VI SA/Wa 2243/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3173346

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. VI SA/Wa 2243/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska.

Sędziowie WSA: Dorota Pawłowska, Danuta Szydłowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2020 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117), art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania J. B. utrzymała decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej (...) Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia (...) maja 2020 r., sygn. akt (...), w sprawie odmowy nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez przeprowadzenia egzaminu.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia (...) maja 2020 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna (...) Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła nadania J. B. uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez przeprowadzania egzaminu z powodu braku wykształcenia odpowiedniego dla ww. specjalności uprawnień budowlanych.

Rozpoznając wniesione przez stronę odwołanie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wyjaśniła, że sposób kwalifikowania wykształcenia w postępowaniu w sprawie nadania uprawnień budowlanych został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 831). Zgodnie z jego § 4 ust. 2 "Kwalifikowania i weryfikacji wykształcenia za odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności oraz zakresu uprawnień budowlanych izba dokonuje przez stwierdzenie zgodności ukończonego kierunku studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych określonym w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia, na podstawie dyplomu ukończenia studiów i suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni."

Według kryteriów określonych w ust. 4 tego paragrafu, wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych uznaje się za spełniony, jeżeli:

1) nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, lub

2) informacje zawarte w suplemencie do dyplomu albo wypisie z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni wskazują, iż nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, lub liczbie godzin zajęć obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów.

W związku z datą ukończenia studiów przez stronę szczególną uwagę należy zwrócić na treść ust. 6 § 4, zgodnie z którym wykształcenie uzyskane przed dniem 25 września 2014 r., w przypadku którego kierunek studiów lub zawód nauczany na poziomie technika odbiega od określonego odpowiednio w załączniku nr 2 i 3 do rozporządzenia, podlega indywidualnej weryfikacji i kwalifikowaniu przez izbę, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

Ujęcie w odrębnej jednostce redakcyjnej zasady wyrażonej w ust. 6 wskazuje, że mechanizm stwierdzenia zgodności zakresu kierunków studiów wskazany w ust. 4 nie jest tożsamy z indywidualną weryfikacją i kwalifikacją wykształcenia uzyskanego przed dniem 25 września 2014 r. W przeciwnym razie ust. 6 byłby całkowicie pozbawiony znaczenia normatywnego, bo każde wykształcenie, niezależnie od daty jego uzyskania, podlegałoby weryfikacji i kwalifikowaniu na zasadzie określonej w § 4 ust. 4. Jednakże ewentualny wniosek o braku treści normatywnej ust. 4 stoi w sprzeczności z ogólną zasadą interpretacji tekstu prawnego, zgodnie z którą każde wyrażenie użyte w tym tekście przez racjonalnego prawodawcę ma znaczenie normatywne i nie może być w związku z tym pomijane w toku wykładni.

Powyższe prowadzi do wniosku, że do wykształcenia uzyskanego przed dniem 25 września 2014 r., spełniającego warunki określone w § 4 ust. 6, ust. 4 nie ma zastosowania.

Ponieważ odwołujący tytuł magistra inżyniera uzyskał w dniu (...) grudnia 1997 r. na kierunku mechanika i budowa maszyn i jednocześnie kierunek studiów w zakresie mechaniki i budowy maszyn nie został w ogóle wymieniony w załączniku nr 2 do rozporządzenia, to należy przyjąć, że jego "kierunek studiów odbiega od określonego w załączniku nr 2" i stąd do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych będzie miał zastosowanie § 4 ust. 6 rozporządzenia.

Zgodnie zaś z § 4 ust. 7 rozporządzenia "Weryfikacja wykształcenia w zakresie studiów, o których mowa w ust. 6, odbywa się na podstawie suplementu do dyplomu albo zaświadczenia o przebiegu studiów."

Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej weryfikacja wykształcenia na podstawie § 4 ust. 6 i 7 winna się odbywać w konfrontacji z zakresem rzeczowym specjalności uprawnień budowlanych, o które ubiega się strona.

Wnioskodawca ubiega się zaś o uprawnia do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

Analiza karty przebiegu studiów wnioskodawcy wskazuje, że w programie studiów w ogóle nie ma przedmiotów z zakresu budownictwa gazociągowego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Zatem wnioskodawca nie posiada w tym zakresie należytego przygotowania zawodowego, a na podstawie uprawnień budowlanych, o które się ubiega, będzie m.in. upoważniony do projektowania gazociągów, które stanowią jedną z bardziej skomplikowanych budowli liniowych, a ewentualne błędy w zakresie ich projektowania mogą stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.

