Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2774584

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 grudnia 2019 r.
VI SA/Wa 1789/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.).

Sędziowie WSA: Sławomir Kozik, Pamela Kuraś-Dębecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) czerwca 2019 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej organ, Główny Inspektor), utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Wojewódzki Inspektor) z (...) marca 2019 r. wymierzającą K. S.A. z siedzibą w (...) (dalej skarżąca spółka, strona) karę pieniężną w wysokości 22 719 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości, tj. nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej, ze względu na wady oznakowania, następujących partii przetworów rybnych wędzonych:

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'100g, w ilości 8418 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 20.12.2018, nr partii 832070A),

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'200g, w ilości 4089 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 13.12.2018, nr partii 829217A),

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'90g, w ilości 7480 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 20.12.2018, nr partii 838972A),

- Łosoś wędzony na zimno plastry a'150g, w ilości 12550 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 23.12.2018, nr partii 845644A).

Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2164 z późn. zm., dalej ustawa o jakości) w zw. z art. 3 pkt 4 i 5, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, art. 7 ust. 1 lit. a), art. 7 ust. 2, art. 25 pkt 2 oraz załącznikiem VI Część A pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (dalej rozporządzenie 1169/2011), art. 3 ust. 8, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (dalej rozporządzenie 178/2002),

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach (...) listopada 2018 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej ryb i przetworów rybnych u skarżącej spółki (protokół kontroli nr (...) z (...) listopada 2018 r.). W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na umieszczeniu na czołowej stronie opakowania ww. przetworów rybnych wędzonych informacji obejmujących nazwę produktu Łosoś wędzony na zimno z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadania i jako przekąska do pracy", a także ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, co może wprowadzić konsumenta w błąd, gdyż spodziewa się on produktu do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej, podczas gdy na spodniej części opakowania, wśród innych obowiązkowych informacji znajduje się ostrzeżenie: "Spożyć po obróbce cieplnej" (dotyczy partii: Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'100g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'200g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'90g). Stanowi to naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011, zgodnie z którym informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Ponadto stwierdzono naruszenie podlegające na braku podania określenia "rozmrożone", które powinno towarzyszyć nazwie środka spożywczego zamrożonego przed sprzedażą, a który jest sprzedawany w stanie rozmrożonym, co narusza załącznik VI Część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011 (dotyczy wszystkich kontrolowanych partii). Kolejnym naruszeniem, tj. art. 25 pkt 2 rozporządzenia 1169/2011, było brak podania warunków lub/i czasu przechowywania po otwarciu opakowania z produktem (dotyczy wszystkich kontrolowanych partii).

W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne, natomiast w dniu (...) marca 2019 r. Wojewódzki Inspektor decyzją wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 22 719 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości, tj. nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej, ze względu na opisane wyżej wady oznakowania, szczegółowo wskazanych partii przetworów rybnych wędzonych, a to:

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'100g, w ilości 8418 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 20.12.2018, nr partii 832070A),

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'200g, w ilości 4089 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 13.12.2018, nr partii 829217A),

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'90g, w ilości 7480 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 20.12.2018, nr partii 838972A),

- Łosoś wędzony na zimno plastry a'150g, w ilości 12550 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 23.12.2018, nr partii 845644A).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości, art. 7 ust. 1 lit. a i art. 25 pkt 2 oraz pkt 2 załącznika VI Część A rozporządzenia 1169/2011 oraz w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a.; art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.; art. 40a ust. 5c ustawy o jakości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Główny Inspektor nie uwzględnił zarzutów i argumentacji odwołania. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreślił, że oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej, wszystkie określenia służące identyfikacji artykułu rolno-spożywczego powinny być podane zgodnie z rzeczywistością, aby nie wprowadzać w błąd konsumenta. Konsumenci mają prawo oczekiwać żywności nie tylko bezpiecznej, ale i o dobrej jakości. W ocenie organu wyjaśnienie strony, że informacja o obróbce cieplnej na etykiecie znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie ważnych dla konsumenta informacji, nie zasługuje na uznanie. Umieszczenie na przedniej stronie opakowania informacji obejmujących nazwę produktu Łosoś wędzony na zimno z dodatkowym opisem "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", w sąsiedztwie ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, stanowi jednoznaczną informację dla konsumenta, że jest to produkt do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania, bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej. Umieszczenie na spodniej części opakowania, wśród innych obowiązkowych informacji, ostrzeżenia: "Spożyć po obróbce cieplnej" (dot. partii: Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'100g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'200g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'90g) przeczy powyższym informacjom przeznaczonym dla konsumenta, a w konsekwencji wprowadza konsumenta w błąd, przez co narusza art. 7 ust. 1 lit.

