VI SA/Wa 1879/11 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - OpenLEX

VI SA/Wa 1879/11 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1135241

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. VI SA/Wa 1879/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.).

Sędziowie: WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, NSA Zdzisław Romanowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zakazu wykonywania działalności gospodarczej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2011 r.;

2.

stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu;

3.

zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej spółki P. Sp. j. z siedzibą w T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. Spółka jawna z siedzibą w T. (dalej: skarżąca spółka, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2011 r., nr (...) w pkt 1 zmieniającą zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) w ten sposób, że rozstrzygnięciu nadane zostało następujące brzmienie: "uchylam zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2010 r. znak (...) zakazującą spółce P. Spółka jawna z siedzibą w T., wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wyrobu alkoholu etylowego w gorzelni w C., ul. (...), objętej wpisem w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego i w tym zakresie umarzam postępowanie; w pkt 2. odmawiającą uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2010 r. znak (...) o wykreśleniu wpisu spółki P. Spółka jawna, z siedzibą w T., dotyczącego działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego, w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego".

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając na podstawie przepisów art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) - zakazał skarżącej spółce wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wyrobu i skażania alkoholu etylowego w gorzelni w C., przy ul. (...).

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia (...) lutego 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionego kolejnymi pismami z dnia (...) marca 2010 r., (...) marca 2010 r., (...) maja 2010 r. oraz z dnia (...) maja 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) uchylił własną decyzję z dnia (...) stycznia 2010 r. w części dotyczącej wyrobu alkoholu etylowego i orzekł w ten sposób, że zakazał skarżącej spółce wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego, będącej przedmiotem wpisu nr (...) w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego.

Następnie, decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając w oparciu o przepis art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - orzekł o wykreśleniu wpisu skarżącej spółki dotyczącego skażania alkoholu etylowego w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania tego alkoholu.

Pismem z dnia (...) lipca 2010 r., uzupełnionym w dniu (...) marca 2011 r., strona skarżąca wniosła o uchylenie - w trybie art. 154 k.p.a. - decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2010 r., zakazującej skarżącej spółce wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego oraz decyzji tego organu z dnia (...) czerwca 2010 r., wykreślającej wpis skarżącej rejestru.

Jednocześnie przy piśmie z dnia (...) lipca 2010 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia (...) czerwca 2010 r. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/WA 1762/10, a następnie postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. zawieszona na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a.

Uzasadniając złożony wniosek o uchylenie spornych decyzji, skarżąca spółka wskazała, iż niezależnie od oceny przez sąd administracyjny, czy decyzja Ministra z dnia (...) czerwca 2010 r. narusza przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. byłoby uzasadnione zarówno interesem społecznym, jak również słusznym interesem strony skarżącej.

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając na podstawie przepisów art. 154 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej -

- w pkt 1 decyzji zmienił własną decyzję z dnia (...) czerwca 2010 r. w ten sposób, że powyższemu rozstrzygnięciu nadane zostało następujące brzmienie:

"uchylam zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2010 r. znak (...) zakazującą spółce P. Spółka jawna z siedzibą w T., wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wyrobu alkoholu etylowego w gorzelni w C., ul. (...), objętej wpisem w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego i w tym zakresie umarzam postępowanie";

- zaś w pkt 2 decyzji odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) o wykreśleniu wpisu spółki P. Spółka jawna, z siedzibą w T., dotyczącego działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego, w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego.

Pismem z dnia (...) maja 2011 r. skarżąca spóka, reprezentowana przez radcę prawnego, powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a., złożyła do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zażądała uchylenia decyzji tego organu z dnia (...) maja 2011 r. i orzeczenia, że "Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmienia swoją decyzję z dnia (...) czerwca 2010 r. znak (...) w ten sposób, że uchyla swoją wcześniejszą zaskarżoną decyzję z dnia (...) stycznia 2010 r. znak (...) w całości i postępowanie w sprawie w całości umarza, a w konsekwencji uchyla swoją decyzję z dnia (...) czerwca 2010 r. znak (...), i postępowanie w sprawie umarza".