Z tych względów wykształcenie strony może być uznane jedynie jako pokrewne, a więc nieuprawniające do projektowania sieci gazowych, kanalizacyjnych i wodociągowych.

Jedynie z tzw. ostrożności procesowej organ zauważył, że zgodnie z kartą przebiegu studiów ogólna liczba godzin wykładów i ćwiczeń wynosi 3 885, natomiast liczba godzin zajęć kształtujących wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów wynosi 1110, co stanowi 28,79% programu studiów. Do zajęć kształtujących tę wiedzę należy zaliczyć wykłady i ćwiczenia z następujących przedmiotów: chemia, geometria wykreślna, rysunek techniczny, mechanika ogólna, wytrzymałość materiałów, mechanika płynów, termodynamika, teoria urządzeń chłodniczych, wymiana ciepła i masy, urządzenia klimatyczne, projektowanie i eksploatacja systemów chłodniczych, ochrona środowiska, regulacja i pomiary urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych, pompy ciepła.

Elektrotechnika, elektronika, teoria maszyn oraz spawalnictwo nie pozostają w związku ze specjalnością uprawnień, o które ubiega się strona, w szczególności dwa pierwsze przedmioty powiązane są ze specjalnością instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, a teoria maszyn i spawalnictwo z głównym kierunkiem studiów "mechaniką".

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. B. wniósł o.uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji, zasądzenie kosztów postępowania i o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz z dokumentów załączonych do odwołania i zgromadzonych w postępowaniu w I i II instancji.

Skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa i interesy, gdyż skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji bezpodstawnie nieuznającej jego wykształcenia za odpowiednie dla wnioskowanej specjalności i co za tym idzie, bezpodstawnie odmawiającej nadania mu uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, bez przeprowadzania egzaminu. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, skutkujące wydaniem błędnej i niezgodnej z przepisami decyzji, utrzymującej w mocy nieprawidłową decyzję organu I instancji. Dodał, że w jego ocenie organy obu instancji nie wykazały się dostateczną starannością, wnikliwością i rzetelnością przy rozpoznawaniu sprawy, skutkiem czego nie rozpatrzyły sprawy wszechstronnie, rzetelnie, obiektywnie i bezstronnie. W szczególności zaś organ II instancji nie dokonał należytej, merytorycznej oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów, szeroko opisanych i należycie uargumentowanych, w tym w zakresie przebiegu studiów i porównania ich zakresu przedmiotowego z tematyką kierunków wskazanych jako podobne w przepisach rozporządzenia.

W ocenie skarżącego nie jest słuszne stanowisko PIIB, wedle którego zakres jego studiów nie obejmuje przedmiotów adekwatnych do zakresu wnioskowanej specjalności. Stanowisko takie jest tym bardziej niezasadne, że z uzasadnienia decyzji wynika, że ww brak jest jedyną podstawą odmowy uznania wykształcenia za odpowiednie.

Skarżący nie zgodził się z tezą PIIB, że § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. nie ma zastosowania do kwalifikacji wykształcenia w jego sprawie. Abstrahując jednak w tym miejscu od tego zagadnienia wskazał, że również porównanie zakresu jego studiów z zakresem wnioskowanych uprawnień (kwalifikacja indywidualna na podstawie § 4 ust. 6 rozporządzenia) nie uzasadnia odmowy zakwalifikowania wykształcenia jako odpowiednie. W szczególności zaś stosowanie § 4 ust. 6 rozporządzenia nie może prowadzić do wykładni i rezultatów, które będą sprzeczne z istotą przepisów dotyczących uprawnień zawodowych, jak również będą naruszać podstawowe zasady prawa. Stosowanie i interpretacja ww przepisów nie może również bezpodstawnie różnicować sytuacji osób, które ukończyły studia przed 25 września 2014 r., w stosunku do sytuacji osób, które ukończyły począwszy od ww daty.