a) rozporządzenia 1169/2011. W dalszej części organ odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że do produktu Łosoś sałatkowy o numerach partii 832070, 829217 i 838972 podawanie informacji o rozmrożeniu na etykiecie produktu naruszałoby przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a brak obowiązku podania określenia "rozmrożone" wynika z załącznika VI Części A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011. Zdaniem organu zarzut ten wynika z błędnej wykładni przywołanego przepisu, zaś twierdzenie strony, że produkt mrożony to produkt, który osiągnął temperaturę -180C jest błędne. Organ odróżnił proces głębokiego mrożenia, w przypadku osiągnięcia przez produkt temperatury -180C i proces mrożenia pomiędzy 00C i -180C. Twierdzenia strony, że produkt Łosoś sałatkowy o numerach partii 832070, 829217 i 838972 był po wyprodukowaniu w chłodni w temperaturze około -100C, a następnie została przywrócona deklarowana temperatura przechowywania (do +40C) i w tej temperaturze produkt został wprowadzony do obrotu, są zgodne z ustaleniami kontroli wskazującymi, że partię Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'200g przechowywano przez co najmniej 20 dni w temperaturze od -80C do -100C. Potwierdza to, że objęte postępowaniem produkty były produktami zamrożonymi, które następnie zostały rozmrożone. Z załącznika VI Część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011 wynika, że w przypadku środków spożywczych, które zostały przed sprzedażą zamrożone, a które są sprzedawane rozmrożone, nazwie danego środka spożywczego towarzyszy określenie "rozmrożone". Wymóg ten nie ma zastosowania do: a) składników obecnych w produkcie końcowym;

b) środków spożywczych, w których przypadku mrożenie to niezbędny etap technologiczny procesu produkcji;

c) środków spożywczych, w których przypadku rozmrożenie nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ani na jakość żywności.

W ocenie organu długoterminowe zamrażanie produktu do temperatury -100C i jego rozmrożenie ma wpływ na jakość żywności poprzez zmianę struktury tkankowej produktu. Informacja o uprzednim mrożeniu produktu jest informacją istotną z punktu widzenia konsumenta, gdyż może stanowić podstawę do dokonania przez konsumenta świadomego wyboru związanego ze spożywaną żywnością. Ze względu, że nazwie przedmiotowych produktów towarzyszy zwrot "wędzony na zimno", świadomy konsument ma prawo oczekiwać, że produkt finalny powstał w procesie przetwarzania surowca rybnego, który został poddany jedynie procesowi solenia i wędzenia. Podanie warunków i/lub przechowywania po otwarciu opakowania wynika z art. 25 pkt 2 rozporządzenia 1169/2011. Powinny one zostać określone w szczególności dla produktów, w których po otwarciu następują zmiany mikrobiologiczne oraz inne mające wpływ na ich jakość, które mogą mieć negatywny wpływ na konsumenta. Główny Inspektor powołując się następnie na treść przepisów art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 5, art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, przepisy rozporządzenia 1169/2011 - art. 7 ust. 2 oraz przepisy rozporządzenia 178/2002 - art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 8, art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 1 i wskazał w konkluzji, że w przypadku przedmiotowych partii mamy do czynienia z żywnością o niewłaściwej jakości handlowej. Powołując się natomiast na treść art. 40a ust. 5 ustawy o jakości wyjaśnił, że ustalając wysokość kary pieniężnej organ I instancji uwzględnił wysoki stopień szkodliwości czynu (z uwagi nie stwierdzone nieprawidłowości, wielkość zakwestionowanych partii), średni zakres naruszeń (z uwagi na rodzaj wad dotyczących niewłaściwej jakości handlowej zakwestionowanych produktów), niestwierdzenie nieprawidłowości/naruszeń podczas kontroli spółki w 2016 r., wielkość przychodów i obrotów uzyskanych w 2018 r. w wysokości 503 775 488,30 zł, wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych 227 190,07 zł. Organ wyjaśnił też, że wymierzona kara w wysokości 22 719 zł stanowi 0,004% przychodu strony i niecałe 2% kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości. Wysokość kary mającej zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinna być skuteczna, proporcjonalna, oraz pełnić funkcję ostrzeżenia na przyszłość, zapobiegając powstawaniu nagannych praktyk rynkowych. Według organu w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazujące na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 40a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości, art. 7 ust. 1 lit. a, art. 25 pkt 2 oraz załącznika VI część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011 oraz w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca spółka wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, podczas gdy podmiot sektora spożywczego dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków, tj. nie wprowadził konsumentów w błąd oraz umieścił na opakowaniu (w tym etykiecie) wszelkie wymagane prawem informacje (prawidłowo oznakował produkt);

