Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759317

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 grudnia 2017 r.
VI SA/Wa 1798/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.).

Sędziowie: NSA Zdzisław Romanowski, WSA Aneta Lemiesz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K., G. G., G. J., M. W. i S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie emisji obligacji komunalnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 5 i art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz. U. z 2015 r. poz. 238) podjęła uchwałę nr (...) z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.

W dniu 13 stycznia 2016 r. do Urzędu Miejskiego w K., wpłynęło wezwania do usunięcia naruszenia prawa, kierowane do Rady Miejskiej w K. przez G. G., G. J., A. K., S. M. i M. W., dotyczące ww. uchwały.

Na sesji w dniu 26 stycznia 2016 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie odmowy uchylenia uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, stwierdzając brak naruszenia prawa.

G. G., G. J., A. K., S. M. i M. W., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 14 grudnia 2015 r. nr (...) w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.

Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

- ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach przez § 3 pkt 2 uchwały, który mówi, że emisja obligacji zostanie przeprowadzona w roku 2015. Ta uchwała była niewykonalna w dacie jej podjęcia, ponieważ na wyemitowanie zgodnie z prawem tych obligacji nie starczyłoby po prostu czasu. Gdyby w tym terminie obligacje zostały wyemitowane, to oznaczałoby to nie przestrzeganie obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o przedłożeniu w terminie 7 dni od podjęcia każdej uchwały Rady Miejskiej. Wojewoda ma na ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały 30 dni zatem uchwała ta z datą emisji obligacji określoną na rok 2015 nie mogła zostać wykonana. To uchybienie może naprawić tylko Rada Miejska w K. jako autor uchwały. Uchybienie może być naprawione po uprzednim stwierdzeniu nieważności tej uchwały w trybie nadzoru przez Wojewodę lub RIO, a w tym przypadku wobec bezczynności tych podmiotów po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

- art. 32 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach poprzez bardzo ogólne określenie celu emisji. Nie jest on skonkretyzowany. Obywatel nie wie jaka będzie przyszłość jego gminy. Na co konkretnie zadłuża się gminę? Na jakie konkretnie zadania inwestycyjne i spłatę konkretnie jakiego zadłużenia? Jeżeli cel emisji został określony, emitent może przeznaczyć środki pochodzące z emisji obligacji na inny cel.

- art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nie dotrzymanie terminu, co najmniej 7 dni na otrzymanie projektu uchwały przed sesją przez radnych.

- § 40 Statutu Gminy K. poprzez nie zaproszenie przez nie omówienie przez projektodawcę uchwały lub wyznaczonego przez niego referenta projektu, który na komisji powinien omówić projekt uchwały, wyjaśniając celowość jej podjęcia i odpowiada na pytania Komisji. Właściwa Komisja po omówieniu projektu uchwały wnioskuje o jego przyjęcie lub odrzucenie. W tym przypadku tak nie było.,

- art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. art. 6. k.p.a. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wykonanie zaskarżonej uchwały będzie złamaniem prawa przez Burmistrza K. Dodatkowo uchwała w swej treści zawiera wadliwą podstawę prawną. Rażącą wadą prawną jest przywołanie nie obowiązującej już ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach. Art. 8. k.p.a. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W tym przypadku chodzi o procedowanie organu kolegialnego, jakim jest Rada Miejska. Podejmowanie uchwał sprzecznych z prawem, z wadliwą podstawą prawną w rażący sposób obniża zaufanie do tego organu administracji publicznej i może być podstawą do zastosowania przez społeczność lokalną procedur odwołania takiego organu, lub wystąpienia do Sejmu RP, na podstawie art. 96 ustawy o samorządzie gminnym o jego rozwiązanie.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ustawodawca poprzez umożliwienie obywatelom składania skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organy gminy przyznał im uprawnienia do sprawowania kontroli nad działalnością tych organów. Skarga stanowi środek ochrony jednostki przed nielegalnym wkroczeniem w jej interes organu gminy. Skarżący przedmiotową uchwałę mają w tym niewątpliwie interes prawny. Kieruje też nimi troska o dobro Gminy i jej sytuację ekonomiczno-społeczną. Taka postawa powinna spotykać się z powszechną akceptacją i wsparciem ze strony odpowiednich Organów Państwa - w tym przypadku Władzy Sądowniczej. Powyższa uchwała, podjęta z rażącym naruszeniem prawa, w sposób istotny spowoduje wzrost zadłużenia Gminy K. o kolejne dwa miliony złotych, co w efekcie może w niedalekiej przyszłości doprowadzić do jej paraliżu finansowego i społecznego. Jedynym celem tej uchwały, jak wynika z jej uzasadnienia jest pozyskanie środków pieniężnych na spłatę zadłużenia oraz pokrycie deficytu budżetowego gminy. Cele te określono bardzo ogólnie. Ta istotna dla społeczności lokalnej uchwała została bez żadnych wcześniejszych konsultacji społecznych i opinii komisji Rady Miejskiej wprowadzona została w trybie pilnym na wniosek Burmistrza K. do porządku obrad Sesji Rady Miejskiej w K. w dniu 14 grudnia 2015 r. Nad tą uchwałą nie odbyła się praktycznie żadna społeczna dyskusja. Pozostałe materiały na ta sesję i projekty uchwał przekazano 2 tygodnie wcześniej. Jest to złamanie Statutu Gminy K., Regulaminu Obrad Rady Miejskiej oraz ustawy o samorządzie gminnym. Taki szybki tryb procedowania nie jest w ogóle ujęty w Statucie Gminy K.

