoznawca majątkowy określa:

a.

wartość nieruchomości bez uwzględnienia prawa dożywocia;

b.

wartość prawa dożywocia;

c.

wartość nieruchomości z uwzględnieniem prawa dożywocia.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź c), natomiast organ za poprawne uznał wszystkie trzy odpowiedzi, tj. a),

b)

i c). Zdaniem skarżącej w pytaniu nie zostało określone, czy dotyczy ono metodyki wyceny, czy też odnosi się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"). Ponadto odpowiedzi

a)

i b) powinny zawierać spójniki "oraz".

Dlatego w jej ocenie, zgodnie z literalnym brzmieniem § 38 ust. 5, poprawną odpowiedzią jest wyłącznie odpowiedź c), bowiem obejmuje hipotezą stan faktyczny określony w pierwszej części pytania.

Odnosząc się do pytania nr 17, MIiB podkreślił, że beneficjentami odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości są posiadacze praw rzeczowych i zobowiązaniowych (odszkodowanie należy się także dożywotnikowi) i dlatego dla ustalenia wysokości odszkodowania za ich pozbawienie konieczna jest znajomość wartości tych praw. W przypadku nieruchomości obciążonej prawem dożywocia konieczna jest wycena wartości dożywocia, wartości nieruchomości z uwzględnieniem wartości prawa dożywocia i wartość nieruchomości bez uwzględnienia dożywocia. Według organu, omawiane pytanie jest sformułowane w jasny sposób i ma charakter typowo zawodowy. Zarzut, dotyczący braku spójników w odpowiedziach nie jest zasadny, gdyż odpowiedzi przedstawione są w formie wyliczenia i w takich przypadkach spójniki nie są potrzebne Pytanie nr 32 brzmiało: Próg rentowności określony dla nieruchomości wynosi 82%. Oznacza to, że:

a.

nieruchomość generuje dodatnie przepływy gotówkowe;

b.

maksymalny współczynnik niewykorzystania nieruchomości wynosi 82%;

c.

maksymalny współczynnik niewykorzystania nieruchomości wynosi 18%. Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź c), natomiast poprawne odpowiedzi - według organu - to a) i c). W ocenie skarżącej odpowiedź a) jest niepoprawna, ponieważ w pytaniu nie określono stanu faktycznego nieruchomości i nie zostało wskazane, czy osiąga ona określony próg rentowności, a tym samym nie można uznać, iż z całą pewnością (w każdej sytuacji) generuje ona dodatnie przepływy gotówkowe. W sytuacji, w której nieruchomości nie osiąga określonego poziomu progu rentowności (co nie zostało doprecyzowane), a co może wynikać właśnie z faktu, że nie generuje ona dodatnich przepływów gotówkowych, odpowiedź a) jest błędna. Skarżąca wskazała, że aby odpowiedź a) można było uznać za poprawną, to pytanie lub odpowiedź powinny zawierać opis stanu wykorzystania nieruchomości wskazujący, iż osiąga ona próg rentowności bądź zysk. Nieprawidłowa, według skarżącej, jest również odpowiedź b), gdyż próg rentowności procentowy na poziomie 82% oznacza, iż 82% wynosi minimalny współczynnik wykorzystania nieruchomości, a nie maksymalny współczynnik niewykorzystania nieruchomości.

Ustosunkowując się do pytania nr 32, organ podniósł, że w pytaniu wyraźnie określono dla nieruchomości próg rentowności na poziomie 82%. Oznacza to, iż taka nieruchomość generuje dodatnie przepływy gotówkowe, co z kolei świadczy o poprawności odpowiedzi a). Wbrew argumentacji skarżącej, skoro w pytaniu znajduje się stwierdzenie, że próg rentowności wynosi 82%, to wówczas występują sytuacje opisane w odpowiedziach a) i c).

Pytanie nr 40 brzmiało: Pierśnica dębu wynosi 20 cm. Oplata za 1 cm obwodu wynosi 100 zł. Opłata za usunięcie tego drzewa wyniesie:

a.

2 000 zł;

b.

0 zł;

c.