- art. 40a ust. 5 ustawy o jakości poprzez uznanie, iż w sprawie mamy do czynienia z wysokim stopniem społecznej szkodliwości czynu, podczas gdy w rzeczywistości jest inaczej, a organ I ani II instancji nie wyjaśnił stronie na jakiej podstawie faktycznej tak wnosi, a zatem organ I instancji powinien odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a na pewno wymierzyć karę w niższej wysokości, co powinien zauważyć organ II instancji (Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych);

- art. 40a ust. 5c ustawy o jakości poprzez przyjęcie, że nawet jeżeli mamy w sprawie do czynienia z naruszeniem przepisów o jakości, to zachodzi konieczność uznania, iż w niniejszym przypadku występuje przesłanka niskiej społecznej szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia oraz braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu, a skarżąca z daleko posuniętej ostrożności zaprzestała naruszenia, co implikuje wniosek, że organ I instancji powinien odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, co powinien zauważyć organ II instancji;

- naruszenie przepisu art. 16 rozporządzenia 178/2002 poprzez błędną jego interpretację, tj. uznanie, iż w komentowanym przypadku mamy do czynienia z "praktyką wprowadzającą konsumenta w błąd", podczas gdy do oceny powyższego organ I, jak i II instancji, powinien wziąć pod uwagę cechy konsumenta przeciętnego, a zatem konsumenta, który jest uważny i ostrożny;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z przepisem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo wydania jej w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisu art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., tj. w postępowaniu, w którym organ I instancji:

- w toku postępowania nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny, w szczególności nie ustosunkował się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- błędnie przyjął jako udowodniony fakt, iż podmiot sektora spożywczego naruszył przepisy dotyczące jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,

- rozstrzygnął sprawę w zasadzie już na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, podczas gdy rozstrzygnięcie powinno nastąpić po rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie, na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji,

- nie uwzględnił jako dowodu wyjaśnień strony złożonych w sprawie, a zastosował instytucję nieznaną przepisom prawa, tj. " (...) odmowy udzielenia mocy dowodowej wyjaśnieniom, wnioskom i zarzutom pełnomocnika strony",

- wydał decyzję niezawierającą uzasadnienia prawnego (dot. w szczególności definicji pojęcia "produkt mrożony"), przez co utrudnił, a wręcz uniemożliwił stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego, w tym sprawia, iż stronie nie zapewniono prawa do rzetelnej administracji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej uzasadnienia prawnego, tj. poprzez niewskazanie skarżącemu na jakiej podstawie prawnej i faktycznej organ II instancji dokonał rozróżnienia pojęciowego "produkt mrożony" oraz "produkt głęboko mrożony".

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła w szczególności, że informacja o obróbce cieplnej znajdowała się na spodniej części opakowania "na etykiecie w bezpośrednim sąsiedztwie ważnych dla konsumenta informacji (przy czym obowiązkowych, tj. takich których producent musi udzielić), z którymi musi się on zapoznać, jeżeli chce spożyć produkt". Uważny, racjonalny konsument zdaje sobie sprawę, że informacje na produkcie mogą być i najczęściej są słowne, jak i graficzne. Przedmiotem oceny wprowadzania konsumenta w błąd powinien być całokształt oznakowania, a nie tylko jego, indywidulnie rozpatrywane, poszczególne elementy. Co do zasady przeciętny konsument jest nie tylko dostatecznie uważny, rozsądny i odpowiednio poinformowany, ale także zdolny do samodzielnego zdobywania obiektywnych informacji zamieszczanych w oznakowaniu nabywanego produktu. Obróbka cieplna to różne zabiegi: gotowanie, smażenie, pieczenie, mające doprowadzić do uzyskania produktu gotowego do spożycia. Zalecanym (chociaż nie jedynym) sposobem użycia łososia poddanego obróbce cieplnej jest dodanie go do sałatki, co ma odzwierciedlenie w nazwie produktu, a wskazanie takie było oczywistym zabiegiem marketingowym. Takie ujęcie informacji dla konsumenta jest niewątpliwie zrozumiałe i prawidłowe, a z rozporządzenia 1169/2011 wynika nie tylko obowiązek informacyjny producenta żywności, ale także obowiązek czytania informacji przez konsumentów i wyciągnięcia odpowiednich wniosków. Zdaniem skarżącej spółki podane informacje są zgodne z rzeczywistością i nie jest możliwe naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011. Skarżąca zwróciła również uwagę, że wymóg określenia "rozmrożone" nie ma zastosowania do środków spożywczych, w których przypadku rozmrożenie nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ani na jakość żywności, a organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie faktycznej czy prawnej przyjął, że doszło do zmiany struktury tkankowej i co rozumie przez to wyrażenie oraz dlaczego wpływa to na bezpieczeństwo żywności.