Zgodnie z § 40 Statutu Gminy, na posiedzenie właściwej Komisji zaprasza się projektodawcę uchwały lub wyznaczonego przez niego referenta projektu, który omawia projekt uchwały, wyjaśnia celowość jej wprowadzenia i podjęcia i odpowiada na pytania Komisji. Właściwa Komisja po omówieniu projektu uchwały wnioskuje o:

1) przyjęcie projektu bez poprawek, pra<

2) przyjęcie projektu uchwały z poprawkami, jedi

3) odrzucenie projektu uchwały. san

2. Wnioski muszą być przez komisję przegłosowane. jej r Wnioski komisji przekazywane są na piśmie wnioskodawcy projektu uchwały. Ta procedura nie miała w podjęciu zaskarżonej uchwały zastosowania.

Zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, na wniosek Burmistrza Przewodniczący Rady Miejskiej jest obowiązany jest wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji Rady Miejskiej projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do Rady Miejskiej co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji Rady. Ten termin nie został dotrzymany. Podejmując tak poważne zobowiązania finansowe, radni mają obowiązek wypowiedzenia się i konsultacji takiej uchwały ze społeczeństwem, w tym z organizacjami społecznymi działającymi na terenie Gminy, które wyrażają zainteresowanie tym problemem. Takie błyskawiczne tempo podjęcia uchwały w dniu 14 grudnia 2015 r., w okresie przedświątecznym uniemożliwiło udział w konsultacjach. Stwierdzenie nieważności tej uchwały i ponowne jej procedowanie w normalnym trybie, zgodnym ze statutem Gminy K., umożliwi każdemu zainteresowanemu podmiotowi udział w konsultacjach i wyrażenie swojej opinii i zastrzeżeń. Skarżący podkreślili, że Gmina K. jest wspólnym dobrem.

Skarżący ponadto zwrócili uwagę, że § 5 pkt 2 uchwały mówiący o oprocentowaniu obligacji nie jest doprecyzowany, co niesie duże ryzyko po stronie Gminy K.

W ocenie skarżących w tym stanie rzeczy, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność w całości uchwały będzie zasadne, ponieważ ten akt prawa lokalnego jest sprzeczny z prawem co uzasadnia na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymanie wykonania tej uchwały z uwagi na jej nieodwracalne dla gminy skutki prawne w postaci wzrostu zadłużenia. Określenie daty emisji obligacji na rok 2015 oznacza pierwotną (uprzednią) niewykonalność uchwały. Jest to sprzeczne z ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach, a także z ustawą o samorządzie gminnym, ponieważ emitent nie będzie miał czasowych możliwości wyemitowania obligacji w roku podjęcia uchwały gdyż musi to zająć co najmniej kilka miesięcy. Uchwała ta więc z tego powodu powinna zostać uchylona w trybie nadzoru i to zarówno przez RIO jak i Wojewodę. Skarżących dziwi, że posiadające profesjonalne służby oba te podmioty powołane do sprawowania nadzoru nad gospodarką finansową samorządu nie dostrzegły tej poważnej wady prawnej. To uchybienie może naprawić Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. Jeżeli uchwała nie może być wykonana z jej pierwotną treścią to Zarząd powinien zwrócić się do kreatora uchwały tj. Rady Miejskiej o jej zmianę w normalnym trybie i zmianę poprzez uchwałę Rady Miejskiej roku emisji obligacji, na rok 2016, tak aby było to możliwe do wykonania zgodnie z prawem.