Wskazał, że brak na studiach przedmiotu z zakresu budownictwa gazociągowego, wodociągowego i kanalizacyjnego, nie powinien stanowić przeszkody do uznania wykształcenia za odpowiednie. Zgodnie z Załącznikiem 2 do rozporządzenia kierunkiem odpowiednim dla wnioskowanej specjalności jest m.in. kierunek studiów w zakresie energetyki. Analiza zakresu przedmiotowego studiów na tym kierunku na Politechnice (...) i (...) dowodzi, że na tym kierunku nie ma przedmiotu z zakresu budownictwa gazociągowego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Jeżeli zatem nie jest to przeszkodą w uznaniu kierunku studiów za odpowiedni dla osób, które ukończyły studia począwszy od 25 września 2014 r., to nie powinno stanowić przeszkody również w przypadku skarżącego. Interpretacja przeciwna narusza zasadę równości wobec prawa. Ponadto ukończone przez skarżącego studia obejmowały szereg przedmiotów zgodny z zakresem przedmiotowym wnioskowanej specjalności. Nie jest słuszną odmowa tylko na tej podstawie, że studia skarżącego nie obejmowały jednego zakresu przedmiotów (którego nie obejmują również kierunki odpowiednie), tym bardziej, że obejmowały szereg przedmiotów adekwatnych z punktu widzenia wnioskowanej specjalności.

Podsumowując - na części kierunków studiów odpowiednich zgodnie z rozporządzeniem dla wnioskowanej specjalności, również nie ma przedmiotów z zakresu budownictwa gazociągowego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Nie stanowi to jednak przeszkody do uznania takich kierunków za odpowiednie, wobec czego nie można zgodzić się z PIIB, że brak tych przedmiotów na studiach skarżącego stanowić może poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Gdyby tak było, kierunki bez takich przedmiotów nie znalazłyby się w wykazie kierunków odpowiednich. Skoro je tam ujęto, to znaczy, że brak takich przedmiotów nie jest przeszkodą w nadaniu uprawnień we wnioskowanej specjalności i nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Skoro nie jest przeszkodą dla osób, które ukończyły studia począwszy od 25 września 2014 r., to nie może stanowić przeszkody do uznania wykształcenia za odpowiednie również dla osób, które ukończyły studia przed 25 września 2014 r.

Skarżący stwierdził, że nie jest słuszne stanowisko, jakoby § 4 ust. 4 rozporządzenia nie mógł być stosowany w jego sprawie. Na marginesie dodał, że sama OKK wskazała, że § 4 ust. 4 rozporządzenia powinien byś stosowany posiłkowo w drodze analogii przy ocenie na podstawie § 4 ust. 6. Jest to słuszne, gdyż ocena na podstawie § 4 ust. 6 i 7 rozporządzenia nie może być oceną całkowicie dowolną i arbitralną, w żaden sposób nie opartą na zobiektywizowanych kryteriach. Jakkolwiek zatem z uwagi na moment ukończenia studiów w chwili obecnej kwalifikacja wykształcenia skarżącego jest oceniana na podstawie § 4 ust. 5 rozporządzenia oczywistym jest, że nie może to być kwalifikacja i ocena całkowicie dowolna. Musi być dokonywana w oparciu o pewne zobiektywizowane, mierzalne kryteria, takie jak np. wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia, stosowane odpowiednio i np. z uwzględnieniem specyfiki ukończonych studiów. Uwzględnienie kryteriów z § 4 ust. 4 rozporządzenia, na których oparła się OKK, w pełni uzasadnia uznanie studiów skarżącego za odpowiednie. Szereg zaliczonych przedmiotów pojawia się w programach studiów uznawanych za odpowiednie zgodnie z Załącznikiem do rozporządzenia. Nie sposób też kwalifikować wykształcenia w oderwaniu od programu studiów uznawanych za odpowiednie dla wnioskowanej specjalności. Również ocena poprzez porównanie zakresu studiów skarżącego z zakresem wnioskowanych uprawnień uzasadnia uznanie wykształcenia za odpowiednie (na marginesie - jeżeli przedmioty ze studiów skarżącego są adekwatne do programu studiów odpowiednich, to zarazem są adekwatne do wnioskowanej specjalności, skoro tego rodzaju przedmioty są w programie studiów odpowiednich; pogląd przeciwny prowadziłby do wniosku, że program studiów odpowiednich wskazanych w Załączniku jest nieadekwatny do zakresu przedmiotowego danej specjalności).