6 280 zł.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź b), natomiast za poprawną organ uznał odpowiedź c). Według skarżącej, skoro pierśnica dębu (obwód na wysokości 130 cm) - zgodnie z treścią pytania - wynosi 20 cm, to zasadnym jest założenie, że na wysokości 5 cm obwód tego drzewa nie przekracza 50 cm (cechą tego gatunku drzewa jest prosty pień). Powołując się na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.), skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na usunięcie takiego drzewa, a w konsekwencji - w myśl art. 86 ust. 1 ww. ustawy - opłata za usunięcie drzewa nie zostanie naliczona (wyniesie 0 zł).

Odnosząc się do pytania nr 40, organ stwierdził, iż nieprawidłowa odpowiedź skarżącej wynika z niezrozumienia pojęcia pierśnicy. Pierśnica to średnica drzewa na wysokości 130 cm, a nie obwód. Obwód to iloczyn wartości pierśnicy i stałej matematycznej, który po obliczeniu wynosi 62,80 cm. Skoro za 1 cm obwodu opłata wynosi 100 zł, to za całość wyniesie 6280 zł.

Pytanie nr 57 brzmiało: Dla potrzeb sprzedaży nieruchomości gruntowej niezabudowanej użytkownikowi wieczystemu, rzeczoznawca majątkowy określa:

a.

wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na dzień sprzedaży;

b.

wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego na dzień sprzedaży;

c.

kwotę dopłaty odpowiadającą skapitalizowanej ostatniej opłaty rocznej za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź a), natomiast organ jako poprawne zakwalifikował odpowiedzi a) i b). W ocenie skarżącej pytanie dotyczyło określenia wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej dla potrzeb jej sprzedaży jakiemukolwiek nabywcy (np. użytkownikowi wieczystemu innej nieruchomości). Skarżąca zwróciła też uwagę na nieprecyzyjne sformułowanie pytania, ponieważ nie wskazano w nim, że nabywcą jest użytkownik wieczysty tej konkretnej, wycenianej nieruchomości. Według skarżącej, odpowiedź a) stanowi część składową wzoru określonego w § 30 rozporządzenia do obliczenia wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego dla celu, o którym mowa w art. 69 ugn (sprzedaż nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu, określenie wartości prawa użytkowania wieczystego w celu zaliczenia jej na poczet ceny sprzedaży). W związku z powyższym wartość nieruchomości stanowi iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności oraz współczynnika korygującego.

W kwestii pytania nr 57 MIiG zaakcentował, iż pytanie to dotyczyło nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu, gdyż taką nieruchomość może nabyć tylko i wyłącznie jej użytkownik wieczysty. Cena nabycia jest różnicą wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, przy czym wartość prawa użytkowania wieczystego jest określana z wykorzystaniem współczynnika korygującego. Współczynnik korygujący jest obliczany z wykorzystaniem stopy kapitalizacji ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego (z warunkami, które skarżąca wskazała we wniosku). Po określeniu tego współczynnika rzeczoznawca określa wartość prawa użytkowania wieczystego w sposób podany przez skarżącą, a zatem rzeczoznawca określa wartość tych dwóch praw.

Pytanie nr 81 brzmiało: Dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomości zabudowanej budynkiem, wartość nieruchomości obejmuje wartość:

a.

nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności;

b.

nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego;

c.

nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i wartości budynku.

Skarżąca zaznaczyła jako prawidłową odpowiedź a), powołując się na przepis § 34 rozporządzenia. Podniosła, iż w pytaniu nie został jednoznacznie określony stan prawny nieruchomości ani nie został użyty zapis "wartość nieruchomości może obejmować m.in." - narzucający konieczność wskazania odpowiedzi dotyczących różnych wariantów przewidzianych w przepisach prawa.

Odnośnie pytania nr 81, organ powołał się na art. 43 ust. 5 ugn, w myśl którego nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W pytaniu jest mowa o nieruchomości zabudowanej budynkiem. Jednakże z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie pytania, działając na korzyść skarżącej przyznano jej 1 pkt za pytanie nr 81.

