Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720502

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 maja 2019 r.
VI SA/Wa 206/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Grzelak, Danuta Szydłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 22 maja 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia

1. uchyla zaskarżone postanowienie,

2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej V. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) odmówił (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia nr (...) z dnia (...) maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej ((...) SSE).

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach faktycznych oraz stanie prawnym.

Pismem z dnia 6 marca 2015 r. pełnomocnik (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr (...) z dnia (...) maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) SSE, udzielonego do dnia 15 kwietnia 2017 r., poprzez wykreślenie z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.".

Decyzją z dnia (...) maja 2015 r. Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej zmiany, uznając, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2973/15 oddalił skargę wniesioną przez Spółkę od powyższego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, uchylił zaskarżony wyrok oraz obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA przytoczył stan faktyczny, na którym oparł swój wyrok z dnia 3 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wskazał, że spółka uzyskała zezwolenie w dniu (...) maja 1999 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej: ustawa o SSE) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Zgodnie z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr (...) do dnia 15 kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r., były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Negocjacje te toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Efektem ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o zmianie ustawy o SSE, zgodnie z którym maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem Ministra, wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. We wniosku o zmianę zezwolenia spółka wskazała, że przysługuje jej pomoc publiczna w wysokości 26,6 mln zł, stanowiącej równowartość 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 15 kwietnia 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że doszło do zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia. W ocenie Sądu, wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy SSE art. 19 ust. 1, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy. Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi bowiem do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń. Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawnego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych na bezterminowe. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia. Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut, że w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Skoro bowiem sprawa z wniosku spółki została rozpatrzona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., to przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r. podzielił wyrażony przez skarżącą pogląd, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, co znajduje wyraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. II GSK 20/17, wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. II GSK 441/17). Niemniej jednak fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji. Oznacza to, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., bo nie o taki wniosek tu chodzi. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił podgląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2389/14.

NSA uznał za niezasadny zarzut przekroczenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ I instancji, wskazując, że wniosek spółki z 6 marca 2015 r., inicjujący postępowanie w sprawie, który wpłynął do organu 11 marca 2015 r., został rozpoznany w terminie decyzją z (...) kwietnia 2015 r., ponieważ - zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. - do jego określenia nie wliczało okresu pozyskania opinii Zarządzającego (...) SSE.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się natomiast ze skarżącą w kwestii dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 6 marca 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

NSA przyznał rację Spółce, że dokonana przez organ błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jej przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej spółce jako przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że dokonanie przez organ, a za nim przez Sąd I instancji, błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i oparcie na tej błędnej podstawie twierdzenia, jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Za zasadny również NSA uznał zarzut oddalenia przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia przez organ art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. NSA wskazał, że możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu, na jaki ustanowiono (...) Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynika z kolejnych nowelizacji ustawy o SSE, poczynając od ustawy zmieniającej z 2000 r. która zmieniła m.in. następujące przepisy: uchylony został art. 16 ust. 9, który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, a art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o SSE otrzymał następujące brzmienie: "Art. 19. 1. Zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2. ust. 2 - zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu". Jednocześnie ww. ustawa zmieniająca zawierała w art. 5 przepis przejściowy, zgodnie z którym cyt.: "Art. 5. 1. Przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.".

Tym samym - jak przyjął NSA - według tej ustawy, do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r. zastosowanie miał przepis art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. Przepis ten przewidywał zasadniczo, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogą być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Ponieważ jednak w tej ustawie wprowadzono przepis przejściowy (art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.), tym samym doprowadziło to do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. Jako że była to sytuacja różnicująca sytuację przedsiębiorców, ustawodawca przeprowadzając kolejny etap harmonizacji, dążył do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref. Dlatego też, w celu ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, ustawą zmieniającą z 2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów strefowych. Celem nowelizacji było także dostosowanie polskiego prawa do regulacji unijnych. Narzędziem do przeprowadzenia ponownego ujednolicenia przepisów strefowych było m.in.: uchylenie art. 13 ustawy o SSE gwarantującego przedsiębiorcom niepogarszanie warunków korzystania ze zwolnień podatkowych oraz uchylenie w art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. z jednoczesnym wprowadzeniem do ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 6 ust. 1, zgodnie z którym: "Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r." Dodatkowo według ustawodawcy do tych sytuacji nie stosowało się jedynie art. 19 ust. 4 ustawy w nowym brzmieniu, co tylko potwierdza, że w pozostałym zakresie (a więc co do ust. 1) - tak. Ustawa zmieniająca z 2003 r. dała zatem przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej. Ta sama ustawa jednocześnie uchylała art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. przestały obowiązywać przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z 2000 r., a więc także do tzw. "starych zezwoleń" (wydanych przed 1 stycznia 2001 r.) należało od tej daty stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (a więc najpierw do 31 grudnia 2020 r. następnie do 31 grudnia 2026 r.).