Skarżący podniósł również, że wyliczenie liczby godzin jego studiów nie jest prawidłowe. Nie znajduje również uzasadnienia pominięcie części przedmiotów, znajdujących się w programie studiów uznanych za odpowiednie przez rozporządzenie, jakkolwiek w odróżnieniu od (...) OIIB, organ II instancji w większości przyznał skarżącemu rację w tym zakresie. Okoliczność, iż szereg przedmiotów ze studiów skarżącego znajduje się w programie kierunków będących odpowiednimi zgodnie z Załącznikiem 2 (w wymiarze większym niż 1/3 ogólnej liczby godzin) przemawia na rzecz uznania jego wykształcenia za odpowiednie. Przyjęcie, że wykształcenie skarżącego nie jest odpowiednie tylko dlatego, że nie ma tam pewnej grupy przedmiotów (których nie ma także na niektórych kierunkach kwalifikowanych przez rozporządzenie jako odpowiednie - vide energetyka), stanowi całkowicie dowolną i arbitralną decyzję organu, wykraczającą poza zakres swobodnej oceny dowodów.

Podsumowując, PIIB bezpodstawnie odmówiła uznania wykształcenia skarżącego za odpowiednie, podtrzymując decyzję (...) OIIB. W ocenie skarżącego, co potwierdzają dotychczas przytoczone argumenty, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, w tym w szczególności;

1) § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 831) - w szczególności poprzez bezpodstawną odmowę uznania wykształcenia za odpowiednie, przez arbitralne i dowolne uznanie, że brak przedmiotów z zakresu budownictwa gazociągowego, wodociągowego i kanalizacyjnego wyklucza uznanie wykształcenia za odpowiednie, w tym pomimo tego, że część kierunków wskazana w rozporządzeniu jako odpowiednie (Lp, 13 załącznika 2) również nie zawiera takich przedmiotów, poprzez nieuwzględnienie, że znaczna liczba przedmiotów ze studiów skarżącego jest adekwatna do zakresu wnioskowane specjalności, poprzez pominięcie, że liczba godzin zajęć na studiach, kształtujących wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów odpowiedniego dla wnioskowanej specjalności zgodnie z Załącznikiem 2 do rozporządzenia pod pozycją Lp. 13, była wyższa niż 1/3 ogólnej liczby godzin zajęć, przy jednoczesnym bezpodstawnym pominięciu części zajęć i błędnym wyliczeniu ogólnej liczby godzin na studiach skarżącego, poprzez dokonanie oceny jego wykształcenia w sposób całkowicie dowolny, arbitralny i wykraczający poza zakres swobodnej oceny dowodów, poprzez brak należytej i wszechstronnej weryfikacji wykształcenia, w tym poprzez brak należytej, pełnej i wszechstronnej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym dotyczących wykształcenia, przebiegu studiów, zakresu przedmiotowego kierunków odpowiednich,

2) § 4 ust. 7 rozporządzenia - w szczególności poprzez wadliwą analizę przebiegu studiów skarżącego w oparciu o stosowne dokumenty, poprzez błędne uznanie, że jego wykształcenie nie jest odpowiednie dla wnioskowanej specjalności, pomimo, iż ukończone studia obejmowały szereg przedmiotów adekwatnych do zakresu wnioskowanej specjalności, a także pomimo tego, że liczba przedmiotów adekwatnych do zakresu kierunków studiów będących odpowiednimi w rozumieniu rozporządzenia była wyższa niż 1/3 ogólnej liczby godzin na studiach skarżącego, poprzez odmowę uznania wykształcenia za odpowiednie z uwagi na brak przedmiotów z jednego tylko zakresu i pomimo tego, że takie przedmioty nie występują w zakresie wszystkich kierunków studiów będących odpowiednimi dla wnioskowanej specjalności, co stanowi ocenę całkowicie dowolną i arbitralną, wykraczającą poza zakres swobodnej oceny dowodów,

3) § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia - w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do kwalifikacji wykształcenia skarżącego jako odpowiedniego, poprzez uznanie, że wykształcenie skarżącego nie spełnia przesłanek wykształcenia odpowiedniego dla wnioskowanej specjalności, pomimo, iż liczba godzin zajęć kształtujących wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów odpowiedniego dla tej specjalności zgodnie z Załącznikiem 2 do rozporządzenia pod pozycją Lp. 13, była wyższa niż 1/3 ogólnej liczby godzin zajęć, poprzez wadliwą analizę przebiegu studiów skarżącego, w tym nieuwzględnienie części przedmiotów adekwatnych do zakresu kierunków odpowiednich, takich jak elektronika, elektrotechnika i chłodnicze maszyny robocze,