Reasumując, organ w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym wskazał, że PKK przyznała skarżącej z testu 64 punkty, co oznacza, iż zakończyła ona postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym.

Pismem z 10 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję MIiB z (...) grudnia 2017 r., domagając się rozpatrzenia jej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ostatecznie zakwestionowała następujące cztery pytania: nr 17, nr 32, nr 40 i nr 54.

W kwestii pytania nr 17 skarżąca przywołała przepis art. 130 ust. 2 ugn (stanowiący, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości) oraz przepisy § 38 ust. 1-5 rozporządzenia (§ 38 ust. 1 - Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości.

§ 38 ust. 2 - Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego.

§ 38 ust. 3 - W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa.

§ 38 ust. 4 - Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości.

§ 38 ust. 5 - W przypadku określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie uwzględnia się jej obciążenie prawem dożywocia).

Skarżąca podkreśliła, że w pytaniu nie podano, czy dotyczy ono metodyki wyceny, czy odnosi się do dosłownego brzmienia normy prawa zawartej w rozporządzeniu, w którym kwestia ta została unormowana. Przyjęte i dominujące w praktyce kanony wykładni prawa nakazują uwzględniać w pierwszej kolejności literalne brzmienie przepisu. Tym samym zgodnie z literalnym brzmieniem § 38 ust. 5 rozporządzenia należy uznać za poprawną wyłącznie odpowiedź c), która obejmuje swoją hipotezą stan faktyczny zawarty w pierwszej części pytania nr 17.

Przyjęcie za prawidłowe odpowiedzi

a)

i

b)

wymaga użycia spójnika "oraz".

Odpowiedzi w formie zawartej w teście sugerują, że określone w nich poszczególne czynności są autonomiczne i wyczerpujące, co z punktu widzenia metodologii dokonywania ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest błędne.

Zdaniem skarżącej, stanowisko organu w zakresie pytania nr 17 (przedstawione w zaskarżonej decyzji) nie jest wystarczające, aby można było odrzucić przedstawioną przez nią argumentację, gdyż nie odnosi się ono do zarzutu dotyczącego możliwości dwojakiego zrozumienia pytania (w pytaniu nie doprecyzowano do czego się ono odnosi - do dosłownego brzmienia normy prawa czy do metodyki wyceny, a konstrukcja pytań pojawiających się na egzaminie jest różnego rodzaju). Skoro dominująca w praktyce jest wykładnia nakazująca uwzględniać w pierwszej kolejności literalne brzmienie przepisu (a nie metodykę wyceny), to należy uznać, że pytanie to odnosi się do dosłownego brzmienia § 38 § 38 ust. 5 rozporządzenia, zwłaszcza jeśli zważy się, iż celem testu jest przede wszystkim sprawdzenie przygotowania teoretycznego kandydata, w tym znajomości przepisów prawa (przygotowanie praktyczne jest bowiem co do zasady weryfikowane jest w części ustnej egzaminu).

Odnosząc się do pytania nr 32, skarżąca podkreśliła, że odpowiedź a) należy uznać za niepoprawną, gdyż w pytaniu nie określono stanu faktycznego, tzn. nie wskazano, czy nieruchomość osiąga próg rentowności, a tym samym nie ma zasadności uznania, że z całą pewnością (w każdej sytuacji) generuje ona dodatnie przepływy gotówkowe - w sytuacji, w której nieruchomość nie osiąga określonego poziomu progu rentowności (co nie zostało doprecyzowane), może to wynikać z faktu, że nie generuje ona dodatnich przepływów gotówkowych, dlatego odpowiedź ta będzie błędna. Aby odpowiedź a) mogła zostać uznana za stuprocentowo poprawną, pytanie lub odpowiedź musiałyby zawierać opis stanu wykorzystania nieruchomości wskazujący, iż osiąga ona próg rentowności bądź zysk - odpowiedź musiałaby zawierać np. sformułowanie "Jeśli nieruchomość osiąga próg rentowności, oznacza to, że powinna musi ona generować dodatnie przepływy gotówkowe". Tymczasem ani pytanie ani odpowiedź a) takiego wskazania nie zawierają, zatem odpowiedź a) należy uznać za niepoprawną.