Ponadto w ocenie strony, nawet jeżeli uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących jakości handlowej, to zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 5c ustawy o jakości - zaistniała sytuacja miała charakter incydentalny. Działania strony są uznanym standardem w zakresie reklamowania produktów żywnościowych, przy czym dotychczas takie działania nie były pojmowane jako wprowadzające konsumenta w błąd oraz nie stanowiły o błędnym oznakowaniu produktu i bez wątpienia nadal za takie uznane być nie mogą. Stopień społecznej szkodliwości czynu był niski, rzekome uchybienia były marginalne i w zasadzie nie miały żadnego wpływu na sytuację przeciętnego, racjonalnego konsumenta, zaś wielkość partii nie ma żadnego znaczenia, gdyż chodzi o realną możliwość wprowadzania konsumenta w błąd. Ponadto organ nie wyjaśnił jakie cechy wpłynęły na uznanie rodzaju naruszenia za średni.

Główny Inspektor w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), oraz w przypadku stwierdzenia wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła, a skarga - jako niezasadna - podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora nie narusza prawa; podniesione zarzuty i przedstawiona argumentacja skargi nie zasługują na uwzględnienie - stanowią polemikę z ustaleniami i ocenami organu, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka wprowadziła do obrotu, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 ustawy o jakości, ww. artykuły rolno-spożywcze:

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'100g, w ilości 8418 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 20.12.2018, nr partii 832070A),

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'200g, w ilości 4089 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 13.12.2018, nr partii 829217A),

- Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'90g, w ilości 7480 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 20.12.2018, nr partii 838972A),

- Łosoś wędzony na zimno plastry a'150g, w ilości 12550 szt. (dane identyfikacyjne partii: należy spożyć do 23.12.2018, nr partii 845644A).

Należy zatem rozważyć, czy wprowadzone przez skarżącą do obrotu artykuły rolno-spożywcze były niewłaściwej jakości, jak to przyjęły organy I i II instancji wydające decyzje w tej sprawie. Jakość handlowa, o jakiej mowa w art. 3 pkt 5 ustawy o jakości, to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o jakości wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. W myśl zaś art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Stosownie do art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia, aby umożliwić odpowiednie przechowywanie lub użycie żywności po otwarciu opakowania, w stosownych przypadkach podaje się warunki przechowywania lub termin przydatności do spożycia. Natomiast w załączniku VI część A pkt 2 do wymienionego rozporządzenia wskazano, że w przypadku środków spożywczych, które zostały przed sprzedażą zamrożone, a które są sprzedawane rozmrożone, nazwie danego środka spożywczego towarzyszy określenie "rozmrożone". Wymóg ten nie ma zastosowania do

a) składników obecnych w produkcie końcowym;

b) środków spożywczych, w których przypadku mrożenie to niezbędny etap technologiczny procesu produkcji;

c) środków spożywczych, w których przypadku rozmrożenie nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ani na jakość żywności.