4) § 4 ust. 4 rozporządzenia, w tym w zw. z § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten nie może mieć zastosowania do kwalifikacji wykształcenia skarżącego jako odpowiedniego, w tym pomimo tego, że na jego studiach liczba godzin z przedmiotów adekwatnych do kierunków odpowiednich dla wnioskowanej specjalności była wyższa niż 1/3 ogólnej liczby godzin na studiach,

5) Załącznika Z do rozporządzenia (Lp. 13), w szczególności poprzez odmowę zakwalifikowania wykształcenia skarżącego jako odpowiedniego dla wnioskowanej specjalności (Lp. 13 Załącznika 2 do rozporządzenia), pomimo, że na studiach skarżącego liczba godzin z przedmiotów adekwatnych do kierunków odpowiednich dla wnioskowanej specjalności była wyższa niż 1/3 ogólnej liczby godzin na studiach, jak również poprzez odmowę uznania wykształcenia skarżącego za odpowiednie z powodu braku przedmiotów z zakresu tematycznego, który to zakres nie występuje również na części kierunków wskazanych w Załączniku 2 (Lp 13) jako odpowiednie dla wnioskowanej specjalności,

6) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanki w postaci posiadania odpowiedniego wykształcenia (co skutkowało także bezpodstawnym odstąpieniem od weryfikacji przesłanki w postaci posiadania praktyki zawodowej), pomimo, że zgodnie z przepisami rozporządzenia istnieją podstawy do uznania wykształcenia skarżącego za odpowiednie,

7) art. 14 ust. 1 pkt 4b) pb, art. 14 ust. 3 pkt

1) a), art. 14 ust. 3 pkt 1) pb w szczególności poprzez uznanie, że wykształcenie skarżącego nie jest odpowiednie dla wnioskowanej specjalności (i co za tym idzie uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących uzyskanie uprawnień budowlanych, przy jednoczesnym odstąpieniu od oceny przesłanki z art. 14 ust. 3 pkt

2) pb), pomimo, iż w świetle przepisów rozporządzenia i w aspekcie przebiegu studiów wykształcenie skarżącego spełnia przesłanki do uznania je za odpowiednie dla wnioskowanej specjalności,

8) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji

9) art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym analizy wykształcenia skarżącego, porównania zakresu przedmiotów z jego studiów z zakresem wnioskowanej specjalności i programami studiów odpowiednich, przebiegu studiów skarżącego, zaliczonych przedmiotów i porównania ich z zakresem wnioskowanej specjalności i z przedmiotami z kierunków odpowiednich, w tym pomimo przedstawionych przez skarżącego dowodów i zgłoszonych wniosków dowodowych, jak również poprzez pominięcie rozpoznania kwestii praktyki zawodowej, z uwagi na bezpodstawną odmowę uznania wykształcenia skarżącego za odpowiednie, jak również poprzez bezpodstawne pominięcie wnioskowanych dowodów w zakresie porównania przebiegu studiów skarżącego z programami kierunków odpowiednich, dostępnymi na stronach internetowych uczelni wskazanych w odwołaniu,

10) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie arbitralnej i całkowicie swobodnej oceny wykształcenia skarżącego, nie znajdującej uzasadnienia w zgromadzonych dokumentach, wnioskowanych dowodach i okolicznościach sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że z powodu braku jednego tylko zakresu przedmiotowego wykształcenie skarżącego nie jest odpowiednie dla wnioskowanej specjalności, pomimo tego, że takiego zakresu nie mają wszystkie kierunki studiów uznane zgodnie z przepisami za odpowiednie, przy jednoczesnym pominięciu tego, że w toku studiów skarżący zaliczył szereg przedmiotów w pełni adekwatnych do wnioskowanej specjalności, jak również przy nieuwzględnieniu, że liczba godzin przedmiotów na studiach skarżącego kształtujących wiedzę z zakresu przedmiotowego studiów odpowiednich jest wyższa niż 1/3 ogólnej liczby godzin,

11) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wskazania motywów, jakimi PIIB kierowała się przy rozstrzyganiu sprawy {brak należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia), w szczególności przesłanek, jakimi kierowała się odmawiając uznania wykształcenia skarżącego za odpowiednie wyłącznie z uwagi na brak przedmiotów z zakresu tematycznego, który nie występuje również we wszystkich kierunkach studiów będących odpowiednimi zgodnie z rozporządzeniem, przyczyn, dla których PIIB nie uwzględniła innych przedmiotów zaliczonych przez skarżącego na studiach, a mających związek z wnioskowaną specjalnością, jako adekwatnych do wnioskowanej specjalności, poprzez brak wskazania i wyjaśnienia kryteriów, jakimi kierowała się PIIB przy kwalifikowaniu wykształcenia skarżącego w oparciu o § 4 ust. 6 i 7 rozporządzenia, jak też poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia nieuznania części przedmiotów z jego studiów, takich jak elektryka, elektroenergetyka i mechanika maszyn chłodniczych, za adekwatne do kierunków studiów odpowiednich, a także brak dostatecznego i przekonującego wyjaśnienia całkowitej odmowy stosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia,

12) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego ewentualnych wątpliwości prawnych co do stosowania przepisów rozporządzenia regulujących zasady kwalifikowania wykształcenia,

13) art. 32 Konstytucji, poprzez bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji skarżącego w zakresie kwalifikacji wykształcenia, z uwagi na brak pewnego zakresu tematycznego na jego studiach, z sytuacją osób, które ukończyły studia na kierunkach odpowiednich również nie mających takiego zakresu przedmiotowego, wyłącznie w oparciu o moment czasowy ukończenia studiów i wyciągnięcie z tego negatywnych skutków w stosunku do osoby skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem.

Na wstępie należy podkreślić, że z uwagi na znaczny stopień skomplikowania procesu budowlanego pod względem technicznym, jego wpływ na bezpieczeństwo publiczne, jakość oraz trwałość powstających obiektów budowlanych, a także zdrowie i życie ludzkie, ustawodawca w rozdziale 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020.1333) poddał reglamentacji kwalifikacje podmiotów uczestniczących w procesie budowlanym.

Określając w art. 12 ust. 1 ww. ustawy pojęcie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, ustawodawca położył akcent na konieczność odpowiedniego poziomu wiedzy umożliwiającej dokonanie fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych, technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. Podmiot pełniący samodzielną funkcję techniczną w budownictwie powinien w sposób rzeczywisty chronić zarówno interes publiczny, jak i prywatny w ramach procesu budowlanego. Samodzielność funkcji technicznej polega na tym, że chociaż podstawą jej wykonywania z reguły jest umowa cywilnoprawna zawierana z podmiotem powierzającym jej pełnienie, to jednak osoba pełniąca funkcję techniczną jest zobowiązana we własnym zakresie rozstrzygać o problemach technicznych budownictwa, kierując się zasadami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi przepisami (E. Radziszewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 43-44).

Zgodnie z art. 12 ust. 2 omawianej ustawy samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją wydaną przez organ samorządu zawodowego. Ustawodawca, stanowiąc o odpowiednim wykształceniu technicznym, nie sprecyzował jego znaczenia. Dlatego przy jego wykładni niezbędne pozostaje uwzględnienie całokształtu przepisów odnoszących się do wykształcenia wymaganego w celu wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 3 ustawy uprawnienia budowlane są udzielane w specjalnościach: instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w ust. 1, wymaga:do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń:

a) ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności,

b) odbycia dwuletniej praktyki na budowie.

Jak stanowi art. 12 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy właściwa izba samorządu zawodowego prowadzi postępowanie kwalifikacyjne na wniosek osoby ubiegającej się o uprawnienia budowlane. Postępowanie, o którym mowa w zdaniu poprzednim, składa się z dwóch etapów:

1) kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej jako odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności uprawnień budowlanych;

2) egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki określi, w drodze rozporządzenia rodzaje i zakres przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, kierunki studiów odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności, wykaz zawodów związanych z budownictwem, wykaz specjalizacji wyodrębnionych w ramach poszczególnych specjalności, sposób stwierdzania posiadania przygotowania zawodowego i jego weryfikacji, w tym sposób: dokumentowania i weryfikacji posiadanego wykształcenia, a także kwalifikowania, stwierdzania przygotowania zawodowego oraz jego dokumentowania do uzyskania specjalizacji techniczno - budowlanej, dokumentowania i odbywania praktyki, a także kryteria uznawania praktyki, przeprowadzania egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej.

Wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych skarżący złożył w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 831).

Jak wynika z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia kwalifikowania i weryfikacji wykształcenia za odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności oraz zakresu uprawnień budowlanych izba dokonuje przez stwierdzenie zgodności ukończonego kierunku studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych określonym w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia, na podstawie dyplomu ukończenia studiów i suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni.

Wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych uznaje się za spełniony, jeżeli:

1) nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, lub

2) informacje zawarte w suplemencie do dyplomu albo wypisie z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni wskazują, iż nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, lub liczbie godzin zajęć obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów (ust. 4).

Poza sporem pozostaje, że skarżący ukończył studia magisterskie na Politechnice (...) na kierunku (...). Ukończony przez skarżącego kierunek studiów nie został wymieniony w załączniku nr 2.

Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 2 pozycja 13 jako kierunki studiów odpowiednie do specjalności uprawnień budowlanych - instalacyjna w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez ograniczeń zostały wymienione kierunki studiów w zakresie: energetyki, inżynierii środowiska, inżynierii naftowej lub gazowniczej, wiertnictwa nafty i gazu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że załącznik do rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zawiera wyczerpujące wyliczenie kierunków wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego, co oznacza zakaz interpretacji rozszerzającej.

Jak stanowi ust. 6 § 4 rozporządzenia wykształcenie uzyskane przed dniem 25 września 2014 r., w przypadku którego kierunek studiów lub zawód nauczany na poziomie technika odbiega od określonego odpowiednio w załączniku nr 2 i 3 do rozporządzenia, podlega indywidualnej weryfikacji i kwalifikowaniu przez izbę, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

Zgodnie zaś z § 4 ust. 7 rozporządzenia weryfikacja wykształcenia w zakresie studiów, o których mowa w ust. 6, odbywa się na podstawie suplementu do dyplomu albo zaświadczenia o przebiegu studiów.

Bezspornym winno być, że w programie studiów skarżącego nie ma przedmiotów z zakresu budownictwa gazociągowego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Organ dokonał analizy przedmiotów oraz liczby godzin wykładów jak i ćwiczeń. Sąd podziela ustalenia, że ukończony przez skarżącego kierunek studiów nie może być uznany za odpowiedni do uzyskania uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych wodociągowych i kanalizacyjnych bez ograniczeń bez przeprowadzenia egzaminu.

Reasumując Sąd stwierdza, że nie doszło w sprawie do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniła podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Sąd zgadza się z przeprowadzoną przez organ wykładnią przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Należy przy tym podkreślić, iż wyłączona jest możliwość stosowania uznania administracyjnego przez organ a Sąd orzekając w niniejszej sprawie w ramach swej kognicji może kontrolować zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności). Nie może natomiast dokonywać kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie może rozpatrywać sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zasady współżycia społecznego mają zastosowanie w prawie administracyjnym jedynie wówczas gdy znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie może także dokonywać oceny obowiązującego porządku prawnego, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne wykroczenie poza meritum sprawy.

Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia 10 § 1 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za taką linią orzecznictwa, która naruszenia art. 10 k.p.a. nie traktuje w sposób automatyczny, upatrując w nim bezwzględnego uchybienia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Dopiero wykazanie przez stronę, że brak możliwości zajęcia stanowiska oraz złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, uniemożliwił podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, mogącej mieć przy tym wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa bowiem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowaniu a wynikiem sprawy (przykładowo m.in. wyroki NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10, WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. VI SA/Wa 604/13, NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09).

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze.

Sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, albowiem kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyjątek od tej zasady zawiera art. 106 § 3 p.p.s.a. jednakże nie służy on do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. FSK1186/04 nie publ.). Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Należy zauważyć, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Podkreślić zatem należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem ponownie ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (zob. NSA w wyroku z 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05), lecz zbadanie, czy ustalenia dokonane przez organy administracyjne, których akty zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. II FSK 72/06).

W konsekwencji Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a) a swoje stanowisko wyrażone w spornych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.