Odpowiedź b) również - zdaniem skarżącej - jest nieprawidłowa, ponieważ próg rentowności procentowy na poziomie 82% oznacza, że 82% wynosi minimalny współczynnik wykorzystania nieruchomości, a nie jej maksymalny współczynnik niewykorzystania.

Jako poprawną skarżąca wskazała odpowiedź c) - próg rentowności procentowy na poziomie 82% oznacza, że maksymalny współczynnik niewykorzystania nieruchomości wynosi 18%. Według skarżącej, w żadnym wypadku nie można uznać odpowiedzi a) za prawidłową, bo w pytaniu nie przedstawiono stanu faktycznego, tj. nie podano jaki poziom rentowności dana nieruchomość faktycznie osiąga. W pytaniu zawarto tylko stwierdzenie, że "próg rentowności określony dla nieruchomości wynosi 82%", a na tej podstawie nie da się określić, czy nieruchomość generuje dochody czy nie, ani też czy te dochody są na tyle wysokie, aby uzyskać wskazany próg rentowności.

Próg rentowności obrazuje sytuację, w której przychody pokrywają koszty. Obliczając próg rentowności (procentowy próg rentowności stanowi iloraz kosztów stałych i popytu pomnożony razy 100%) uzyskujemy wynik, który obrazuje, jaki poziom przychodów musi osiągnąć - w tym przypadku - nieruchomość, aby nie ponosić straty, czyli punkt, w którym są one sobie równe (nieruchomość nie ponosi strat ani nie przynosi dochodów). Przedstawione w tej formie pytanie, tj. próg rentowności określony dla nieruchomości wynosi 82%, wskazuje tylko właśnie ten punkt - rzeczoznawca czytając takie sformułowanie, wie, że od tego momentu (powyżej punktu 82%) ta nieruchomość będzie generowała zyski. Odrębnym zagadnieniem jest jednak odpowiedź na pytanie, czy tak się dzieje, czy nie - nie wiadomo, czy w ogóle generuje ona dodatnie przepływy gotówkowe, równie dobrze bowiem nieruchomość ta może nie przynosić żadnych przychodów (dodatnich przepływów pieniężnych) i tym samym nie osiągać określonego dla niej w pytaniu progu rentowności. Sformułowanie, że próg rentowności dla tej nieruchomości został określony na poziomie 82% jest informacją czysto techniczną, potrzebną rzeczoznawcy do późniejszej jej oceny, po zapoznaniu się z przepływami pieniężnymi generowanymi przez tą nieruchomość (analogicznie można powiedzieć, że próg wartościowy dla nieruchomości został określony na poziomie np. 1000 zł - oznacza to tylko tyle, że przy takiej np. stawce najmu zostaną pokryte koszty generowane przez tą nieruchomość, jednak nie jesteśmy w stanie określić, czy ta nieruchomość generuje dodatnie przepływy gotówkowe, czy nie - ani w pytaniu, ani w odpowiedzi po prostu taka informacja nie została podana).

W zakresie pytania nr 57 skarżąca podniosła, że nie precyzuje ono wprost stanu prawnego nieruchomości - status prawny podmiotu dokonującego zakupu nieruchomości nie determinuje jej sytuacji prawnej. Użytkownik wieczysty jednej nieruchomości może bowiem nabyć inną nieruchomość jako jej właściciel. Taka hipotetyczna sytuacja mogła być uwzględniona w tym w pytaniu (nie określono w nim bowiem, iż sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego, co wskazywałoby na stan prawny nieruchomości - nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste). Zatem sformułowanie omawianego skarżąca oceniła jako bardzo nieprecyzyjne. Zdaniem skarżącej, pytanie dotyczyło określenia wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej dla potrzeb jej sprzedaży jakiemukolwiek nabywcy, m.in. użytkownikowi wieczystemu innej nieruchomości - w pytaniu nie wskazano, że nabywcą jest użytkownik wieczysty tej konkretnej wycenianej nieruchomości (poprzez wykorzystanie sformułowania zgodnego z przepisami ugn, tj. sprzedaż nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu). Skoro zatem pytanie nie wskazywało na specyficzne warunki zawarcia umowy ani na stan prawny nieruchomości, zasadnym było uznanie, że dotyczy ono typowej sytuacji, w której rzeczoznawca majątkowy winien określić wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na dzień sprzedaży.