Uchwała została wydana z przytoczeniem nie obowiązującego już aktu prawnego - ustawy o obligacjach z dnia 29 czerwca 1995 r. która została uchylona przez ustawę z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach. Uchwała podjęta 14 grudnia 2015 r. za rok emisji obligacji podała rok 2015, co czyni ją niewykonalną w dniu jej uchwalenia. Zarząd Gminy zobowiązany jest przepisami ustawy o samorządzie gminnym do wykonywania uchwał Rady Gminy bez jakiejkolwiek ingerencji w jej treść. Zatem Burmistrz K. nie może wykonać tej uchwały nie naruszając przepisów prawa i to zarówno dotyczącego samorządu gminnego jak i obligacji. Dlatego taka uchwała nie może się ostać w Państwie Prawa, w Państwie Sprawiedliwym, jakim obecnie, a szczególnie od jesieni 2015 r. jest Nasza Ojczyzna. Skarżący jeszcze raz podkreślili, że uchwała w swej treści zawiera wadliwą podstawę prawną. Rażącą wadą prawną jest przywołanie nie obowiązującej już ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach.

Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach, uchyliła w przepisach derogacyjnych w art. 111. ustawę z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach. W treści uzasadnienia projektu uchwały brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego faktu. To również stanowi rażące uchybienie prawa, które umknęło organom nadzoru. Ten przypadek stanowi ponadto rażące naruszenie Rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Jak wiadomo ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje wprost materii stanowienia prawa przez organy administracji publicznej, niemniej jednak analogia zaskarżonej uchwały z art. 156 k.p.a. narzuca się sama.

Zgodnie z art. 156. § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżący wyjaśnili, że w tym przypadku nie chodzi o decyzję, ale kontekst i analogia same się narzucają, co skłaniać powinno do wyeliminowania z obrotu prawnego tej uchwały przez Wysoki Sąd, tak jak eliminuje się decyzje administracyjne zawierające takie same rażące wady prawne.

W odpowiedzi Rada Miejska w K. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie i odniosła się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 5 i art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz. U. z 2015 r. poz. 238).

Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez Burmistrza.

W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty, pożyczki jak i emitować papiery wartościowe między innymi na: finansowanie planowanego deficytu budżetu (pkt 2) jak i na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (pkt 3).

Zgodnie z art. 2 pkt 5 i art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach obligacje mogą emitować gminy, powiaty oraz województwa a także związki tych jednostek oraz jednostki władz regionalnych lub lokalnych innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o obligacjach Emitent, będący jednostką samorządu terytorialnego, związkiem tych jednostek lub miastem (...), jest obowiązany oznaczyć cel emisji i nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele.

Obowiązek oznaczenia celu emisji obligacji ustawodawca ograniczył, nowelizując ustawę o obligacjach w 2000 r., wyłącznie do obligacji komunalnych. Wynika to z aktualnej treści art. 5 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 tej ustawy, w których mowa jest o celach emisji "jeśli zostały określone".

Ustawa o obligacjach nie zawiera jednak unormowania wskazującego, jaki ma być stopień szczegółowości określenia celu emisji. Odpowiedzi na to pytanie poszukiwać zatem trzeba w uregulowaniach innych ustaw, a to w ustawach samorządowych oraz w ustawie o finansach publicznych.

Ustawa o samorządzie gminnym, będąca ustawą ustrojową dla Gminy, reguluje zadania gminy w art. 6 i 7, przy czym nie budzi żadnych wątpliwości, iż środki z emisji obligacji komunalnych mogą służyć wyłącznie realizacji tychże zadań. Unormowanie zawarte w powyższych przepisach nie pozwala jednakże wyprowadzić wniosku o prawnym obowiązku szczegółowego precyzowania celów emisji tych obligacji.

Uregulowanie takie zawiera natomiast ustawa o finansach publicznych, która w art. 89 ust. 1 stanowi: "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej".

Przytoczony wyżej art. 89 stanowi o celach, które mogą być finansowane ze środków pochodzących z emisji papierów wartościowych. § 2 zaskarżonej uchwały określa dwa spośród wymienionych w art. 89 ustawy o finansach publicznych cele emisji obligacji komunalnych.