Spółka, występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr (...) z (...) maja 1999 r., dobrowolnie zrezygnowała zatem z warunków prowadzenia działalności gospodarczej przyznanych jej w zezwoleniu na "starych zasadach", a wydanie decyzji zmieniającej miało te rezygnacje jednoznacznie potwierdzić. Nie jest w sprawie sporne, że do spółki znalazły zastosowanie zasady ograniczania wysokości zwolnienia (limity dotyczące maksymalnej intensywności tej pomocy). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko Spółki, że na podstawie wskazanych przepisów prawa powinny mieć do niej zastosowanie także te, które wprost określają (w art. 19 ust. 1), że zezwolenie strefowe wygasa z chwilą upływu terminu na jaki ustanowiona została strefa. Skoro bowiem zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitująca wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji. Na skutek jednak ustawy zmieniającej z 2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji i maksymalnego terminu dla ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty dziennej, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że wniosek spółki o zmianę zezwolenia miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej w oparciu o zezwolenie Nr (...) z dnia (...) maja 1999 r.

Tak więc, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędna jest interpretacja przepisów prowadząca do nierównego traktowania beneficjentów, którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

NSA wskazał nadto, iż art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje wprawdzie wprost, że we wniosku o konwersję zezwolenia można wnosić także o zmianę warunków zezwolenia - nie oznacza to jednak, że jest to jedyny tryb umożliwiający zmianę zezwoleń.

NSA uznał, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych. WSA dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, uznając, że przepis ten ma zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony. Skoro ustawodawca, jak wyżej wskazano, zdecydował się na wprowadzenie takiego przepisu, nie różnicując rodzajów zezwoleń, do których ma mieć zastosowanie, jego intencją było, aby znalazł on zastosowanie do wszystkich zezwoleń. Tym bardziej, że w momencie wejścia w życie tego przepisu nie istniała już możliwość wydawania innych zezwoleń, niż na czas nieoznaczony. NSA stwierdził, że celem ustawy zmieniającej z 2000 r. i ustawy zmieniającej z 2003 r. było odejście od rozróżnienia zezwoleń z uwagi na okres ich obowiązywania i zrównanie ich przez jednolite określenie daty końcowej jako daty funkcjonowania SSE. A skoro tak, to do Spółki należało zastosować art. 19 ust. 1 ustawy o SSE.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) listopada 2018 r. organ stanął na stanowisku, ze wniosek o wydanie zaświadczenia nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki do jego wydania. Organ przytoczył treść przepisu art. 217 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