Według skarżącej, omawiane pytanie powinno precyzyjnie określać, zgodnie z art. 69 ugn, że sprzedaż następuje na rzecz użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jednakże brak jest w pytaniu takiego wskazania. Nawet w sytuacji gdyby pytanie dotyczyłoby ustalenia wartości nieruchomości w celu sprzedaży jej użytkownikowi wieczystemu, to należałoby rozpatrzeć je w świetle § 30 rozporządzenia oraz art. 69 ugn. Stosownie do treści pierwszego z ww. przepisów, przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ugn, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3. Natomiast w myśl art. 69 ugn, na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.

Wobec tego, że pytanie odnosi się do czynności, jakie ma wykonać rzeczoznawca majątkowy, określając wartość nieruchomości, należy uznać za prawidłową odpowiedź a), ponieważ stanowi ona część składową wzoru określonego w § 30 rozporządzenia do obliczenia wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego dla celu, o którym mowa w art. 69 ugn (sprzedaż nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu, określenie wartości prawa użytkowania wieczystego w celu zaliczenia jej na poczet ceny sprzedaży). Według tego wzoru, wartość nieruchomości stanowi iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności oraz współczynnika korygującego - rzeczoznawca zobowiązany jest zatem do określenia wartości nieruchomości jako prawa własności - co zostało przedstawione w odpowiedzi a) - i pomnożenia jej przez współczynnik korygujący.

Natomiast odpowiedź b) jest niepoprawna w ocenie skarżącej. Przy wycenie wartości nieruchomości dla potrzeb jej sprzedaży użytkownikowi wieczystemu rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości jako iloczyn prawa własności i współczynnika korygującego. Zgodnie z art. 69 ugn, na poczet ceny zalicza się wartość samego prawa użytkowania wieczystego na dzień sprzedaży nieruchomości. W tym przypadku rzeczoznawca jest zobowiązany do określenia wartości prawa, a nie wartości nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego, jak zostało to zapisane w odpowiedzi b). Wartość prawa określa się przy wykorzystaniu wzoru przedstawionego w § 30 rozporządzenia jako iloczyn wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego (Wu = Ww x Wk, gdzie: Wu - wartość prawa użytkowania wieczystego, Ww - wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności, Wk - współczynnik korygujący obliczony według wzoru z § 29 ust. 3 rozporządzenia). W tym celu rzeczoznawca - analogicznie do sytuacji opisanej w wyjaśnieniu dotyczącym odpowiedzi a) - dokonuje określenia wartości jako ilorazu prawa własności i współczynnika korygującego.

Zdaniem skarżącej nieprawidłowa jest także odpowiedź c) - w myśl ww. przepisów, przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego rzeczoznawca majątkowy oblicza iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako prawa własności oraz współczynnika korygującego według wzoru z § 29 ust. 3 rozporządzenia: Wk = (1 - Sr/R) x (t/T) + 0,25 x ((T-t)/T) gdzie: Wk - współczynnik korygujący, Sr - stawka% opłaty rocznej nie większa niż 3%, t - liczba lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, T - liczba lat, na które ustanowiono użytkowanie wieczyste, R - przeciętna stopa kapitalizacji ustalana na podstawie badania rynku nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, nie mniejsza jednak niż 0,09 i nie większa niż 0,12 - nie wykorzystuje się w tym celu kwoty dopłaty odpowiadającej skapitalizowanej ostatniej opłacie rocznej za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego.

