Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1975208

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 31 marca 2015 r.
VI SA/Wa 219/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki, Aneta Lemiesz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Sprawiedliwości (zwany dalej organem) decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 1, 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Notarialnej (...) (zwanej dalej RIN, skarżącą) o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku (...) o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w (...), umorzył postępowanie odwoławcze.

Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. organ powołał (...) na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w (...). Pismem z dnia (...) września 2009 r. RIN złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi Sprawiedliwości naruszenie art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia (...) października 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) sierpnia 2009 r. o powołaniu (...) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w (...).

RIN wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie VI SA/Wa 2377/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Podstawą rozstrzygnięcia stało się ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana przez osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego organ zobligowany był do rozpoznania wniosku RIN o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

W wyniku powtórnego rozpatrzenia wniosku RIN o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy uwzględnieniu aktualnie prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni przepisów o postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza przepisu art. 28 k.p.a. w sprawach powołania bądź odwołania notariusza, Minister Sprawiedliwości umarzając postępowanie odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. uznał, że przedmiotowy wniosek został złożony przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Zdaniem organu obligowało to do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. W opinii organu, po otrzymaniu odwołania, obowiązany jest on zbadać dopuszczalność odwołania, która wyznaczona jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot. Organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym uznał, że odwołanie wniesione przez RIN jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przez osobę, niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, iż sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego.

Wobec tego że żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego, jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje postępowanie należało umorzyć.

Skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku (...) o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w (...) wniosła Rada Izby Notarialnej (...) zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a mianowicie:

- art. 6 i 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania,

- art. 28 i 29 k.p.a., poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej we (...), reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej we (...), przymiotu strony w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której nie było do tego żadnych przesłanek.

Nadto RIN podniosła naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn.: - Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) oraz przepisów Konstytucji RP, a mianowicie:

- art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie w związku z art. 17 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie Izbie Notarialnej we (...) oraz jej organom wykonywanie obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu,

- art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie, poprzez potraktowanie Rady Izby Notarialnej we (...) jako samodzielnego podmiotu prawnego, podczas gdy w myśl wskazanego przepisu jest ona organem Izby Notarialnej we (...),

- art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie szeroko rozumianej zasady decentralizacji władzy publicznej.

Wskazując na powyższe RIN wnosiła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) sierpnia 2009 r.

Zdaniem Skarżącej, kwestionowane przez organ matarialnoprawne podstawy dla wyprowadzenia interesu prawnego izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania notariusza istnieją i wynikają z całokształtu unormowań konstytucyjnych i ustawowych, wyznaczających pozycję prawną samorządu notarialnego jako publicznoprawnej korporacji, sprawującej pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Ponadto podkreślono, że wykładnia zastosowana przez organ jest sprzeczna z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wyznaczającą jasną i niebudzącą wątpliwości w judykaturze, podstawę dla dotychczasowej praktyki postępowania w tego typu sprawach. Skarżąca wskazała, że charakter zadań stojących przed samorządami zawodowymi, w tym samorządem notariuszy, wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Przepis ten stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zdaniem skarżącej, należyte sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego wymaga wyposażenia samorządu zawodowego w stosowne instrumenty prawne.

Skarżąca uznała istnienie interesu prawnego po stronie rady izby notarialnej, nie zaś po stronie samej izby czego, jej zdaniem, nie dostrzegł organ. Wskazała, że w świetle art. 26 § 2 Prawa o notariacie samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną, z kolei § 3 tego artykułu dodaje, że izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną.

Wskazała, że podmiotem występującym jako strona w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest izba notarialna. Rada izby notarialnej nie występuje w tego typu postępowaniach administracyjnych jako odrębny byt prawny, lecz jedynie jako organ osoby publicznoprawnej, jaką jest właśnie izba notarialna. Z tego wynika, że izba notarialna ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii w charakterze strony.