W myśl § 2 ww. przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

§ 4. Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zdaniem organu, w sprawie nie zaszła fikcja pozytywnego rozpoznania sprawy, gdyż w sprawie de facto miało miejsce ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony, a zatem na obecnym etapie brak jest prawnej możliwości zastosowania tzw. fikcji pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu, w sprawie zachodzi sytuacja, o której wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2018 r., wyłączeniu stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Nadto w ocenie organu brak jest podstaw prawnych do poświadczenia w drodze zaświadczenia sytuacji prawnej strony. Podkreślił, iż zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stanowi czynność faktyczną. Potwierdza stan prawny wynikający z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. W ocenie organu wniosek pełnomocnika przedsiębiorcy dotyczy potwierdzenia innego rodzaju sytuacji prawnej, w której znajduje się przedsiębiorca. Mianowicie sytuacji prawnej zaistniałej w związku z wnioskiem przedsiębiorcy z dnia 6 marca 2015 r. o zmianę zezwolenia nr (...) z dnia (...) maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W opinii organu wydanie zaświadczenia nie stanowi w tym przypadku prostego poświadczenia stanu prawnego będącego aktem wiedzy organu wynikającego z prowadzonych rejestrów, bądź dokumentów będących w jego posiadaniu wynikających z kompetencji przypisanych organowi. Wniosek pełnomocnika przedsiębiorcy zawiera żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po złożeniu wniosku, a to stanowi interpretację sytuacji prawnej przedsiębiorcy. Ponadto wniosek pełnomocnika przedsiębiorcy nie jest dokumentem wytworzonym przez organ, jak również nie jest dokumentem będącym w wyłącznym posiadaniu organu, co do którego organ byłby uprawniony i zobowiązany do zaświadczenia stanu prawnego z niego wynikającego. Organ podkreślił, iż sytuację prawną przedsiębiorcy określa zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) SSE, wniosek o jego zmianę oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt: II GSK 5295/16. Tak ukształtowanej sytuacji prawnej, zdaniem organu, organ nie jest w stanie poświadczyć na podstawie art. 217 k.p.a. Wydanie zaświadczenia stanowiłoby potwierdzenie interpretacji stanu prawnego opisanego we wniosku o wydanie zaświadczenia, a do tego organ nie jest uprawniony.

Spółka wniosła od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 127 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ponowne rozpoznanie sprawy tj. wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia po uchyleniu wyrokiem decyzji Organu I i II instancji należy rozumieć jak ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie zmiany Zezwolenia toczącym się po wyroku NSA nie może mieć zastosowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy z art. 11 ust. 9 usdg., podczas gdy: wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. (sygn. akt: II GSK 5295/16, dalej również: "Wyrok NSA") uchylono decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr (...) z dnia (...) maja 2015 r., w związku z czym decyzje zostały wyeliminowane z obiegu prawnego, a Organ I instancji został zobligowany do wydania nowej decyzji w sprawie. Ponowne wydanie decyzji w tym trybie nie może być zrównane z ponownym rozpatrzeniem sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., które ma charakter odwoławczy i dokonywane jest przez Organ II instancji, a zatem Organ rozpatrujący sprawę po wydaniu wyroku NSA działa de facto od nowa (rozpatruje wniosek inicjujący postępowanie), co oznacza, że przy wydawaniu nowej decyzji zastosowanie znajduje także art. 11 ust. 9 usdg, tj. tzw. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem skarżącej Spółki, ww. błędne założenie spowodowało wydanie postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia, miało więc wpływ na wynik sprawy.

2. art. 11 ust. 9 usdg w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu z wniosku Spółki o zmianę zezwolenia nr (...) z dnia (...) maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej, rozpatrywanej po Wyroku NSA z dnia 1 marca 2018 r., nie znajduje zastosowanie tzw. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia uregulowana w art. 11 ust. 9 usdg i w konsekwencji nieuwzględnienie, że ww. przepis miał zastosowanie w sprawie z Wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia co doprowadziło do uznania, że postępowanie nie zostało zakończone i Zaświadczenie w tym zakresie nie może zostać wydane, podczas gdy sprawa z Wniosku o zmianę Zezwolenia nie została załatwiona w terminie miesięcznym, określonym w art. 35 § 3 k.p.a. w zw. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców z wniosku o zmianę zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co zostało potwierdzone wyrokiem wydanym w sprawie Skarżącej z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 529, a więc uznać należało, iż w sprawie z Wniosku o zmianę Zezwolenia zastosowanie znajduje art. 11 ust. 9 usdg, a zatem że sprawa z Wniosku (...) o zmianę Zezwolenia została już rozpoznana zgodnie z wnioskiem (w trybie tzw. "fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy") a wydanie Zaświadczenia było możliwe i w pełni uzasadnione;