Odnosząc się do kwestii, czy wymienienie w zaskarżonej uchwale celów zgodnych z treścią art. 89 ustawy o finansach publicznych jest dostatecznie precyzyjne, należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2000 r. o sygn. akt III SA 93/00 (LEX/el nr 48015). Wprawdzie orzeczenie dotyczy już nieobowiązującej ustawy o finansach publicznych, ale jej art. 48 ust. 1 pkt 2 miał brzmienie identyczne z art. 89 ust. 1 ustawy obecnie obowiązującej. Sąd wskazał wówczas, że z istoty tego przepisu wynika, iż zaciągnięty kredyt musi być przeznaczony na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach, nie oznacza to jednak, że warunkiem jego zaciągnięcia jest wyszczególnienie, jakie konkretnie wydatki z tego kredytu będą finansowane. Powyższy pogląd można odnieść także do emisji papierów wartościowych jako jednego ze źródeł pokrycia deficytu budżetowego. Ani ustawa o obligacjach, ani ustawa o finansach publicznych, ani samorządowe ustawy ustrojowe nie przesądzają sposobu i szczegółowości określenia celu emisji obligacji komunalnych" (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o obligacjach. Komentarz, Oficyna 2010).

Z przedstawionego wyżej stanu prawnego, w ocenie Sądu, nie sposób wywieść, że na jednostce samorządu terytorialnego ciąży prawny obowiązek szczegółowego precyzowania celów, na które zamierza ona przeznaczyć środki uzyskane z emisji obligacji. Sam obowiązek określenia celów emisji obligacji komunalnych jest oczywisty, a ramy prawnej dopuszczalności celów, na sfinansowanie których jednostka samorządu terytorialnego może wyemitować obligacje zakreślone zostały w ustawie o finansach publicznych.

Zakres szczegółowości określenia tych celów nie wynika z przepisów ustaw. Wyrażane w piśmiennictwie i doktrynie poglądy o celowości wskazania dokładnie celów emisji obligacji, zdaniem Sądu mają charakter postulatywny, a nie normatywny. Cele te mogą być określone dokładniej, zwłaszcza w zakresie planowanych inwestycji, ale brak jest podstaw do uznania, że w przypadku bardziej ogólnego ich określenia, uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Niewątpliwie wskazanie celów może mieć wpływ na atrakcyjność emitowanych obligacji i większe zainteresowanie nimi potencjalnych obligatariuszy, zatem w tych kategoriach należy oceniać działanie emitentów obligacji, zarówno zobowiązanych do określania celów emisji (jednostki samorządu terytorialnego) jak i innych podmiotów, na których taki obowiązek nie ciąży. W ocenie Sądu, wybór stopnia uszczegółowienia opisu celów emisji należy jednak do emitenta.

Tak więc sposób procedowania uchwał przez Radę Miejską regulowana jest przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisami gminnymi, stanowiącymi akt prawa miejscowego tj. w tej konkretnej sprawie przepisami Statutu Gminy K. stanowiącego załącznik do uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 27 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2014 r., poz. 6664).

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona Uchwała została podjęta na sesji w dniu 14 grudnia 2015 r., zwołanej w trybie zwykłym, tj. zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., doręczonym radnym Rady Miejskiej w K. wraz z proponowanym porządkiem obrad, w terminie przewidzianym w § 23 ust. 3 Statutu Gminy K. tj. co najmniej na 5 dni przed terminem posiedzenia.

W przesłanym porządku obrad nie znajdował się projekt uchwały w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.

Po rozpoczęciu obrad XI sesji Rady Miejskiej w K. Burmistrz K. zaproponował radnym rozszerzenie porządku obrad min. o projekt uchwały w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, który został rozdany radnym na sali obrad przed ich rozpoczęciem. Wniosek Burmistrza został rozpatrzony przez Radę pozytywnie - jednogłośnie, w obecności 15 radnych na Sali.

Powyższe posiadało umocowanie prawne w przepisie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że Rada może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Tożsamą regulację zawiera Statut Gminy K., który w § 26 ust. 3 stanowi, iż Rada może wprowadzać zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady.

Szczegóły projektu uchwały w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu zostały przedstawione przez Burmistrza K.

W punkcie 5c rozszerzonego porządku obrad, zaproszony na sesję przedstawiciel firmy doradczej wyjaśnił zasady emisji obligacji oraz odpowiadał na pytania zadawane przez radnych.

W głosowaniu jawnym, w którym uczestniczyło 14 radnych, za przyjęciem przedmiotowej uchwały głosowało 13 radnych, żaden radny nie był przeciw, jeden wstrzymał się od głosu Dokonanie zmiany porządku obrad dopuszczalne jest w każdym przypadku, pod warunkiem, że nastąpi to w trybie określonym w art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), mianowicie rada wyrazi zgodę na zmianę porządku obrad bezwzględną większością głosów swego ustawowego składu. Do zmiany porządku obrad nie jest zatem wymagane wystąpienie tzw. uzasadnionego przypadku.