Jej zdaniem, postępowanie w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego i obowiązków organów samorządu notarialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego punktu widzenia izba notarialna powinna być traktowana jako strona postępowania administracyjnego, a nie strona "sui genesis". Legitymowanie się przez izbę notarialną statusem strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej diametralnie zmienia tę sytuację. Status strony postępowania pozwala bowiem izbie notarialnej na uruchomienie procedury kontroli rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości: w pierwszym etapie w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w drugim zaś w drodze wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca uznała, że Minister Sprawiedliwości w sposób bezzasadny odmówił Izbie Notarialnej we (...) statusu strony w toczącym się postępowaniu o powołanie (...) na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Jej zdaniem wykazano, że postępowanie to dotyczy interesu prawnego Izby Notarialnej we (...), co w myśl art. 28 k.p.a. jest równoznaczne z tym, iż jest ona stroną tego postępowania. W ocenie skarżącej, negując ten fakt, organ dopuścił się naruszenia art. 28 w związku z art. 29 k.p.a. Konsekwencją tego naruszenia było dalsze naruszenie przepisów proceduralnych, w tym zwłaszcza unormowań art. 138 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Rady Izby Notarialnej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) sierpnia 2012 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Ministra Sprawiedliwości. Organ ten - rozpoznając sprawę po wyroku WSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. - stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o powołaniu (...) na notariusza został złożony przez podmiot (Rada Izby Notarialnej we (...)), który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3 tej ustawy. Minister Sprawiedliwości - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, zaś żaden przepis mający taki charakter nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości nie naruszył art. 28 i art. 29 k.p.a. Przepisy te nie mogą bowiem stanowić samoistnej podstawy do przyznania samorządowi notarialnemu przymiotu strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) rady właściwych izb notarialnych posiadają tylko uprawnienia procesowe, związane z opiniowaniem wniosków w sprawach o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii oraz w sprawach odwołania notariuszy i asesorów notarialnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że odmawiając Izbie Notarialnej prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania (...) na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości uniemożliwił Radzie tej Izby Notarialnej wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad notariuszami i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Sąd powołał się w tym zakresie na treść art. 35 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, wskazując, że w przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad notariuszami, nie zaś nad kandydatami na notariuszy (w ocenie Sądu, nie można mówić o powołaniu na notariusza do momentu złożenia ślubowania). Sąd wskazał przy tym, że ustawodawca wyposażył radę izby notarialnej w szereg instrumentów (np. wizytacje i lustracje kancelarii notarialnych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których rada może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego czynności dokonywanych przez notariuszy.

W ocenie Sądu, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 17 Konstytucji RP poprzez pozbawienie samorządu notarialnego uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Sąd wskazał, że ani ustawa Prawo o notariacie, ani k.p.a. nie przyznaje samorządowi notarialnemu uprawnienia do władczego decydowania, czy choćby współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Z art. 10 ustawy Prawo o notariacie wynika jedynie, że samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, przy czym taka opinia nie jest wiążąca.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Rada Izby Notarialnej. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1)

art. 19, art. 21 § 3, art. 22, art. 35, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 oraz art. 73 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej we (...) interesu prawnego w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii,

2)

art. 26 § 2 i art. 26 § 3 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 35 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę uznania, że izba notarialna posiada podmiotowość prawa publicznego, która jest źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza oraz legitymacji skargowej,

3)

art. 26 § 2 i art. 26 § 3 w związku z art. 35 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie Izbie Notarialnej we (...) możliwości wykonywania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza,

4)

art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną zmianę dotychczas jednolitej, długoletniej praktyki orzeczniczej, a tym samym naruszenia wynikającej ze wskazanego przepisu zasady ochrony zaufania do państwa;

- naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

1)

art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do WSA, art. 28 i art. 29, jak również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a.,

2)

art. 134 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, czego sąd nie wziął pod uwagę,

3)

art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. i sprawę przekazał temuż sądowi do ponownego rozpoznania.

Podkreślił, że dla kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14, zgodnie z którą: "Na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza.". Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika, że co do zasady wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych są związane uchwałą podjętą przez poszerzony skład NSA. Przepis ten określa jednocześnie, że gdyby skład orzekający sądu administracyjnego nie podzielał stanowiska zaprezentowanego w uchwale, to musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejsze sprawie podziela stanowisko zawarte w przywołanej wyżej uchwale z dnia 22 września 2014 r.

W świetle uchwały w sprawie II GPS 1/14 za trafne uznał zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadniczy pogląd Sądu pierwszej instancji, że izba notarialna nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza.

Powołał się na uzasadnienie wspomnianej uchwały, wskazujące, że zawód notariusza należy do zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu (wyrok TK z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A z 2013 r. Nr 2, poz. 16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza lub odwołania z tego stanowiska.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, który musi być indywidualny, bezpośredni i realny. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, (w:) Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również konstatację zaprezentowaną w uzasadnieniu omawianej uchwały NSA, że cechą samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, w tym samorządu notarialnego, jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej, która obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych. Źródłem tegoż interesu prawnego jest przewidziane w art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie prawo rady właściwej izby notarialnej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania notariusza, stanowiące element przysługującego samorządowi notarialnemu konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. Interes prawny samorządu notarialnego polega zatem na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jego prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu notariusza z naruszeniem prawa, tj. np. niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko.

Istnienia interesu prawnego izby notarialnej w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza nie może podważać okoliczność, że rada izby notarialnej jest organem współdziałającym (art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a.) w prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza. Zastosowanie instytucji współkompetencji z art. 106 k.p.a. budzi bowiem wątpliwości wówczas, gdy podmiotem zaangażowanym we współdziałanie w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który posiada własny interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu notariusza nie ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Stosunki pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym mieszczą się w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad niezależną od tej administracji korporacją zawodową, co wyklucza możliwość traktowania podmiotu nadzorowanego jako hierarchicznie podporządkowanego organowi nadzorującemu. Żaden przepis prawa nie wskazuje, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym.