3. art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2 k.p.a., oraz art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 usdg oraz art. 219 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie stan prawny, o którego potwierdzenie we wnioskowanym zaświadczeniu wnosiła Skarżąca nie wynika z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i wydanie zaświadczenia w sprawie "nie stanowi prostego poświadczenia stanu prawnego będącego aktem wiedzy organu wynikającego z prowadzonych rejestrów, bądź dokumentów będących w jego posiadaniu w wynikających z kompetencji przypisanych organów", a wniosek Spółki o zmianę Zezwolenia oraz Wyrok NSA nie są dokumentami wytworzonymi przez organ, ani też będącymi w wyłącznym posiadaniu organu, a w konsekwencji powyższego uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. co doprowadziło do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia podczas gdy w związku z zastosowaniem w przedmiotowej sprawie art. 11 ust. 9 usdg oraz wobec cytowanych przez organ wytycznych NSA z wyroku z dnia 1 marca 2018 r. sprawa o zmianę Zezwolenia nr (...) została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem Spółki, a zatem stan prawny jest już przesądzony (Zezwolenie nr (...) zostało zmienione zgodnie z wnioskiem Spółki) i nie może zostać zmieniony odmienną decyzją (stanowiłoby to bowiem rozstrzygnięcie sprawy już załatwionej), Minister jako organ właściwy w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o zmianę Zezwolenia nr (...) (Organ prowadzący sprawę) i adresat wytycznych Wyroku NSA z 1 marca 2018 r. posiadał wszystkie dane niezbędne do wydania zaświadczenia, a zatem w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zobowiązujące Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, wobec czego powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziły bowiem do rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z wnioskiem Spółki;

4. art. 218 § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 usdg poprzez pominięcie, że sprawa o zmianę Zezwolenia nr (...) została już rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem Spółki (na podst. art. 11 ust. 9 usdg) i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną, co doprowadziło do niewydania zaświadczenia, jak również poprzez nieprzeprowadzenie przez Organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie zmierzającego do potwierdzenia, że sprawa z Wniosku Spółki o zmianę Zezwolenia nr (...), co do której Spółka domaga się wydania zaświadczenia, została już rozstrzygnięta;

5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, prowadzącym do wniosku, iż przewidziane prawem sposoby rozstrzygnięcia sprawy (tj. milczące załatwienie sprawy przewidziane w art. 11 ust. 9 USDG) nie mają mocy prawnej i nie mogą zostać potwierdzone przez Organ.

Spółka podniosła, iż w konsekwencji powyższych naruszeń do obrotu prawnego zostało wprowadzone postanowienie naruszające rażąco przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżanego postanowienia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r. w całości, zasądzenie od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy przez Sąd na rozprawę zgodnie z art. 122 p.p.s.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Spółka w piśmie z dnia 16 maja 2019 r. podtrzymała swoje stanowisko, wskazując na linię orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszczającą stosowanie fikcji pozytywnego rozpoznania sprawy w odniesieniu do wniosków o zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.).

Kluczowe w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy organ administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące regulacje prawne, a w szczególności - czy wywiązał się z obowiązku nałożonego przez sąd administracyjny II instancji, który ferował w niniejszej sprawie oceny prawne oraz wskazania spełniające wymogi art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem, "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.". W szczególności w powyższym kontekście przesądzenia wymagała okoliczność, czy w świetle wiążącego w sprawie z mocy przytoczonego wyżej przepisu proceduralnego, zasadne jest twierdzenie strony o zajściu z mocy prawa skutku opisanego w art. 11 ust. 9 usdg - tzw. fikcji pozytywnego rozpoznania sprawy, przy ponownym rozpoznaniu (po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny) wniosku strony z dnia 6 marca 2015 r. dotyczącym zmiany zezwolenia nr (...) z dnia (...) maja 1999 r. w zakresie daty końcowej obowiązania ww. zezwolenia.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wskazania, a przede wszystkim oceny prawne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie II GSK 5295/16, skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność stawianych w niej zarzutów.

Wyjaśnienia wymaga, iż ocena prawna może w szczególności dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie przez organ administracji, jak i sąd, rozpatrujący sprawę ponownie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie między datą wyrokowania przez NSA, a datą podjęcia przez Organ zaskarżonej decyzji żadne tego typu zmiany - co jest poza sporem - nie zaszły; Organ obowiązany był zatem rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bacząc że naruszenie tego obowiązku powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazanym wyrokiem z 1 marca 2018 r. NSA uchylił decyzje organu wydane w przedmiocie odmowy wydania żądanego przez stronę zaświadczenia z powodu wydania ich z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w podstawie prawnej rozstrzygnięcia NSA wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). NSA sprecyzował te naruszenia (wyżej cytowane w części wstępnej uzasadnienia) dokonując wiążącej organ wykładni zastosowanych przepisów i wyznaczając przez to kierunek ostatecznego załatwienia sprawy. Tymczasem organ, w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie zmienił swojego stanowiska w kwestii odmowy skarżącemu wnioskowanej zmiany ww. zezwolenia.