Ustosunkowując się do (zawartej w zaskarżonej decyzji) argumentacji organu w ramach omawianego pytania, skarżąca wskazała na brak odpowiedzi na jej główny zarzut, tj. nieokreślenie w pytaniu stanu prawnego nieruchomości - czy jest to nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste, czy jest to nieruchomość stanowiąca np. prawo własności. W pytaniu podano jedynie, że nieruchomość jest nabywana przez użytkownika wieczystego - nie jej użytkownika wieczystego, co wskazywałoby na stan prawny nieruchomości. Określenie użytkownika wieczystego jako strony transakcji nie determinuje stanu prawnego nieruchomości. W pytaniu mogło chodzić o zakup jakiejkolwiek nieruchomości (stanowiącej np. przedmiot prawa własności) przez użytkownika wieczystego innej nieruchomości. Zatem brak precyzji w sformułowaniu tego pytania, skutkuje - według skarżącej - uznaniem odpowiedzi b) za błędną.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju - następca prawny MIiB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 177 ust. 1 pkt 6 ugn uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadaje się osobie fizycznej, która (m.in.) przeszła z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w tym złożyła egzamin dający uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości. W myśl art. 191 ust. 1 i ust. 3 ugn minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa nadaje uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, osobom, które spełniły wymogi określone w art. 177 ugn, a spełnienie wymogów, o których mowa w ust. 1, stwierdza PKK w postępowaniu kwalifikacyjnym.

Stosownie do treści § 23 rozporządzenia z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 328 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie z 11 marca 2014 r."), postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich (etap wstępny) PKK ustala, czy kandydat na rzeczoznawcę majątkowego spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, w tym sprawdza, czy przedłożone projekty operatów szacunkowych spełniają wymagania określone w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 11 marca 2014 r. Natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną. Część ta, zgodnie z § 27 ust. 1-3 rozporządzenia z 11 marca 2014 r., trwa 90 minut i polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. Zakres merytoryczny pytań obejmuje zagadnienia określone w przepisach dotyczących minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie wyceny nieruchomości. Za każdą odpowiedź w teście przyznaje się:

* za odpowiedź prawidłową - 1 punkt, przy czym za prawidłową uznaje się odpowiedź wskazującą wszystkie poprawne odpowiedzi cząstkowe;

* za odpowiedź nieprawidłową lub brak odpowiedzi - 0 punktów.

Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali z testu co najmniej 65 punktów. Natomiast według § 28 rozporządzenia z 11 marca 2014 r., w razie nieuzyskania przez kandydata z części pisemnej egzaminu odpowiedniej liczby punktów określonej w § 27 ust. 3, a także w przypadkach wymienionych w § 26 ust. 5, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym.

Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję tylko w aspekcie jej legalności. Oznacza to, iż sąd uprawniony jest do skontrolowania, czy postępowanie kwalifikacyjne i późniejsze postępowanie przez organem przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ugn i rozporządzenia z 11 marca 2014 r. Jednakże, z drugiej strony, jak podkreśla się w orzecznictwie, kontroli sądowoadministracyjnej podlegają także zarzuty skargi dotyczące kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku - vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"): z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 735/09 i z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 910/11 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy też przywołać wcześniejszy wyrok NSA z 23 września 2003 r., sygn. akt I SA 2394/01 (LEX nr 159235), w którym przyjęto, iż regulacja przewidziana w art. 192 zd. 2 ugn ma zapewnić właściwą ochronę interesów strony zdyskwalifikowanej jako kandydat do wykonywania zawodu pośrednika nieruchomości. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podniósł, że organ administracji wydając decyzję o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, powinien również zweryfikować wzorzec prawidłowych odpowiedzi, jeżeli taki istniał. W przeciwnym wypadku należałoby taki wzorzec stworzyć na potrzeby postępowania administracyjnego. Aczkolwiek NSA pogląd ten wyraził w sprawie dotyczącej odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, to jest on aktualny na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdyż dział V ugn reguluje działalność zawodową w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami, w tym nadanie uprawnień w zakresie szacowania nieruchomości (w ramach rozdziału 1 Rzeczoznawstwo majątkowe) oraz pośrednictwo w obrocie nieruchomościami (rozdział 2 działu V ugn).

W konsekwencji organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości zobowiązany był do zbadania zgodności z prawem postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez PKK oraz wyniku tego postępowania.