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała iż podstawą jej wniosku było nie tylko twierdzenie, że protokół z dnia (...) czerwca 1997 r. Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w T. można uznać za - wymagane przepisem art. 5 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 353 z późn. zm.) - zaświadczenie potwierdzające należyty stan instalacji przeciwpożarowych, ale przede wszystkim, że niezaprzeczalnie skarżąca spółka działała w dobrej wierze i tym samym nie zaistniała, przewidziana w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przesłanka do wydania decyzji zakazującej jej wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego. W ocenie strony skarżącej, zakaz dalszego wykonywania działalności regulowanej za złożenie oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym jest sankcją tak surową, że uzasadniać ją może tylko nadużycie przez przedsiębiorcę zaufania organu prowadzącego rejestr, gdyż użyte w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określenie "złożenie oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym" nie może być rozumiane inaczej, jak złożenie oświadczenia mającego na celu wprowadzenie w błąd organu prowadzącego rejestr, w przeciwnym razie każda ewentualna omyłka wnioskodawców musiałaby powodować zakazywanie im prowadzenia działalności gospodarczej, a doprowadzenie do takiej sytuacji niewątpliwie nie było celem ustawodawcy. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie można było mówić ani o nadużyciu zaufania, ani o celowym wprowadzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w błąd, gdyż oświadczenie skarżącej spółki zostało złożone organowi w dobrej wierze, a poza tym dotyczyło okoliczności, których nie można uznać za pierwszorzędne przy wykonywaniu działalności obejmującej wyrób bądź skażanie alkoholu etylowego. Sprawy związane z ochroną przeciwpożarową dotyczą bowiem wszystkich przedsiębiorców i nie widać żadnego powodu, dla którego za ewentualne zaniedbania w zakresie ochrony przeciwpożarowej miałaby dotykać sankcja w postaci zakazu prowadzenia działalności gospodarczej nie wszystkich przedsiębiorców, ale tylko przedsiębiorców wpisanych do rejestrów działalności regulowanej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia (...) maja 2011 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister wskazał, iż przedsiębiorca podejmujący działalność regulowaną obowiązany jest znać i wypełniać warunki wykonywania danej działalności regulowanej. To na nim spoczywa obowiązek przestrzegania zasad oraz warunków wykonywania określonej działalności, co powoduje, że nie jest możliwe zwolnienie się z tych obowiązków, bez ryzyka utraty możliwości dalszego działania na polu gospodarczym. Ponadto, co podkreślił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z nieprzedłożeniem przez skarżącą spółkę zaświadczenia potwierdzającego spełnianie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego, tj. wymagań określonych w przepisach przeciwpożarowych, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych. Powołując się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ argumentował, że w przypadku, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65 cyt. ustawy, niezgodne ze stanem faktycznym, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej objętej tym wpisem oznacza, że od samego początku działalność ta była przezeń wykonywana nielegalnie, z uwagi na brak materialnoprawnej legitymacji (uprawnienia) do jej wykonywania po stronie tegoż przedsiębiorcy. Zatem wpis w rejestrze działalności regulowanej takiego przedsiębiorcy był wadliwy (niezasadny) - również z uwagi na brak materialnej podstawy do jego dokonania. Ponadto, organ podniósł, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2010 r., o wykreśleniu wpisu skarżącej spółki w rejestrze podmiotów wykonujących działalność w zakresie wyrobu i przetwarzania alkoholu etylowego, wydana zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pozostaje w merytorycznym związku z decyzją Ministra o zakazie wykonywania przez stronę skarżącą działalności regulowanej.