Na możliwość przedłużenia obowiązywania Zezwolenia, do końca okresu na jaki ustanowiono (...) Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynikającą z kolejnych nowelizacji ustawy o SSE, NSA wskazał w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu ww. wyroku z 1 marca 2018 r., dokonując w tym względzie precyzyjnej analizy przepisów objętych tymi nowelizacjami, która do prowadziła do tej konkluzji. Jest to analiza pełna, wyczerpująca istotę zagadnienia. Przypomnieć należy, że jak wskazał NSA, intencją wniosku spółki było wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływało jednak na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, a co nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniami ustawy o SSE.

Według oceny prawnej NSA zawartej w ww. wyroku, wniosek spółki z 5 marca 2015 r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej w oparciu o zezwolenie Nr (...) z dnia (...) maja 1999 r.

Tak więc, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji, prowadząca do nierównego traktowania beneficjentów, którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE.

NSA wskazał iż art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje wprawdzie wprost, że we wniosku o konwersję zezwolenia można wnosić także o zmianę warunków zezwolenia - nie oznacza to jednak, że jest to jedyny tryb umożliwiający zmianę zezwoleń.

NSA uznał, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych. WSA dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, uznając, że przepis ten ma zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony. Skoro ustawodawca, jak wyżej wskazano, zdecydował się na wprowadzenie takiego przepisu, nie różnicując rodzajów zezwoleń, do których ma mieć zastosowanie, jego intencją było, aby znalazł on zastosowanie do wszystkich zezwoleń. Tym bardziej, że w momencie wejścia w życie tego przepisu nie istniała już możliwość wydawania innych zezwoleń, niż na czas nieoznaczony. NSA stwierdził, że celem ustawy zmieniającej z 2000 r. i ustawy zmieniającej z 2003 r. było odejście od rozróżnienia zezwoleń z uwagi na okres ich obowiązywania i zrównanie ich przez jednolite określenie daty końcowej jako daty funkcjonowania SSE.

NSA wręcz stwierdził, że w wyniku prawidłowej interpretacji przytoczonych przepisów obowiązującego prawa, do Spółki należało zastosować art. 19 ust. 1 ustawy o SSE.

Co więcej, jak wynika z uzasadnienia wiążącego wyroku sądu II instancji, kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Przenosząc powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż przekonanie organu, iż w sprawie, mimo upłynięcia ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie miała miejsca fikcja pozytywnego załatwienia sprawy, o której mowa w art. 11 ust. 9 usdg., nie może spotkać się z aprobatą.

Skoro bowiem należy uznać, iż błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ prowadząca do nierównego traktowania podmiotów korzystających z przywilejów/ulg strefowych (beneficjentów zezwoleń), którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, to, kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia Spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

W świetle przeprowadzonej analizy przepisów regulujących funkcjonowanie stref, możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. miała stanowić zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia; nie można jednak uznać, że w związku z tą regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Przepis ten nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych.

W tych warunkach organ podtrzymał stanowisko o odmowie stronie skarżącej wnioskowanej zmiany Zezwolenia, nie uwzględniając przy tym przytoczonych wyżej ocen i wykładni przepisów poczynionych w tej sprawie przez NSA. Uwzględnienie tych ocen i wykładni w szerokim - na przestrzeni lat - spektrum faktycznoprawnym funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych musiałoby doprowadzić do odmiennego w treści rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt administracyjnych, akta te po wydaniu wyroku zostały organowi zwrócone. Nawet gdyby przyjąć, iż datą zwrotu była pierwsza czynność organu w postaci pisma z dnia 17 kwietnia 2018 r. skierowanego do pełnomocnika strony (k-205), to wydanie postanowienia nastąpiło ze znacznym przekroczeniem miesięcznego terminu ustawowego, obligującego do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.).

