Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1967678

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 16 października 2015 r.
VI SA/Wa 1905/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki, Sławomir Kozik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w kary pieniężnej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) lipca 2012 r.;

2.

umarza postępowanie administracyjne;

3.

zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) listopada 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z (...) lipca 2012 r., którą nałożył na A. K. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji organ wskazał art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 oraz art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej u.d.p. oraz pkt 11 lit. d załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), dalej rozporządzenie o drogach, a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.), dalej u.t.d.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia (...) lipca 2011 r. o godzinie (...) pojazd specjalny o numerze rejestracyjnym (...), o dopuszczalnej masie całkowitej równej 24.000 kg, poruszał się po drodze krajowej nr (...) na odcinku (...) bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższe naruszenie zarejestrowała bramownica kontrolna zainstalowana w pasie drogowym ww. płatnego odcinka drogi krajowej. Wobec tego GITD z urzędu wszczął w stosunku do skarżącego postępowanie administracyjne, w wyniku którego - w oparciu o ww. zapis ewidencyjny, a także oświadczenie właściciela przedmiotowego pojazdu, że w chwili incydentu kierował nim skarżący oraz pismo Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., stwierdzono, że skarżący wykonując przedmiotowy przejazd obowiązany był do uiszczenia za niego opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a ponieważ obowiązku tego nie dopełnił to nałożono na niego karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych.

Od powyższej decyzji skarżący z zachowaniem terminu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że nie wniósł opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii viaTOLL.

GITD ponownie rozpoznając sprawę stanął na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w niej stan faktyczny, z którego bezspornie wynika, że ww. pojazd w dniu (...) lipca 2011 r. był prowadzony przez skarżącego i poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu o drogach bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Zdaniem organu fakty podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą stanowić podstawy do umorzenia niniejszego postępowania, ponieważ ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. W przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej przepisy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej za takie naruszenie. GITD wyjaśnił, że brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniósł o uchylenie obu decyzji GITD w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze oraz piśmie ją uzupełniającym zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania, w szczególności poprzez niezweryfikowanie informacji uzyskanych od Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., a dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie się do materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji.

W odpowiedzi na skargę GITD wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 371/13) oddalił skargę gdyż uznał, że stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Wskazał, że pojazd, którym poruszał się skarżący w dniu (...) lipca 2011 r. przekraczał 3,5 t, a droga przejazdu została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. d do rozporządzenia o drogach. Nadto w ww. pojeździe nie było zamontowanego urządzenia Viabox i w związku z tym opłata elektroniczna, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nie została uiszczona. Wobec tego oraz z uwagi, że odpowiedzialność administracyjna jest odpowiedzialnością obiektywną, która nie zależy od winy strony, wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. było zasadne. Wskazał, że przy ustaleniu prawidłowej treści przepisu prawa wyłącznie rozstrzyga treść opublikowana w Dzienniku Ustaw, a nie informacje przekazane przez inne podmioty. Dlatego błędna interpretacja przepisów prawa obciąża w niniejszej sprawie wyłącznie skarżącego.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej A. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 2115/13) uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

| Zdaniem NSA skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione. Nie był |

|uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 |

|Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w |

|kwocie 3000 zł na inną osobę niż ta, która była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność administracyjna w |

|postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę |

|elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten delikt. Sąd kasacyjny |

|podkreślił, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły |

|ustawodawca nakłada obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i tej regulacji nie można uznać|

|za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP. |

|Za zasadne uznano natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności |

|dotyczących przejazdu, za który została wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego przez skarżącego faktu |

|wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu po tej samej drodze i przez tego samego kierowcę. |

|Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r., sygn. P|

|36/13, umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem prawnym, czy art. 13k ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, przychylił |

|się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia |

|tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej|

|bez uiszczenia opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak |

|opłaty. Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd |

|Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p. nie |

|można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana |

|liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno|

|działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i |

|miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej). Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując |

|jedynie odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji. Zdaniem NSA nie ustalił natomiast tych|

|wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. |

|rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Nie wyjaśnił więc przede wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy |

|przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych |

|uchybień organu nie dostrzegł i w konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p. Dlatego zarzuty |

|naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. są uzasadnione. |

| |

W piśmie procesowym z dnia (...) września 2015 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia poczynione przez GDDKiA Oddział w W. opisane w piśmie z dnia (...) marca 2014 r., z których wynika, że montaż tabliczek T-34 nastąpił w dniu (...) i (...) grudnia 2011 r. Czynności te zostały zatem dokonane po dacie zarejestrowanego naruszenia co oznacza, że w dniu poruszania się przez skarżącego odcinek ten nie był oznaczony tabliczką T-34. Skarżący przywołał szereg wyroków NSA, z których wynika, że w takiej sytuacji nie można obciążać go odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty elektronicznej.

Po drugie skarżący wskazał, że w dniu 2 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1310). W myśl art. 4 tej ustawy nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 13k u.d.p. po nowelizacji karę pieniężną wymierza sie właścicielowi pojazdu samochodowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez NSA wyroku WSA z 10 maja 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 365/13) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (sygn. akt II GSK 2085/13).

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna a ponadto zachodzą podstawy do jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego.

Niniejsza sprawa dotyczy przejazdu A. K. w dniu (...) lipca 2011 r. o godzinie (...) po drodze krajowej nr (...) na odcinku (...). Tego samego dnia jednak, na tej samej drodze skarżący został obciążony karą po 3.000 zł znajdującą się na swej drodze inną bramownicę. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p. nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być określana liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej). Przyjmując tę interpretację art. 13k ust. 1 u.d.p., z którą Sąd się całkowicie zgadza, należy stwierdzić, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji, nie ustalił natomiast skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. Ustalenie tych okoliczności faktycznych, było niezbędne do skontrolowania przez Sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. rozumianego w sposób wyżej przedstawiony.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu, doszło do mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia przez organy obu instancji art. 13k ust. 1 u.d.p., poprzez jego błędną interpretację opierającą się na przyjęciu, że przejazd w rozumieniu tego przepisu to w istocie, przejazd pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. W konsekwencji też organy nie dokonały niezbędnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Niezależnie od powyższego, należy dodać, że z akt sprawy wynika, że sporny odcinek drogi, po którym poruszał się skarżący został oznaczony tablicami T-34 dopiero w grudniu 2011 r. tymczasem kontrola oraz kara pieniężna nałożona na skarżącego dotyczyła przejazdu w dniu (...) lipca 2011 r. o godzinie (...). W tej sytuacji należy przyjąć, że wjazd na przedmiotową drogę nie był w dniu (...) lipca 2011 r. należycie oznakowany.

W konsekwencji w sprawie znajduje zastosowanie reguła wynikająca z art. 2 Konstytucji RP, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Opisane wyżej stanowisko zostało podtrzymane w wyrokach NSA sygn. akt; II GSK 1467/12, II GSK 1692/12, II GSK 2045/12.

Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 zauważył, że z "unormowań prawnych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku". Dlatego też NSA uznał, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

W tych okolicznościach w ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię również z tego względu, że uznał co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w przepisach prawa.

W kwestii umorzenia postępowania administracyjnego należy wskazać, że 2 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1310). W myśl art. 4 tej ustawy nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W konsekwencji powyższej zmiany przepisów Sąd uznał, że skoro popełnienie naruszenia miało miejsce w (...) lipca 2011 r., czyli przed wejściem w życie ww. noweli zatem w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też uchylenie zaskarżonych decyzji powoduje zarazem brak podstaw prawnych do kontynuowania postępowania dowodowego przez organy transportu drogowego, a zatem ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na istotną zmianę stanu prawnego nie ma w chwili obecnej konieczności dokonywania ustaleń faktycznych wskazanych w wyroku NSA, a mianowicie badania skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym.

Stosownie do treści art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 13k ust. 1 u.d.p), oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. Z racji tego, że stwierdzone naruszenia dotyczą całości postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że istnieją uzasadnione podstawy do jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1310).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.