Wobec skutecznego zakwestionowania w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku interesu prawnego po stronie samorządu notarialnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie powołania notariusza, NSA zaskarżony wyrok uchylił. Zalecił sądowi, w ponownie prowadzonym postępowaniu, ocenę legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) sierpnia 2012 r., uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku oraz pogląd prawny wyrażony w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowym. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14, "Na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza."

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie podzielił stanowisko zawarte w przywołanej uchwale. Zatem izba notarialna ma interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza (...). Odmienna pogląd, zaprezentowany w decyzji z dnia (...) sierpnia 2012 r. przez Ministra Sprawiedliwości i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę po raz pierwszy, został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. zalecił sądowi I instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić pogląd prawny wyrażony w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r. i ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku NSA.

Stosownie do powyższych rozważań, dotyczących rozumienia art. 153 p.p.s.a., obowiązkiem sądu, ponownie rozpoznającego sprawę, było podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 17 października 2014 r.

Zgodzić się więc należy z Radą Izby Notarialnej we (...), że Izbie Notarialnej we (...) przysługiwał przymiot strony, w rozumieniu art. 28k.p.a., w postępowaniu o powołanie notariusza (...) i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Izba Notarialna we (...) nie brała udziału w niniejszym postępowaniu. Odwołanie złożyła Rada Izby Notarialnej we (...) działając we własnym imieniu.

Należy jednak odróżnić status rady izby notarialnej od statusu izby notarialnej.

Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, notariusze tworzą samorząd notarialny, składający się z izb notarialnych i Krajowej Rady Notarialnej, które stosownie do treści art. 26 § 3 p.n. posiadają osobowość prawną. W myśl art. 27 p.n. organami izby notarialnej są: walne zgromadzenie notariuszy izby oraz rada izby notarialnej.

Do właściwości rady izby notarialnej należy z mocy art. 10 § 1 p.n. i art. 35 p.n.m.in. opiniowanie wniosków o powołanie notariuszy i asesorów notarialnych, nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nadzór nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza, zarząd i rozporządzanie majątkiem izby. Zatem rada izby notarialnej posiada status samodzielnego organu uprawnionego do wydawania opinii w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczania siedziby jego kancelarii.

Natomiast zgodnie z art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie rada izby notarialnej występuje jako organ izby notarialnej, która z mocy art. 26 § 3 p.n. posiada osobowość prawną i jest reprezentowana przez radę izby notarialnej. Samorząd notarialny tworzą notariusze, o czym stanowi art. 26 § 1 p.n. Samorząd ten, jak już wspomniano, obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną, co oznacza, że samorząd nie obejmuje rad izb notarialnych. Oznacza to również, że rada izby notarialnej jest organem, a zarazem przedstawicielem izby notarialnej jako jednostki samorządu notarialnego.

Jak zostało wyżej podkreślone przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada izba notarialna, nie zaś Rada Izby Notarialnej. Wobec tego, że udział w przedmiotowym postępowaniu brała Rada Izby Notarialnej we (...), a nie Izba Notarialna we (...), ta ostatnia była pozbawiona możliwości obrony swoich praw - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doszło zatem do naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji lub postanowienia z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek tego wznowienia określonych w odpowiedniej ustawie procesowej. Chodzi tu głównie o przesłanki wznowienia wskazane w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b k.p.a. oraz w art. 240 § 1 pkt 1-11 op., w przedmiotowej s[prawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uczestnik postępowania w toku postępowania wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na brak statusu strony Rady Izby Notarialnej (...).

Interes prawny stanowi kategorię prawa materialnego, co oznacza, że wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do merytorycznego rozpoznania skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania. Kwestia interesu prawnego izby notarialnej i rady izby notarialnej była przedmiotem rozważań w sprawie niniejszej. Stanowiło to obowiązek sądu wynikający z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O wykonalności uchylonej decyzji sad orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny". Wykładnia literalna art. 152 p.p.s.a. wskazuje, że powinien on znaleźć zastosowanie w trakcie orzekania w każdym z wyroków uwzględniających skargę na akt lub czynność-wyrok NSA z18 lipca 2012 r. II GSK 1004/11. Istotą wstrzymania wykonania decyzji, określonego w art. 152 p.p.s.a., jest natychmiastowe przywrócenie stanu sprzed zaskarżonej decyzji, bez względu na nieprawomocność wyroku sądu I instancji. Wobec powyższego żądanie uczestnika postępowania stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest wykonalna do czasu uprawomocnienia się wyroku nie znajduje podstawy prawnej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.