Ustosunkowując się do stawianych w tej mierze zarzutów Spółki należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 1, 6 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (usdg) właściwy organ jest zobowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki (ust. 1), terminy załatwiania spraw określają odrębne przepisy (ust. 6), a w myśl ust. 9, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W cyt. art. 11 ust. 9 usdg została ustanowiona konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, sprawa została pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy, poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (ustawa o SSE) nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg, w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o SSE.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołano się do wywodów zawartych we wcześniejszych orzeczeniach tego Sądu - w zakresie omówienia problematyki stosowania art. 11 ust. 9 usdg w poszczególnych obszarach prawa administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 20/17, z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt: II GSK 441/17 oraz z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie II GSK 2398/14.

Stanowisko, że przepis art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej znalazło potwierdzenie także w wielu innych w wyrokach NSA, takich, jak z 5 grudnia 2013 r. II GSK 1167/12, z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. II GSK 441/17, z 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18.

Istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestią jest stwierdzenie, że ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 usdg (por. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18).

Nie budzi wątpliwości, że skarżąca Spółka w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności jest przedsiębiorcą (art. 4 ust.

1) i prowadzi działalność gospodarczą (art.

2) na terenie (...) Specjalnej Strefy Ekonomicznej (SSE).

Ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie specjalnej strefy ekonomicznej prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane z uzyskaniem zezwolenia, czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Wolą ustawodawcy było szerokie rozumienie "sprawy przedsiębiorcy", a w konsekwencji wprowadzenie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek skarżącej Spółki o zmianę Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie (...) SSE poprzez wykreślenie z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.", czyli w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe Zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 usdg. Dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania tego przepisu adresowana jest do ustawodawcy; ocena, czy w konkretnym przypadku ochrona tego interesu wyklucza stosowanie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy należy bowiem do procesu stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Organ w tej sprawie, rozstrzygając o wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg (ze względu na nadrzędny interes publiczny), nie może zatem kwestionować zastosowania w sprawie tego przepisu odwołując się do tego interesu.

W niniejszej sprawie po wskazanym wyżej zwrocie organowi akt administracyjnych, poprzedzonym doręczeniem ww. wyroku NSA z 1 marca 2018 r.r. uchylającego obie wcześniejsze decyzje organu, (orzeczenie reformatoryjne - w ten sposób sprawa wróciła na etap pierwotnego wniosku strony inicjującego postępowanie o zmianę przedmiotowego zezwolenia), organ nie wydał rozstrzygnięcia w ustawowym terminie załatwienia sprawy wynikającym z dyspozycji przepisów art. 35 § 3 k.p.a. (sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca, a przy uznaniu jej za szczególnie skomplikowaną - w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; w tej sprawie od dnia doręczenia akt organowi zgodnie z art. 286 § 2 p.p.sa. w zw. z art. 193 p.p.s.a.) i art. 36 k.p.a., w świetle którego powinien poinformować stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wskazując jednocześnie przyczyny zwłoki, czego nie uczynił (okoliczności bezsporne). Tym samym zastosowanie znalazła tu fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wynikająca z art. 11 ust. 9 usdg, stosownie do którego, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, skoro przy rozpatrywaniu wniosku strony o zmianę zezwolenia na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji organu przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez organ I instancji, znajdują na tym etapie postępowania zastosowanie przepisy dotyczące rozpatrywania spraw oraz wydawania decyzji przez organy I instancji - w tym art. 35 k.p.a. (w zw. z art. 11 ust. 9 usdg), a jedyną różnicą pomiędzy całkiem nowym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym wskutek uchylenia decyzji przez Sąd jest związanie organu oceną prawną Sądu dokonaną w tej konkretnej sprawie. Organ zajmując się w tej sytuacji wnioskiem de facto od nowa, zobowiązany jest do wyjaśnienia sprawy, w tym przestrzegania tych samych przepisów i zasad postępowania, jak przy pierwotnym procedowaniu w sprawie tego wniosku. Termin do załatwienia sprawy - w świetle przepisów art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. - liczy się od daty doręczenia akt organowi z prawomocnym orzeczeniem sądu, którymi organ musi dysponować w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem kompletnymi, analogicznie jakby procedował po raz pierwszy w sprawie.