W skardze z dnia (...) sierpnia 2011 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka P. Spółka jawna z siedzibą w T., reprezentowana przez radcę prawnego - wniosła o uchylenie spornej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) maja 2011 r., a także o uchylenie wcześniejszych decyzji tego organu z dnia (...) czerwca 2010 r., (...) stycznia 2010 r., oraz (...) czerwca 2010 r., zarzucając Ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewałściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalnosci gospodarczej oraz niezastosowanie art. 8 ust. 1 tej ustawy i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie sankcji wynikającej z art. 71 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2011 r. jest niesłuszna, gdyż oświadczenie dotyczące zaświadczenia wydanego przez straż pożarną było zgodne ze stanem faktycznym, tak więc przedstawione w uzasadnieniu decyzji wywody organu, dotyczące prawdziwości i zasadności zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej są chybione. Nadto, w ocenie skarżącej spółki nie można uznać za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję, skoro uniemożliwia ona przedsiębiorcy prowadzenie przez okres trzech lat działalności gospodarczej w sytuacji, gdy ten składa prawdziwe - przynajmniej we własnym przekonaniu - oświadczenie o posiadaniu zaświadczenia o należytym stanie obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ponadto niewątpliwie działa w dobrej wierze, z intencją przestrzegania przepisów prawa, a ewentualne nieprawdziwe oświadczenie przedsiębiorcy odnosi się do okoliczności nieistotnej w tym sensie, że dotyczącej ochrony przeciwpożarowej - która nie jest elementem odróżniającym prowadzenie działalności regulowanej od wszelkiej innej, więc jego złożenie nie powinno pociągać za sobą tak drastycznych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Minister, odnosząc się do zarzutów skargi - podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, bezsprzecznie potwierdza, że skarżaca spółka w dniu składania wniosku o zmianę wpisu w rejestrze działalności regulowanej, tj. w dniu (...) lipca 2009 r., a dotyczącym skażania alkoholu etylowego, nie posiadała zaświadczenia komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej stwierdzającego, że obiekty budowlane i urządzenia techniczne przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem spełniają wymagania określone w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem organu, z przekazanych przez stronę skarżącą wyjaśnień odnośnie linii skażania spirytusu wynikało, iż na dzień składania oświadczenia, przedsiębiorca nie posiadał jeszcze urządzeń. Tym samym, zdaniem Ministra, bezsprzecznie skarżąca spółka złożyła oświadczenie, o którym mowa w art. 65 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niezgodne ze stanem faktycznym, co stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkuje zakazem wykonywania działalności objętej wpisem w rejestrze. Ustosunkowując się z kolei do zarzututu naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ zauważył, iż w doktrynie wskazuje się na niefortunne sformułowanie treści ww. artykułu, bowiem tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej należy do kompetencji ustawodawcy, nie zaś organów administracji publicznej, a przepis ten nie może stanowić jedynej podstawy działań dokonywanych przez organy administracji, czy też nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń przedsiębiorców względem organów administracji publicznej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 16 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżacej spółki, podtrzymując zarzuty skargi - wniósł o uchylenie spornych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że decyzja wydana na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru decyzji uznaniowej, lecz związanej. Ponadto pełnomocnik wskazał, że wydana na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest naturalną konsekwencją wydania decyzji o zakazie wykonywania działaności gospodarczej objętej wpisem, w związku z czym również nie ma charakteru decyzji uznaniowej. W konsekwencji pełnomocnik Ministra oświadczył, że przepis art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do ww. decyzji opartych na przepisach art. 71 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednakże pełnomocnik organu podkreślił, iż sporna decyzja Ministra z dnia (...) maja 2011 r. miała jedynie charakter porządkujący.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej także: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.).

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki P. Spółka jawna z siedzibą w T. zasługuje na uwzględnienie, niemniej z zupełnie innych, niż wskazane w skardze, powodów.

Otóż, zdaniem Sądu, skarga wspomnianej spółki jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja z dnia (...) lipca 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2011 r. - naruszają przepis art. 154 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Tytułem wstępu należy wskazać, iż jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Trwałość decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją - innymi słowy, uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych, jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego. Charakterystyczną cechą systemu trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego jest to, że przesłanki ich zastosowania są ściśle (wąsko) określone, co w założeniu ma zapobiegać nieuzasadnionemu ich zastosowaniu oraz ograniczać do minimum wyłomy od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka pismem z dnia (...) lipca 2010 r., uzupełnionym w dniu (...) marca 2011 r., wniosła o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2010 r., na podstawie której Minister - działając w oparciu o normę prawną zawartą w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - zakazał stronie skarżącej wykonywania działalności gospodarczej w zakresie skażania alkoholu etylowego.

Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stwarza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa, zaś za wzruszeniem tego aktu przemawia interes społeczny lub słuszny interes samej strony. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. stanowi zatem rodzaj postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 k.p.a., ma za przedmiot ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym, albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por.: m.in. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 709 i nast.; podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1999/98, publ. LEX nr 48660).

Możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony uzależniona jest od tego, czy okoliczności ustalone w toku postępowania administracyjnego są tego rodzaju, że uzasadniają przekonanie organu o słuszności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na przemawiający za takim rozwiązaniem interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest to jednak jedyny wymóg, jaki warunkuje zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji. Podstawowe znaczenie ma bowiem rodzaj (kategoria) decyzji poddanej weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a.

Otóż, tryb ten nie jest właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką a nie inna treść podjętej decyzji. Dopuszczalna natomiast jest możliwość wzruszenia według reżimu prawnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne.

Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt OSK 1667/04, LEX nr 171686) stwierdził, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę przez organ w pierwszej kolejności. NSA uznał w swym orzeczeniu, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym unormowaniu, może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (podobnie: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253, czy też wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386 oraz z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233).

Również w doktrynie podkreśla się wyraźnie, iż na podstawie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (tak m.in. J. Malanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 869 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 195/08; podobnie: P. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 316 i powołane tam orzecznictwo NSA).

Badając zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi i rozpatrzył wniosek skarżącej spółki w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., do czego nie był uprawniony.

Należy zauważyć bowiem, ze materialnoprawną podstawą decyzji, której wzruszenia w trybie art. 154 k.p.a. domagała się skarżąca spółka, był art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym. Oświadczenie, o jakim mowa w art. 65 tej ustawy, to oświadczenie o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nakłada zatem na organ administracji obowiązek wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej przez podmiot, który złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym. Jest to więc decyzja związana, której wydanie nie zależy ani od uznania organu administracji, ani od podjętych działań formalnych przez przedsiębiorcę po złożeniu wniosku o wpis do rejestru. Innymi słowy, powołany powyżej przepis nie stwarza organowi jakichkolwiek luzów decyzyjnych, jednoznacznie precyzując treść rozstrzygnięcia stosownie do ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych.

Tymczasem, jak to już powyżej wskazano, tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, przewidziany w art. 154 k.p.a., zarezerwowany jest wyłącznie dla decyzji o charakterze uznaniowym, zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł w decyzji z dnia (...) maja 2011 r. orzec o zmianie swojej wcześniejszej decyzji w tym trybie, albowiem badanie istnienia przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a. nie może odbywać się w całkowitym oderwaniu od podstaw prawnych wydania decyzji ostatecznej. W pierwszej kolejności należy zatem wziąć pod uwagę, jaki charakter miała ta decyzja, a mianowicie, czy była rozstrzygnięciem związanym, czy też miała charakter swobodny. Obowiązkiem organu administracyjnego było dokonanie powyższej oceny, poprzedzone analizą przepisów prawa materialnego. Powyższego obowiązku organ nie dopełnił.

Podobnie, jeśli chodzi o sporną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy uznać, że jest ona naturalną konsekwencją wydania wcześniejszej decyzji tego organu o zakazie wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem, w związku z czym również nie ma ona charakteru decyzji uznaniowej. W konsekwencji uznać należy, że przepis art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania nie tylko do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi opartej na przepisie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale również do rozstrzygnięcia tego organu wydanego na podstawie art. 71 ust. 3 cyt. ustawy.

Warto podkreślić w tym miejscu, że również obecny na rozprawie przed Sądem w dniu 16 grudnia 2011 r. pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przyznał, że przepis art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do ww. decyzji organu opartych na przepisach zarówno art. 71 ust. 1 pkt 1, jak i art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wskazując jedynie, iż sporna decyzja Ministra z dnia (...) maja 2011 r. miała charakter porządkujący.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać, nie przyjmując powyższego wytłumaczenia pełnomocnika organu za słuszne, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżoną decyzję z dnia (...) lipca 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) maja 2011 r. - dopuścił się ewidentnej obrazy przepisu art. 154 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał jednocześnie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2011 r. nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na regulacji prawnej wyrażonej w przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.