W ocenie Sądu, mając na uwadze wskazane unormowania, organy prawidłowo ustaliły, że umieszczenie na czołowej stronie opakowania, partii artykułu rolno-spożywczego: Łosoś wędzony ma zimno sałatkowy a'100 g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy'200 g, Łosoś wędzony na zimno sałatkowy a'90 g, informacji obejmujących nazwę produktu Łosoś wędzony na zimno z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", a także ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, może wprowadzić konsumenta w błąd, gdyż spodziewa się on produktu do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej, podczas gdy na opakowaniu (jednak na spodniej jego części - a więc mniej widocznej, nie rzucającej się od razu w oczy), wśród innych obowiązkowych informacji znajduje się ostrzeżenie: "Spożyć po obróbce cieplnej". Taki sposób oznakowania produktu stanowi naruszenie ww. art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011. Zdaniem Sądu podanie przez skarżącą na opakowaniu produktu rolno-spożywczego sprzecznych ze sobą informacji, praktycznie wykluczających się - "sałatkowy", "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", przy jednoczesnej informacji na drugiej (spodniej) części/stronie opakowania "Spożyć po obróbce cieplnej", a więc po spełnieniu określonego i istotnego warunku, może wprowadzać konsumenta w błąd. Przy czym w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r. II OSK 2359/12); takie które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął - a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2014 r. II OSK 1954/12). Ponadto zauważyć należy, że w wyroku z 15 października 2019 r. II GSK 2811/17 Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się, co prawda do art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1169/2011, wskazał na niezasadność wyróżnienia produktu określoną o nim informacją, a mianowicie na wprowadzanie w błąd poprzez podanie informacji o produkcie, które jakkolwiek są prawdziwe, to jednak z uwagi na sposób ich przekazu mogą sugerować wyjątkowość danego produktu (to jest szczególne oraz właściwe tylko i wyłącznie temu produktowi cechy i właściwości) w relacji do innych podobnych produktów.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka podnosiła, że informacja o obróbce cieplnej na etykiecie znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie ważnych (i obowiązkowych) dla konsumenta informacji. Żadna ze stron nie kwestionuje jak wyglądało opakowanie przedmiotowych artykułów rolno-spożywczych oraz informacji tam umieszczonych, jednakże jak podaje skarżąca zalecanym (chociaż nie jedynym) sposobem użycia łososia poddanego obróbce cieplnej jest dodanie go do sałaki, co ma odzwierciedlenie w nazwie produktu, a wskazanie takie było oczywistym zabiegiem marketingowym. W ocenie Sądu zawarcie na czołowej/przedniej stronie opakowania informacji obejmującej nazwę produktu Łosoś wędzony na zimno z dodatkowym opisem w postaci słowa "sałatkowy" i wyrażeniem "idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy", w sąsiedztwie ilustracji przedstawiającej propozycję podania do spożycia jako sałatki, stanowi jednoznaczną informację dla konsumenta, że jest to produkt do bezpośredniego spożycia po otwarciu opakowania, bez konieczności poddania go zabiegowi obróbki termicznej. Natomiast zamieszczenie na spodniej części opakowania, nawet wśród innych obowiązkowych informacji zgodnego z prawdą ostrzeżenia "Spożyć po obróbce cieplnej" przeczy powyższym informacjom, a tym samym wprowadza konsumenta w błąd, naruszając art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011. Opakowanie produktu rolno-spożywczego proponowanego przez skarżącą - Łosoś wędzony na zimno, który ma być sałatkowy, idealny na śniadanie i jako przekąska do pracy, przeczy temu, że należy go - przed śniadaniem, w pracy, poddać obróbce termicznej (co na marginesie nie zawsze i nie w każdej pracy jest możliwe). Twierdzenia skarżącej, jakoby graficzne czy słowne przedstawienia sposobu podania produktów żywnościowych jest powszechnie przyjęte i akceptowane na rynku, należy odnieść do tego jakiego to przedstawienie produktu dotyczy, w jakiej postaci oraz tego jak można ten produkt spożywać. Dla przykładu - surowego mięsa wołowego czy to z kurczaka, konsument nie będzie spożywał bez poddania obróbce termicznej, nawet jeśli na opakowaniu będzie przedstawiony burger wołowy z warzywami czy też sałatka z kurczakiem. Taka sama sytuacja będzie miała miejsce w przypadku np. mrożonych frytek. Jednakże gdy dotyczy to ryb, a w szczególności solonych, wędzonych (łosoś), które można (i należy) spożywać bez konieczności poddawania jakiejkolwiek obróbce termicznej, to nawet konsument posiadający zasób wiedzy o rzeczywistości gospodarczej może zostać wprowadzony w błąd co do tego konkretnego produktu, który nabywa. Oczywiste w tej sytuacji jest, że stosowany przez skarżącą zabieg marketingowy nie pozostaje bez wpływu na możliwość podjęcia w pełni racjonalnej decyzji o zakupie produktu.