Przepisy nie różnicują sytuacji rozpoznawania wniosku pierwotnie inicjującego sprawę i rozpoznawania tego samego wniosku, tyle, że po wcześniejszym uchyleniu decyzji przez Sąd, w wyniku czego sprawa wraca do punktu wyjścia. W tej sytuacji organ nie rozpatruje sprawy ponownie, jak w trybie odwoławczym, tylko załatwia sprawę na nowo - wobec wyeliminowania z obrotu wszystkich wcześniejszych jego decyzji w sprawie. Do takiego procedowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ma zastosowanie. Inna natomiast sytuacja zachodziłaby gdyby organ procedował w trybie odwoławczym (na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), wówczas fikcja ta nie miałaby racji bytu wobec pozostawania w obrocie decyzji rozstrzygającej wniosek strony. Innymi słowy, fikcja ta nie ma zastosowania do procedur o charakterze odwoławczym, czego jednak ta sprawa na aktualnym etapie nie dotyczy, skoro po zwrocie akt i doręczeniu prawomocnego wyroku NSA uchylającego wcześniejsze decyzje organu sprawa wróciła na etap rozpoznania inicjującego postępowanie wniosku strony, który podlegał załatwieniu w ww. terminie ustawowym, z konsekwencją zastosowania fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku.

Wynikające z art. 11 ust. 9 usdg uznanie sprawy za załatwioną zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w razie nierozpoznania przez organ wniosku w terminie, może dotyczyć wyłącznie tej sprawy, której przedmiot i zakres określiła sama strona, inicjując postępowanie administracyjne.

Należy przyjąć, że przepis ten łączy moment pozytywnego/milczącego załatwienia sprawy z upływem czasu przewidzianego na wydanie decyzji; w rezultacie upływu terminu na załatwienie sprawy/terminu milczącego załatwienia sprawy powstaje norma indywidualna/konkretna determinująca sytuację prawną strony, którą organ obowiązany jest udokumentować w sensie poświadczenia tego faktu, tj. wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony, w myśl zasady, że nierozpatrzenie w terminie wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., czyli oznacza, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem.

Warunkiem spełnienia/przyjęcia/uruchomienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest - w podanych okolicznościach - ustalenie nie rozpatrzenia wniosku w terminie w sytuacji braku tego rozstrzygnięcia.

W sprawie warunek ten został spełniony, gdyż - jak była już o tym mowa - skutkiem ww. reformatoryjnego wyroku NSA z dnia 1 marca 2018 r. wyeliminowane zostały (prawomocnie) z obrotu wcześniejsze decyzje organu wydane w sprawie, powodując konieczność rozpoznania wniosku strony z dnia 6 marca 2015 r.

Tymczasem po uchyleniu tych decyzji i zwrocie akt sprawy, organ nie wydał decyzji w czasie przewidzianym na jej wydanie (czyli w terminie miesiąca liczonym od dnia doręczenia akt - art. 286 § 1 i 2 p.s.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 36 k.p.a.), lecz po upływie ok. 8 miesięcy.

Skutkiem prawnym milczenia organu była bowiem w opisanej sytuacji fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki.

Należy wskazać, iż z mocy art. 18 z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017.935 z dnia 2017.05.12). Ustawą tą wprowadzono do k.p.a. po rozdziale 8 rozdział 8a zatytułowany: "Milczące załatwienie sprawy".

Wbrew poglądowi organu, który w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zakwestionował dopuszczalność potwierdzenia zajścia skutku w postaci milczącego załatwienia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, kwestię tę uregulował obowiązujący w dacie wydania ww. postanowienia art. 122f § 1 k.p.a., który stanowi, iż na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia.

W myśl § 3 ww. przepisu, zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej i strony lub stron postępowania;

2) datę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy;

3) powołanie podstawy prawnej;

4) treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco;

5) datę milczącego załatwienia sprawy;

6) pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia;

Tak więc, wbrew stanowisku organu, brak było przeszkód prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby wypełnić zaświadczenie treścią przewidzianą w art. 122f § 3 pkt 5, organ weźmie pod uwagę datę zwrotu akt z NSA (art. 286 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawowy, 30 dniowy termin załatwienia sprawy (art. 35 § 3 zd. 1 k.p.a.).

Końcowo wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Zdaniem Sądu, przy rozpoznawaniu sprawy doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 122f § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 597 zł, Sąd oparł rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 i nast.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.