Wobec wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MIiB z (...) sierpnia 2017 r., organ przekazał ww. wniosek PKK celem przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na posiedzeniu w dniu (...) października 2017 r. Z tego posiedzenia został sporządzony protokół, który był przedmiotem badania przez organ. Ocena przez MIiB stanowiska PKK (zawartego w protokole z przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego) stanowiła element rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odmowy nadania skarżącej uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Skoro odmowa nadania skarżącej tych uprawnień została oparta na dyskwalifikacji jej wiedzy, to rozpatrzenie przez organ zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w tej kwestii podlegało załatwieniu zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny zobligowany był skontrolować poprawność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej objętej zaskarżoną decyzją.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji poza przepisami regulującymi kwestie przeprowadzenia egzaminu, nie zawiera żadnej podstawy prawnej w odniesieniu do zakwestionowanych przez skarżącą pytań. Organ po przedstawieniu treści każdego z podważonych przez skarżącą pytań, przytoczył jej stanowisko (zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz ze szczegółowo powołanymi tam przepisami, które w ocenie skarżącej znajdują zastosowanie), a następnie zaprezentował swoje poglądy, nie odwołując się do żadnych przepisów. Wyjątek w tym zakresie stanowi wypowiedź organu odnośnie pytania nr 81, w ramach którego organ odwołał się do art. 43 ust. 5 ugn, a następnie przyznając rację skarżącej, że pytanie to nie było sformułowane precyzyjnie - przyznał skarżącej za nie 1 punkt, tym samym uwzględniając jako prawidłową udzieloną przez nią odpowiedź. Organ - w ramach swojego stanowiska - powielił lakoniczne wypowiedzi PKK zawarte w protokole z (...) października 2017 r. Brak powołania przez PKK, a następnie przez organ konkretnych przepisów prawa, w których należy poszukiwać prawidłowej odpowiedzi na dane pytanie testowe, jest bardzo istotnym uchybieniem, w szczególności gdy decyzja wydana przez organ w I instancji ogranicza się do podania liczby punktów uzyskanych z testu przez kandydata, co determinuje pozytywny albo negatywny wynik z tej części egzaminu.

Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte egzaminem, jednakże nie wskazuje on żadnych regulacji stanowiących podstawę odpowiedzi. Jest to tym bardziej istotne, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - część pisemna egzaminu polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się z 90 pytań. Zdaniem Sądu, taki wzorzec poprawnych odpowiedzi wraz z przepisami stanowiącymi ich podstawę powinien istnieć jako gwarancja dla wszystkich kandydatów, że prawidłowość udzielanych przez nich odpowiedzi może być odniesiona do takiego obiektywnego wzorca. Jednocześnie przypomnieć należy, iż skarżąca wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną, powoływała konkretne przepisy prawa, które - w jej ocenie - świadczą o poprawności udzielonych przez nią odpowiedzi. W tym miejscu podnieść należy, iż takie wzorce są przygotowywane w przypadku egzaminów w innych zawodach np. prawniczych. Przykładowo, w ramach egzaminu wstępnego na aplikacje: radcowską, adwokacką czy notarialną Minister Sprawiedliwości dysponuje zestawami pytań testowych wraz z wykazami prawidłowych odpowiedzi i ich podstawą prawną.

W ocenie Sądu negacja stanowiska skarżącej (popartego przepisami) i zaprezentowanie przez organ własnych poglądów bez odniesienia się do żadnego przepisu skutkuje uznaniem, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny należy uznać, że wskazane uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe i pełne dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ w ramach I instancji oceni test skarżącej w kontekście przepisów stanowiących podstawę poprawnych odpowiedzi. Jeżeli po ponownym rozpatrzeniu organ odmówi nadania skarżącej uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, uznając, iż uzyskała ona negatywny wynik z egzaminu pisemnego, a skarżąca złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wówczas organ w decyzji drugoinstancyjnej powinien szczegółowo powołać podstawę prawną każdego z zakwestionowanych pytań, dokładnie wyjaśniając motywy prawne, które legły u podstawy uznania danej/-ych odpowiedzi za prawidłową/-e. Jednocześnie wskaże przyczyny, które przesądzają o wadliwości pozostałych odpowiedzi.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.