Ustawodawca w art. 20 ust. 1a ustawy nie określił czasookresu, w którym podczas sesji istnieje możliwość zmiany porządku obrad, a zatem z uprawnienia tego skorzystać może rada gminy w każdym momencie sesji. Przepis art. 20 ust. 1a ustawy poza wymogiem uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady nie wprowadza żadnych innych ograniczeń w tym zakresie.

Nie można zatem przepisu art. 20 ust. 1a ustawy rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Z uwagi na fakt, że rada może wypowiedzieć się tylko w takiej formie, zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną Ponadto, stwierdzić należy, że przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały nie został złamany przepis § 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ dotyczy on innego trybu procedowania uchwał, który w przedmiotowej sprawie nie występował, jak również § 40 Statutu Gminy K., który reguluje szczegółowo prowadzenie posiedzenia przez komisję Rady, które w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut podjęcia przez Radę Miejską w K. przedmiotowej uchwały z naruszeniem ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz. U. z 2015 r. poz. 238). Wbrew twierdzeniom skarżących, § 3 ust. 2 uchwały nie narusza przepisów ustawy o obligacjach. Zgodnie z jego brzmieniem, emisja obligacji zostanie przeprowadzona w 2015 r. Dyspozycja ta została wykonana, poprzez emisję obligacji w dniu 30 grudnia 2015 r., a zostało to poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Zespół w S. w dniu (...) grudnia 2015 r. - organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych.

Także nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 32 ustawy o obligacjach zgodnie z którym emitent może określić cel emisji. Jeżeli emitentem jest jednostka samorządu terytorialnego, związek tych jednostek lub jednostka władz regionalnych lub lokalnych innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, określenie celu emisji jest obowiązkowe.

Taki cel został wskazany wprost w § 2 zaskarżonej uchwały stanowiącym, że celem emisji jest spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek w kwocie (...) zł oraz finansowanie planowanego deficytu budżetu wynikającego z realizacji zadań inwestycyjnych w kwocie (...) zł.

Wbrew przekonaniu skarżących zapis § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały jest doprecyzowany, ponieważ stanowi on jednoznacznie, że oprocentowanie obligacji będzie zmienne, równe stawce WIBOR 6M, ustalonej na dwa dni robocze przed rozpoczęciem okresu odsetkowego, powiększonej o marżę, i koreluje z całością zapisów § 5, jak i treścią całej uchwały.

Wbrew twierdzeniom skarżących, nie występowała także konieczność prawna poprzedzenia podjęcia przedmiotowej uchwały konsultacjami społecznymi, które zgodnie z przepisem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym mogą być przeprowadzane w wypadkach przewidzianych ustawą, a zasady i tryb ich przeprowadzania określa uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 162, poz. 4033). Tak więc, podjęcie zaskarżanej uchwały bez konsultacji społecznych jej treści z mieszkańcami nie stanowi naruszenia prawa, ponieważ żaden przepis prawa nie zobowiązuje w tym przypadku do ich przeprowadzenia.

Nie bez znaczenia dla przedstawionej wyżej oceny Sądu jest fakt, że zaskarżona uchwała została poddana ocenie zgodności z prawem przez Regionalną Izbę Obrachunkową-organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, która nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do jej treści, w tym - do stopnia sprecyzowania celów emisji obligacji i nie wszczęła postępowania nadzorczego. Również Wojewoda (...) - organ sprawujący nadzór prawny, nie zakwestionował przedmiotowej uchwały poprzez stwierdzenie jej nieważności, bądź stwierdzenie podjęcia jej z naruszeniem prawa, jak również nie wszczął stosownego postępowania.

Należy natomiast zgodzić się ze skarżącymi, że przepis art. 111 ustawy o obligacjach z dnia 15 stycznia 2015 r. stanowi klauzulę derogacyjną. Zgodnie z komentowanym przepisem w dniu wejścia w życie ustawy o obligacjach tj. w dniu 1 lipca 2015 r., traci moc ustawa z 1995 r. Nie oznacza to jednak zupełnego wyłączenia stosowania ustawy z 1995 r., gdyż na podstawie art. 109 do obligacji wyemitowanych przed 1 lipca 2015 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym niemniej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 2 pkt 5 i art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz. U. z 2015 r. poz. 238) a więc ustawy aktualnie obowiązującej Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności i wywody, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.