Wpływ na zakup produktu ma również informacja, czy dany produkt został zamrożony przed sprzedażą i jest sprzedawany w stanie rozmrożonym, czy też nie, a więc konieczność zawarcia na opakowaniu określenia "rozmrożone", o którym mowa w załączniku VI Część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że ww. produkty wprowadzone do obrotu przez skarżącą spółkę takiego określenia nie zawierały, mimo że faktycznie były zamrożone przed sprzedażą, a następnie sprzedawane w stanie rozmrożonym. W oświadczeniu skarżącej spółki z 23 listopada 2018 r. (por. karta 163 akt administracyjnych sprawy) zawarto informację "że produkt Łosoś sałatkowy o numerach partii 832070, 829217 i 838972 był po wyprodukowaniu przechowywany w chłodni o temperaturze około -100C, a następnie została przywrócona deklarowana temperatura przechowywania (do +40C) i w tej temperaturze produkt został wprowadzony do obrotu". Według skarżącej spółki bezpieczeństwo mikrobiologiczne takiego sposobu przechowywania produktu zostało potwierdzone badaniami. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że organ nie kwestionował bezpieczeństwa żywności, ale jej jakość po rozmrożeniu poprzez zmianę struktury tkankowej produktu, przy czym sam fakt mrożenia i rozmrożenia produktu sam w sobie (tj. niezależnie od tego, czy taka zmiana następuje czy nie) winien być znany nabywcy, gdyż należy do tych cech produktu, które dla nabywcy mogą mieć znaczenie istotne. Ponadto, skoro nazwie produktu towarzyszy zwrot "wędzony na zimno" to świadomy konsument ma prawo oczekiwać, że produkt jaki został mu przedstawiony do zakupu powstał w procesie przetwarzania surowca rybnego, który został poddany jedynie procesowi solenia i wędzenia, a nie dodatkowo procesowi mrożenia i rozmrażania. We wskazanym uregulowaniu - załączniku VI Część A pkt 2 rozporządzenia 1169/2011 - nie ma mowy o tym, czy chodzi o produkt głęboko mrożony w przypadku osiągnięcia przez produkt temperatury -180C, czy też o produkt, który pozostawał w procesie mrożenia pomiędzy 00C a -180C. W obu natomiast przypadkach mamy do czynienia z produktem mrożonym, tyle że w innej skali wartości.

Podanie warunków lub/i czasu przechowywania produktu po otwarciu opakowania wynika z przepisu art. 25 pkt 2 rozporządzenia 1169/2011; jak zasadnie przyjęły organy wydające decyzje, po otwarciu opakowania następują zmiany mikrobiologiczne oraz inne mające wpływ na jakość produktu, co w konsekwencji może negatywnie oddziaływać na konsumenta.

Restrykcyjne wymogi dotyczące oznakowania artykułów rolno-spożywczych formułowane są z uwagi na ochronę konsumenta jako słabszej strony obrotu, tym samym wszelkie wątpliwości, co do prawidłowości oznaczenia produktu, powinny być interpretowane z uwzględnieniem realizacji tej ochrony. W myśl bowiem art. 8 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością; ma na celu zapobieganie

a) oszukańczym lub podstępnym praktykom,

b) fałszowaniu żywności oraz

c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd.

Zgodnie zaś z art. 16 tego rozporządzenia etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.

W ocenie Sądu powyższe naruszenia uzasadniały wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, zgodnie z którym kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze niedopowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. Kara w niniejszej sprawie została wymierzona w wysokości 22 719 zł. Ustalając jej wysokość organ uwzględnił art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, tzn. stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych, wielkość jego obrotów oraz przychodu a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych.

Zdaniem Sądu kara w wysokości 22 719 zł, stanowiąca 0,004% przychodu skarżącej spółki, określonego na kwotę 503 775 488,30 zł, i niecałe 2% kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, nie jest dla skarżącej karą wygórowaną, lecz adekwatną do oceny przesłanek określonych w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, a także realizuje funkcje jakie powinna spełniać kara wymierzana w razie naruszenia prawa żywnościowego i paszowego zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia 178/2002, tj. powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Organy wyjaśniły, że na wysoki stopień szkodliwości czynu miała wpływ wielkość zakwestionowanych partii, których łączna wartość wyniosła 227 190,07 zł oraz rodzaj stwierdzonych naruszeń. Ponadto wprowadzając do obrotu przedmiotowe partie produktów skarżąca naruszyła lub mogła naruszyć interes ekonomiczny znacznej liczebnie grupy konsumentów. Dodatkowo wskazać należy, że art. 40 ust. 5c ustawy o jakości nie przewiduje obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a jedynie fakultatywny charakter zastosowania tej instytucji. Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia tego artykułu, tym bardziej że przyjął on wysoki stopień szkodliwości czynu oraz średni zakres naruszenia.

Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcia organów I i II instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu (art. 107 § 3 k.p.a.). Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, podejmując zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani przepisów procesowych.

Mając to wszystko na uwadze, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.